Економічна безпека держави - матеріали науково-практичної конференції

ОсобливостІ судового рІшення у справах про оскарження нормативно – правових актІв

П’ятнадцятий рік поспіль чинність нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (суб’єктів нормотворення) нерозривно пов’язують з державною реєстрацією їх в Міністерстві юстиції.

Проте органи юстиції є не єдиними, чиї функції слугують людині у захисті її прав, свобод та законних інтересів.

Захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, відповідно до ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є завданням адміністративного судочинства. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Кодекс адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 р. № 2747-IV, що набрав чинності з 1 вересня 2005 року, визначає повноваження адміністративних судів щодо розгляду справ адміністративної юрисдикції, порядок звернення до адміністративних судів і порядок здійснення адміністративного судочинства.

Примітно, що статтею 171 цього Кодексу визначено особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів, зокрема її правила поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб’єктів владних повноважень.

При цьому вбачається, що поширення юрисдикції адміністративних судів на всі публічно-правові спори допоможе уникнути казусних ситуацій, які виникали під час розгляду справ про визнання нечинними нормативно-правових актів у цивільному та господарському процесах, оскільки компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії).

Так, ст. 124 Конституції України передбачено, що судові рішення ухвалюються судами іменем України і є обов’язковими до виконання на всій території України. Проте до цього часу відкритим залишається питання, яким чином виконувати протилежні за змістом судові рішення, які набрали законної сили, що прийняті паралельно різними судами щодо одного нормативно-правового акта? Наприклад, у задоволенні позову громадянина Ч. як акціонера банку рішенням Печерського районного суду м. Києва про визнання недійсною постанови Правління Національного банку відмовлено (чим підтверджено її правомірність), а рішенням господарського суду м. Києва аналогічний позов цього банку задоволено (нормативно-правовий акт Національного банку визнано недійсним). Однозначної відповіді на питання, яке із вказаних судових рішень підлягає виконанню, не дав і Верховний Суд, до якого Мін’юст звертався за відповідним роз’ясненням. Тому в таких випадках Міністерство юстиції та суб’єкти нормотворення самостійно приймали рішення, виходячи із власних повноважень, визначених законодавством.

На сьогодні, враховуючи, що адміністративні справи вирішуються адміністративним судом за місцезнаходженням відповідача, причому адміністративні справи з приводу оскарження нормативно-правових актів міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади, Національного банку чи іншого суб’єкта владних повноважень, повноваження якого поширюються на всю територію України, вирішуються окружним адміністративним судом, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, є можливість уникнути двоякості прийнятих рішень.

Більш глобальним питанням, яке потребує дослідження, у правовідносинах, що виникають між суб’єктами нормотворення та органами юстиції у разі набрання законної сили судовим рішенням про визнання недійсним нормативно-правового акта, є порядок виконання такого рішення.

Відповідно до статті 257 Кодексу адміністративного судочинства України в разі необхідності спосіб, строки і порядок виконання можуть бути визначені у самому судовому рішенні. Так само на відповідних суб’єктів владних повноважень можуть бути покладені обов’язки щодо забезпечення виконання рішення. Судове рішення, яке набрало законної сили або яке належить виконати негайно, є підставою для його виконання.

Проте, як показує практика, у більшості випадків судові рішення про визнання нормативно-правових актів нечинними не містять способу та порядку їх виконання.

Частиною восьмою ст. 171 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд може визнати нормативно-правовий акт незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині.

Постанова або ухвала суду, яка набрала законної сили, є обов’язковою для осіб, які беруть участь у справі, для їхніх правонаступників, а також для всіх органів, підприємств, установ та організацій, посадових чи службових осіб, інших фізичних осіб і підлягає виконанню на всій території України.

Невиконання судових рішень тягне за собою відповідальність, встановлену законом (відповідно ст. 255 та 14 цього Кодексу).

Проблема полягає в тому, як саме суб’єкт нормотворення має виконати судове рішення про визнання його нормативно-правового акта незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині: шляхом вчинення дій (видати розпорядчий документ про скасування нормативно-правового акта або виключення окремих його структурних одиниць) чи бездіяльності (не застосовувати такий нормативно-правовий акт або окремі його структурні одиниці)?

Якщо необхідно звичайно можна скористатися правом, наданим статтею 170 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно з якою, якщо судове рішення є незрозумілим, суд, який його ухвалив, за заявою осіб, які беруть участь у справі, або державного виконавця ухвалою роз’яснює своє рішення, не змінюючи при цьому його змісту. Подання заяви про роз’яснення судового рішення зупиняє перебіг строку, протягом якого судове рішення може бути подане для примусового виконання.

З одного боку, факт їх державної реєстрації є досить суттєвим для забезпечення виконання судового рішення не лише особами, що беруть участь у справі, та ознайомлені з ним в силу судового провадження, а також для всіх органів, підприємств, установ, організацій та фізичних осіб. Адже за кожним нормативно-правовим актом, особливо відомчим, оскільки він є останнім правовстановлюючим документом у ланці регламентування законодавством тих чи інших правовідносин, стоять суб’єкти, для яких цей акт – безпосереднє керівництво до дії.

Щоправда, з іншого боку, державна реєстрація таких розпорядчих документів, з огляду на судові рішення, є формальною: у разі набрання законної сили судовим рішенням про визнання нечинним нормативно-правового акта законодавство про державну реєстрацію нормативно-правових актів з низкою його вимог, зокрема щодо моменту набрання чинності розпорядчим документом про його скасування чи погодження його із заінтересованими органами, не застосовується.

Проте Міністерство юстиції може бути не поінформованим (принаймні до створення реєстру судових рішень) про винесення окремих судових рішень щодо визнання нормативно-правових актів нечинними. Надавати таку інформацію Мін’юсту суб’єктів нормотворення законодавством не зобов’язано, тому надходить вона стихійно, в основному, за заявами юридичних та фізичних осіб, які виступають позивачами у відповідних справах.

Намагаючись врегулювати це питання та з метою контролю в межах компетенції за виконанням судових рішень і запобігання застосуванню нормативно-правових актів, що не є чинними, Мін’юст у вересні 2004 року звертався до Кабінету Міністрів з проханням дати доручення міністерствам та іншим центральним органам виконавчої влади, а також рекомендувати Національному банку щомісячно інформувати Міністерство юстиції про розгляд судами України справ щодо визнання недійсними в цілому або в частині власних нормативно-правових актів. 29 вересня 2004 року за № 41631/1/1-04 Кабінет Міністрів дав відповідне доручення суб’єктам нормотворення, але вони, будучи зацікавленими в нерозголошенні такої інформації, під час його виконання не є особливо ретельними.

Варто наголосити, що дуже важливим для органів державної влади, інших юридичних осіб та громадян є використання нормативно-правових актів у контрольному стані. Однак відображення в тексті нормативно-правового акта інформації про те, що окремі його структурні одиниці визнані судом нечинними, є малоймовірним, та зрозуміло, що підприємства, які займаються інформаційним забезпеченням, далеко не завжди її матимуть, тоді як укладені з органами державної влади договори дають їм змогу не залишити поза увагою видання нормативно-правових актів.

Вивчаючи ряд деяких проблем можна зробити висновок, що запровадження в Україні адміністративного судочинства вирішить ряд питань, які виникали в процесі оскарження нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади та виконання прийнятих щодо них судових рішень, а правосвідомість суб’єктів нормотворення у вирішенні порушеного питання дасть належний результат і забезпечить більш високий рівень правопорядку та захисту прав громадян і юридичних осіб.