Актуальні проблеми екомічного і соціального розвитку регіону - Збір- ник матеріалів регіональної науково-практичної конференції

ЗмІцнення фІнансовоЇ бази мІсцевого самоврядування в умовах розвитку бюджетного федералІзму

Розвиток демократичних відносин, започаткування та поглиблення адмі- ністративної та бюджетної реформ в Україні передбачає посилення ролі місце- вого самоврядування в системі державного управління. При тому, що Консти- туцією України закріплений унітарний державний устрій, серед основних принципів побудови національної бюджетної системи у Бюджетному Кодексі зазначені принципи самостійності бюджетів та субсидіарності, які є ознаками бюджетного федералізму. Розширення власних адміністративних та економіч- них повноважень місцевого самоврядування нагально вимагає зростання обсягу власної дохідної бази, зменшення фінансової залежності від держави, удоско- налення форм і методів міжбюджетних відносин.

Питання розвиток бюджетного федералізму в Україні та в світі вивчають- ся відомими вітчизняними науковцями. О.П. Кириленко своїм дослідженням пропонує  знайомитися  із  закордонним  досвідом  бюджетного  федералізму  і

здійснювати в Україні пошук власної моделі, "яка б повною мірою відображала національні традиції, узгоджені з визначеними цілями та пріоритетами суспіль- ного розвитку"[1,c.558]. О.А. Музика підкреслює корисність канадського досві- ду міжбюджетних відносин на основі формування державних програм бюджет- ного вирівнювання [2, c.163-164].

Характеризуючи   національні   особливості   бюджетного   федералізму, В. Федосов вказує на відсутність для місцевої влади "фінансової вигоди від економічного піднесення регіонів, якими вона управляє", тоді як "всі механізми сучасного бюджетного федералізму спрямовані на заохочення до активного прагнення до самодостатності, опори на власні мили, нарощування фінансово- економічного потенціалу" [3, с.652].

Гарантуючи всім громадянам України рівні соціальні права, держава де- легує обв’язки щодо їх забезпечення місцевим органам влади разом із джерела-

ми фінансування – закріпленими загальнодержавними податками, зборами та обов’язковими платежами. Розмежування видатків між місцевими бюджетами здійснюється за принципом субсидіарності, який передбачає максимальну на- ближеність їх здійснення до кінцевого споживача бюджетних послуг. Нерівно- мірність територіального розподілу податкової бази та мережі бюджетних установ зумовлює відсутність балансів мінімальних місцевих бюджетів, яка для більшості адміністративно-територіальних утворень покривається шляхом на- дання дотацій вирівнювання з державного бюджету. Визначення методології

 

збалансування дохідної та видаткової части місцевих бюджетів є необхідним для формування пріоритетів регіональної та територіальної бюджетної політи- ки.

В 2005-2007 рр. у процесі розподілу міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання  та  коштів,  що  передаються  до  державного  бюджету)  брали участь 690 адміністративно-територіальних одиниць, серед яких більше 90\% регіонів отримували дотаційний трансферт. Скорочення питомої ваги регіонів- донорів відбувалося більшою мірою за рахунок зменшення бюджетів міст обла- сного значення з їх числа (в 2007 р. кількість міст обласного значення – донорів

– становила 46 [4]). Майже всі райони та області України є дотаційними регіо- нами, які самостійно не здатні забезпечити власних збалансованих мінімальних бюджетів.

Після прийняття Бюджетного кодексу України [5] та впровадження фор- мульної методики розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів значно під- вищилася залежність місцевих бюджетів від трансфертів з державного бюджету

- її найвищого рівня було досягнуто у 2006 р., що суперечить задекларованим намірам держави щодо підвищення самостійності місцевих бюджетів і свідчить про зменшення самодостатності місцевих органів влади у фінансовому плані. Аналіз абсолютних показників обсягу нарахованих міжбюджетних трансфертів доводить, що жодного року після впровадження в 2002 р. формульної методики їх нарахування не забезпечувався баланс між сумою дотацій вирівнювання ре- гіонам-реципієнтам і коштами, що перераховуються до державного бюджету.

Більш того, розрив між вказаними сумами щороку зростав і сягнув в 2006 р. перевищення майже в 12 разів (а якщо не враховувати кошти, які перерахову- ються до Державного бюджету з бюджету м. Києва, який має особливий статус, то це вказане перевищення дорівнювало 23,8 рази).

Розбалансування доходів і видатків Державного бюджету за показниками міжбюджетних трансфертів є одним з чинників наявного бюджетного дефіциту. Розрахунки показують, що в 2004-2005 рр. дефіцит Державного бюджету май- же дорівнював сумам, на які порушувався баланс між надходженнями та пере- розподілом міжбюджетних трансфертів, а в 2003, 2006 та 2007 рр. абсолютний розрив додатних та від’ємних міжбюджетних потоків був навіть більшим за су- му бюджетного дефіциту, що призводило до необхідності залучення додатко- вих дохідних джерел для покриття вказаних дисбалансів.

