Глава 1. железнодорожный транспорт россии в условиях современной реформы

Железнодорожный транспорт играет ведущую роль в деятельности транспортного комплекса Российской Федерации. На его долю приходится более 75\% общего грузооборота и свыше 40\% пассажирооборота страны.

За годы реформы перевозки грузов и пассажиров на железнодорож­ном транспорте значительно уменьшились главным образом за счет со­кращения убыточных маршрутов и так называемых «нерациональных пе­ревозок». В то же время возросли внешнеторговые перевозки.

В целом железнодорожный транспорт РФ работает рентабельно и является одним из главных источников доходных поступлений в бюджет страны.

Организационно - технологические особенности железнодорожного транспорта: единая сеть железнодорожных путей, взаимосвязанная эконо­мика всех железных дорог, необходимость централизованного управления движением поездов и др., - обусловливают объективную целесообразность сохранения централизованного государственного регулирования произ­водственной деятельности всего железнодорожного транспорта.

Потребность в централизации регулирования вызвана также слабым развитием железнодорожной сети в стране, охватывающей всего 87 тыс. километров, что по плотности пути в 6 раз меньше, чем в развитых стра­нах.

В силу этих обстоятельств железнодорожный транспорт РФ является одной из немногих «естественных государственных монополий» в струк­туре создаваемого рыночного хозяйства страны. Вместе с тем железнодо­рожное законодательство направлено на наибольшее расширение эконо­мической самостоятельности самих железных дорог и владельцев подвиж­ного состава, работающих на принципах самоокупаемости.

Приватизация и акционирование объектов железнодорожного транспорта без специального решения Правительства РФ не допускаются. Рыночные методы хозяйствования в течение первых 10 лет реформы вне­дрялись в работу железнодорожного транспорта без коренной перестройки его структуры. Приватизация и акционирование проводились исключи­тельно во вспомогательных подразделениях, обслуживающих основную эксплуатационную деятельность, а также частично по подвижному составу - вагонам, цистернам, платформам, которые либо являются собственно­стью предприятий, имеющих свои подъездные пути, либо переходят в соб­ственность специализированных акционерных операторских компаний.

Сложившиеся за годы реформы новые условия работы всех видов транспорта определили также необходимость коренного обновления зако­нодательной базы и для железнодорожного транспорта РФ. В связи с этим в период 1996-1998 гг. были приняты новые основополагающие норматив­ные акты по совершенствованию работы железнодорожного транспорта РФ.

Происходящие в стране с 90-х годов кардинальные социально-экономические и структурно-организационные изменения носят характер долговременного реформирования как правовых основ, так и функцио­нальных взаимоотношений во всех сферах хозяйственной деятельности.

Развитие - расширение и углубление рыночных и демократических принципов жизни общества закономерно «вытесняет» постепенно моно­польную организацию производства и потребления, как форму, подав­ляющую конкуренцию и массовую творческую инициативу.

Учитывая необходимость таких изменений, Правительство Россий­ской Федерации в мае 1998 года приняло «Концепцию структурной ре­формы федерального железнодорожного транспорта» - поэтапного форми­рования соответствующей законодательной, нормативно-правовой и орга­низационно-экономической базы этой важнейшей отрасли.

В девяностые годы с этой целью проведена научно-методическая подготовка, на основе которой были разработаны и приняты:

Закон РФ «О федеральном железнодорожном транспорте» 1995-96 гг. (в действующей редакции);

Закон РФ «Транспортный устав железных дорог Российской Феде­рации» (от 8 января 1998 г.).

Постановления Правительства РФ:

«О совершенствовании государственной тарифной политики на федеральном железнодорожном транспорте» (от 26 мая 1998 г.);                -

«Правила исчисления ставок платы за пользование вагонами, кон­тейнерами и ставок сборов на федеральном железнодорожном транспорте» (от 3 сентября 1998 г.);

«Правила оказания услуг по перевозке пассажиров, а также грузов, багажа и грузобагажа для личных (бытовых) нужд на федеральном желез­нодорожном транспорте» (от 11 марта 1999 г., с изменениями и дополне­ниями от 29 января 2001 г.).