Аналіз наукових публікацій та нормативно-правової бази формування мі-

сцевих бюджетів дозволяє стверджувати, що переваги в збалансуванні місцевих бюджетів надаються трансфертним методам регулювання. Складання проекту місцевого бюджету на плановий рік починається з визначення обсягу міжбю- джетних трансфертів шляхом порівняння кошику доходів і видатків загального фонду відповідного бюджету відповідно до формул, затверджених Кабінетом Міністрів України. І лише у наступну чергу місцеві фінансові органи формують план надходжень і видатків власних централізованих фінансових ресурсів. Та- кий підхід до бюджетного планування суперечить принципам функціонування

 

місцевого самоврядування як інституту і не сприяє зміцненню фінансової бази для забезпечення його власних повноважень.

Загалом можна виділити три основні передумови реформування системи міжбюджетних трансфертів в Україні, закладені Бюджетним кодексом [5]. Першою є заходи, спрямовані на підвищення ролі місцевих урядів у функціо- нуванні сектору державного управління. Другою передумовою трансформації системи міжбюджетних трансфертів стало те, що вони є основним джерелом доходів місцевих бюджетів, звідки випливає важливість справедливого визна- чення їх обсягу та ефективного здійснення. Чіткий розподіл видатків між усіма видами бюджетів не лише посилює їх відповідальність за проведення відповід- них видатків  і  тим  самим  підвищує ефективність видаткової політики, а  й

спрощує застосування формули розподілу міжбюджетних трансфертів. Це є третьою передумовою реформування системи міжбюджетних трансфертів [6].

Головними особливостями формування міжбюджетних відносин згідно з положеннями Бюджетного кодексу стали: визначення обсягів міжбюджетних трансфертів між державним та місцевими бюджетами окремо для бюджету Ав- тономної Республіки Крим, кожного з обласних бюджетів, бюджетів міст Києва і Севастополя, кожного міста обласного значення і району, тобто 686 бюджетів; здійснення чіткого розподілу на стабільній основі фінансових ресурсів між державним та усіма видами місцевих бюджетів; визначення вимог до застосу- вання формульного підходу до обрахунку міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання та коштів, що передаються до державного бюджету) [7].

Створення територіальних громад є результатом добровільного об'єднан- ня громадян, отже їх учасники не тільки приймають самостійні рішення про на-

дання необхідних мешканцям такої громади колективних (суспільних) благ та послуг, але й фінансують їх за рахунок власних коштів. У зв’язку з цим необ- хідно формувати у населення громадянську самосвідомість, знання  та викорис- тання своїх прав щодо забезпеченості прийнятним рівнем суспільних (консти- туційних) послуг. Формування інститутів громадянського суспільства уможли- вить створення механізму контроль з боку населення за бюджетними рішення- ми органів місцевого самоврядування та відповідальність останніх перед своїми виборцями.

Чіткий розподіл повноважень між органами державної влади та місце- вого самоврядування є необхідним для законодавчого закріплення за місце- вими бюджетами на довгостроковій основі певних доходів (як у вигляді від- рахувань від загальнодержавних податків, так й у вигляді податків і зборів, які повністю надходять до місцевих бюджетів). Довгострокові податкові га-

рантії дозволять створити умови не тільки для розвитку місцевої ініціативи, але й для поліпшення контролю за використанням фінансових ресурсів краї- ни. Місцеві органи влади, виходячи із закріплених за ними доходів і функцій, повинні самостійно планувати видатки відповідних бюджетів і нести відпо- відальність за їх виконання.

 

З метою усунення територіальних відмінностей в рівнях економічного розвитку регіонів пропонується створити Державний цільовий Фонд бюджет- ного вирівнювання, а також розробити організаційний та фінансовий механізми його функціонування. Первісним завданням Фонду має стати підтримка депре- сивних територій, економічний потенціал яких значно поступається перед сере- дніми загальнодержавними показниками. Окрім підтримки депресивних тери- торій через Фонд також повинна здійснюватися державна підтримка регіонів при вирішенні пріоритетних завдань регіонального розвитку, які мають загаль- нодержавне значення.

Література

1.         Місцеві фінанси: Підручник / За ред. О.П.Кириленко. – К.: Знання, 2006. – 677 с.

2.         Музика О.А. Неподаткові доходи місцевих бюджетів України (фінансово-правове

дослідження): Монографія. – К.: Атака, 2006. – 256 с.

3.         Бюджетний менеджмент: Підручник / В.Федосов, В. Опарін, Л. Сафонова та ін.; За

заг. ред. В. Федосова. – К.: КНЕУ, 2004 – 864 с.

4.         Закон України «Про Державний бюджет України на 2007 рік» від 27 листопада

2006 р. № 489-V// Відомості Верховної Ради України. – 2007. - № 7-8. – Ст. 66.

5.         Бюджетний кодекс України// Відомості Верховної Ради України. -  2001. - № 37 –

38. – Ст. 189.

6.         Азаров М.Я., Копилов В. А., Воронова Л. К., Єфіменко Т. І., Мярковський А. І.

Науково-практичний коментар до бюджетного кодексу України / Науково- дослідний фінан- совий ін-т / Микола Я.А. (заг.ред.). — К. : НДФІ, 2006. — 632с.

7.   Бех Г. В., Бондаренко И. Н., Воронова Л. К., Головашевич А. А., Дмитрик О. А. Научно-практический комментарий Бюджетного кодекса Украины / Академия правовых на-

ук Украины; Институт гос. строительства и местного самоуправления / Н.П. Кучерявенко

(общ.ред.). — Х. : Одиссей, 2005. — 416с.

Ва с и л е н к о А. I .