Приказ Министра путей сообщения РФ «Правила исчисления, сроков доставки грузов железнодорожным транспортом» (от 10 сентября 1998 г. №ЦМ-59).

В 1999 году приказами Министра путей сообщения РФ утверждены новые подуставные нормативные акты железнодорожного транспорта:

от 29 марта: №7Ц «Правила переадресовки грузов»; №8Ц «Правила очистки и промывки вагонов и контейнеров после выгрузки грузов»; №9Ц «Правила перевозок автотракторной техники»; №10Ц «Правила перевозок грузов отправительскими маршрутами»; №1Щ «Правила перевозок грузов мелкими отправками»; №13Ц «Правила перевозок грузов с объявленной ценностью»; №14Ц «Правила перевозок грузов в специализированных контейнерах»; №15Ц «Правила перевозок грузов на железнодорожном транспорте в открытом подвижном составе»;

от 5 апреля: №20Ц «Правила перевозок смерзающихся грузов»;

от 8 апреля: №21Ц «Положение о порядке проведения конкурсов на право приобретения подвижного состава и контейнеров, находящихся в федеральной собственности»;

от 11 мая: №ЗЦЗ «Правила хранения грузов в местах общего пользо­вания железнодорожных станций»; №5ЦЗ «Правила составления учетной карточки выполнения заявки на перевозку грузов»; №6ЦЗ «Правила пере­возок грузов в транспортных пакетах»;

от 15 мая: №26Ц «Положение о порядке использования земель фе­дерального железнодорожного транспорта в пределах полосы отвода же­лезных дорог»;

от 27 мая: №10ЦЗ «Правила перевозок на железнодорожном транс­порте группами вагонов по одной накладной»; №1ЩЗ «Правила перевозок подкарантинных грузов»;

от 28 июня: №36Ц «Правила перевозок животных»;

от 9 декабря: №42Ц «Правила приема грузов к перевозке»;

от 27 декабря: №45Ц «Правила сертификации услуг, предоставляе­мых пассажирам».

Эта работа проводилась и в 2000-2001 годах, когда были утвержде­ны: Постановлением Правительства РФ от 19 марта 2001 г. №194 «Поло­жение об основах государственного регулирования тарифов на грузовые железнодорожные перевозки» и приказами Министра путей сообщения РФ:

от 25 мая 2000 г. №15Ц «Правила обслуживания железнодорожных подъездных путей»;

от 3 июля 2000 г. №19Ц «Правила выдачи грузов»;

от 27 сентября 2000 г. №25Ц «Правила предъявления и рассмотре­ния претензий, связанных с перевозкой грузов».

Сокращение объема железнодорожных перевозок грузов и пассажи­ров в первой половине 90-х годов, в том числе вследствие произвольного повышения тарифов в 1993-94 г.г., привело к тому, что в 1996 г. и в первом квартале 1997 г. перевозочная деятельность в целом по МПС РФ оказалась убыточной. Проведенное в 1997-1999 годы снижение грузовых тарифов и ставок (в среднем более чем на 14\%) способствовало как росту промыш­ленного производства в целом по России, так и росту объема железнодо­рожных перевозок и переработки грузов. В 1999 году погрузка грузов по МПС РФ выросла к прошлому году на 13,5\%, грузооборот на 17,7\%, пассажир оборот на 11,5\%. Эти тенденции сохранились и усилились в 2000 году. Постоянно растет спрос на железнодорожные перевозки грузов и пассажиров.

Монопольная государственная структура железнодорожного транс­порта России все более входит в противоречие с новым российским зако­нодательством, направленным на развитие рыночной экономики.

Стала объективно необходимой структурная реформа железнодо­рожного транспорта, создающая наиболее благоприятные условия для рос­та инвестиций на обновление и техническое перевооружение отрасли, для повышения мотивации, заинтересованности работников в результатах тру­да и их социальной защищенности.

В этих целях в 2000 году по заданию Правительства РФ разработан новый проект «Концепции развития структурной реформы железнодорож­ного транспорта».

Основными задачами этой реформы являются :

а)            обеспечение необходимой правовой базы функционирования же­лезнодорожного транспорта в условиях рыночной экономики;

б)            создание благоприятных условий для привлечения инвестиций на обновление производственно-технической базы отрасли;

в)             обеспечение финансовой прозрачности всех видов деятельности;

г)             создание механизмов заинтересованности в высокой эффективно­сти работы на всех уровнях;

д)            поэтапная демонополизация услуг железнодорожного транспорта; При проведении структурной реформы должны быть соблюдены:

сохранение целостности экономического пространства, межрегиональных связей и транспортного сообщения в стране и с другими страна­ми, а также единства Российских железных дорог и государственного кон­троля за их деятельностью;

повышение социального уровня работников на основе программы, принятой совместно с ЦК профсоюза железнодорожников и транспортных строителей;

обеспечение за счет размера тарифов и дотаций из бюджетов раз­ных уровней полного возмещения экономически обоснованных затрат и расширенного воспроизводства;

-               выведение из компетенции МПС РФ функций хозяйственного управления железнодорожным транспортом с передачей их самостоятельному хозяйствующему субъекту и сохранением за МПС РФ только функ­ций государственного управления;

обеспечение для всех компаний-перевозчиков равных условий дос­тупа к производственной инфраструктуре железнодорожного транспорта с выведением из ее состава тех вспомогательных и обслуживающих пред­ приятий, выведение которых не нарушит устойчивость работы железнодорожного транспорта;

для компенсации убытков от перевозок пассажиров - вместо их пе­рекрестного субсидирования за счет тарифов на перевозки грузов - обеспе­чение законодательно установленного решения о выделении соответст­вующих государственных дотаций;

четкое разграничение в системе железнодорожного транспорта естественно-монопольной и потенциально конкурентной сфер деятельности с сохранением государственного регулирования тарифов и цен на услуги только в монопольной сфере.

К конкурентной сфере деятельности относятся перевозки грузов и пассажиров и весь комплекс транспортно-экспедиционного обслуживания (ТЭО) грузовладельцев и пассажиров.

Реформа железнодорожного транспорта внесет существенные изме­нения в организационную структуру управления отраслью (см. главу «Система управления на железнодорожном транспорте») и в правоотно­шения предприятий-перевозчиков, что вызовет необходимость значитель­ной переработки ряда руководящих нормативных актов, в первую очередь Закона РФ «О федеральном железнодорожном транспорте» (включая по­нятия и функции железных дорог и их линейных подразделений).

Имеется в виду выделение из ведения МПС РФ функций хозяйст­венного управления деятельностью железнодорожных предприятий с из­менением прав собственности на их имущество (т.е. права распоряжения им), создание новых организационно-правовых форм этих предприятий и др.

В новом Законе РФ по этим вопросам предусматривается устано­вить, как норму, что все 100\% акций создаваемого открытого акционерно­го общества Компании «Российские железные дороги», которое должно осуществлять функции хозяйственного управления железнодорожным транспортом, будут находиться в государственной собственности, т.е. не подлежат продаже, не могут быть предметом залога или служить обеспе­чением для выпуска вторичных ценных бумаг, а также ряд других нова­ций.

Кроме переработки Закона РФ «О федеральном железнодорожном транспорте» Концепция структурной реформы предусматривает принятие Федеральных Законов:

«О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О ес­тественных монополиях», уточняющих, что к естественной монополии, подлежащей государственному управлению, относится лишь инфраструк­тура железнодорожного транспорта, а железнодорожные перевозки не вхо­дят в сферу монополии;

«О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «Транспортный устав железных дорог РФ», устанавливающих самостоя­тельное функционирование компаний-перевозчиков и отдельно - компа­ний, предоставляющих услуги инфраструктуры железнодорожного транс­порта;

«О внесении изменений и дополнений в Федеральные законы «О са­нитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и в «Основы за­конодательства РФ об охране здоровья граждан», предусматривающих в составе Компании «РЖД» службы санитарно-эпидемиологического надзо­ра на железнодорожном транспорте и другие Федеральные законы.

Указа Президента Российской Федерации «Об открытом акционер­ном обществе «Компания «Российские железные дороги».

Постановлений Правительства РФ:

о предельной численности и структуре центрального аппарата Ми­нистерства путей сообщения РФ и других государственных структур;

об утверждении нового Положения о Министерстве путей сообщения РФ с определением его компетенции в связи с выделением из его ве­дения функций хозяйственного управления;

-               об учреждении открытого  акционерного  общества  «Компания «Российские железные дороги» с передачей ему в уставный капитал иму­щества железнодорожного транспорта при закреплении 100\% акций в государственной собственности и утверждении его Устава.

Структурная реформа железнодорожного транспорта России прово­дится в три этапа:

1. В 2000-2001 годы подготовить проекты указанных выше феде­ральных законов и изменений в иные действующие нормативные акты, провести в центральном аппарате МПС РФ подготовку к организационно­му разделению функций государственного и хозяйственного управления, а также подготовить Указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ о создании ОАО «Компания «Российские железные дороги» с опреде­лением его статуса и создать ряд операторских грузовых компании, вла­деющих вагонами и осуществляющих перевозки грузов, в т.ч. компанию по контейнерным перевозкам.

В порядке реализации Концепции 1998 года на всех железных доро­гах образованы дирекции по обслуживанию пассажиров в дальнем следо­вании. Предусматривается продолжить создание пригородных пассажир­ских компаний в составе железных дорог и отделений железных дорог с участием субъектов РФ и заинтересованных лиц (без создания федераль­ной структуры).

2. В период 2002-2004 годов осуществить реальное разделение функций государственного и хозяйственного управления на железнодо­рожном транспорте, довести до совершенства структуру Компании «РЖД» и взаимодействие всех звеньев новой структуры управления, с выделением внутри Компании «РЖД» отдельных балансов:

а)            инфраструктуры  железнодорожного транспорта (монопольной части);

б)            грузового перевозочного комплекса.

Создать для всех компаний-перевозчиков равные условия доступа к услугам инфраструктуры железнодорожного транспорта.

После образования Компании «РЖД» предусматривается создать, в форме ее филиала, Федеральную дирекцию по обслуживанию пассажиров в дальнем следовании с передачей ей на баланс всего имущества пасса­жирского хозяйства по перевозкам в дальнем следовании.

В тарифной политике намечается ввести двухставочный тариф, одна часть которого оплачивает услуги инфраструктуры железнодорожного транспорта, а другая часть - услуги грузовых и пассажирских компаний-перевозчиков (владельцев вагонов), с разделением этих финансовых пото­ков между непосредственно Компанией «РЖД» и собственниками вагонов.

Тарифы в монопольном секторе регулируются государством исходя из потребностей содержания и обновления инфраструктуры железнодо­рожного транспорта, обеспечения его безопасности и поддержания уровня социальной защиты работников.

В конкурентном секторе должно происходить постепенное дерегулирование тарифов с введением дифференцированных предельных уров­ней платы, обеспечивающих баланс спроса и предложения и необходимые накопления (по ставкам, установленным в зависимости от типа вагона, расстояния перевозки, с учетом стоимости конкретного груза и с возмож­ностью договорного установления этих ставок).

На пассажирских перевозках предполагается либерализация тарифов на проезд в вагонах «СВ» и купейных, а затем постепенное дерегулирование остальных тарифов (кроме социально значимых перевозок - по особо­му перечню, подлежащих государственному регулированию). Компенса­цию убытков от пригородных перевозок производят из региональных бюджетов, а доходов от предоставления льгот на проезд в пригородном сообщении - за счет федерального бюджета.

Основой тарифной системы по перевозкам внутри страны являются Тарифные прейскуранты платы за пользование инфраструктурой (по та­рифным схемам с выделением начально-конечных и движенческих опера­ций), а в международном сообщении - тарифная политика железных дорог государств СНГ и государств-участников Тарифного соглашения. В кон­курентном секторе по грузовым перевозкам сохраняется государственное регулирование предельных тарифных ставок за пользование вагонами.

В аппарате управления Компании «РЖД» создаются подразделения, ведающие вопросами инфраструктуры и объектами социальной сферы, находящимися на ее балансе. Аналогичные службы и отделы будут в аппа­рате управления железных дорог, а их линейные подразделения осуществ­ляют непосредственное содержание и эксплуатацию инфраструктуры, кото­рая постепенно выделяется на отдельный баланс.

К инфраструктуре железнодорожного транспорта относятся:

железнодорожные пути и подразделения по их содержанию и ремонту, станции, системы электроснабжения, сигнализации и связи, инфор­мационно-управляющие комплексы, система управления перевозками  и разработки графика движения поездов;

вагонные депо, пункты техобслуживания вагонов, локомотивы и локомотивное хозяйство;

охрана объектов, имущества, грузов, противопожарные службы;

здания и сооружения для обеспечения перевозочного процесса.

В центральном аппарате Компании «РЖД» создается департамент по вопросам безопасности движения и экологии с линейными инспекция­ми для контроля за соблюдением нормативных требований в этой области, а также ликвидации последствий стихийных бедствий, чрезвычайных си­туаций, которым предоставляется право применения экономических санк­ций за допущенные нарушения этих требований по отношению ко всем компаниям-перевозчикам, независимо от формы собственности и принад­лежности к «РЖД».

Создается также система фирменного транспортного обслуживания (СФТО) как сбытовое структурное подразделение Компании, реализующее маркетинг, ориентированный на коммерческую эффективность «РЖД».

К функциям СФТО относятся: маркетинговые исследования, органи­зация сервисного и транспортно-экспедиционного обслуживания (ТЭО), прием заявок и планирование перевозок, контроль за их выполнением и реализация тарифной политики. СФТО гарантирует от имени Компании качество услуг, сохранность и сроки доставки грузов через свои террито­риальные агентства. Операторские грузовые компании-перевозчики взаимодействуют с грузовладельцами самостоятельно или через договор с  Компанией.

3. С 2005 года начать решение вопроса о частичной продаже пакетов акций дочерних компаний и иных дочерних обществ Компании «РЖД» с условием сохранения 100\% акций самой Компании в государственной соб­ственности. Вырученные средства в виде инвестиционных ресурсов расходуются на обновление производственной базы Компании «РЖД» вместе с заемными инвестиционными средствами.

Законодательно устанавливается выплата государственных дотаций на компенсацию убытков от перевозок пассажиров в дальнем следовании (с исключением их покрытия за счет тарифов на перевозку грузов), после чего Федеральная дирекция по обслуживанию пассажиров в дальнем сле­довании выделяется из Компании «РЖД» в дочернее открытое АО.

На прибыльных направлениях и маршрутах создаются акционерные пассажирские компании на самоокупаемости.

Дирекции по обслуживанию пассажиров в пригородном сообщении смогут выделяться из состава железных дорог и формироваться как хозяй­ственные общества с участием субъектов РФ, Компании «РЖД» и других заинтересованных лиц.

Пассажирские и операторские грузовые компании-перевозчики, соз­данные отдельно, постепенно образуют конкурентную среду на железно­дорожном транспорте.

Основная цель структурной реформы железнодорожного транспорта - двукратный рост инвестиций и более чем в полтора раза увеличение его грузооборота и пассажирооборота (т.е. преодоление спада в годы начала реформы) при обновлении его материально-производственной базы и со­кращении численности работающих, может быть достигнута к 2007 г.

Учитывая переходный период, до выхода новых законодательных и иных нормативных актов (т.е. до 2007 года), в ближайшие 5 лет следует руководствоваться действующим железнодорожным законодательством с внесением в него установленных на каждом этапе дополнений и измене­ний.

Соответственно рассмотрим положения действующих - Законов РФ «О федеральном железнодорожном транспорте» (в редакции 1996 г.), «Транспортный устав железных дорог РФ» (1998 г.), а также неизменен­ные положения статуса Министерства путей сообщения РФ и железных дорог. В отдельных случаях по этим вопросам используем проект «Кон­цепции развития структурной реформы железнодорожного транспорта РФ» (2000 года) для комментариев.