Принципи планування в умовах перехідного періоду

Ринкові перетворення в Україні призвели до знищення породженного адміністративно-командною системою господарського механізму і не породили нового. Відсутність системи, що рухає економіку — а саме так можна визначити сутність складного й різнопланового поняття господарського механізму — призводить до її функціонування в режимі виживання. Він не сприяє розвитку продуктивних сил і виробничих відносин, поляризує інтереси держави, регіонів, підприємств, державного і приватного секторів, викликає взаємну недовіру, перешкоджає ефективному використанню матеріальних, трудових та фінансових ресурсів, зумовлює катастрофічне падіння життєвого рівня населення.

Для подолання кризи потрібна активна державна економічна політика. Одним із головних заходів для її реалізації є, як засвідчує досвід розвинутих країн, планування. Воно надає змогу забезпечити системний, комплексний підхід у розв’язанні загальнодержавних та регіональних проблем соціально-економічного розвитку, поєднати інтереси різних суб’єктів господарювання та узгодити дії, спрямовані на досягнення поставлених цілей.

В Україні відкинуто директивне планування, а індикативне (рекомендаційне) планування зведене по-суті лише до розробки щорічних загальнодержавних та регіональних програм. У Конституції вказується, що Кабінет Міністрів «розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України» (ст. 116), а «обласні та районні ради затвержують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх виконання» (ст. 143), але термін «планування» взагалі не застосовується.

Не визначенний він і окремими законами, хоча потреба в цьому зумовлюється сутністю плану: адже це заздалегідь визначений порядок, послідовність здійснення накресленої на певний період програми із зазначенням її мети, змісту, обсягу, методів, засобів, послідовності і терміну виконання. Тож планування повинно мати відповідні вимогам часу правові підстави та методологію.

Методологія планування — це сукупність наукових принципів та методів розробки планів на державному та регіональному рівнях. Виходячи з вітчизняного й іноземного досвіду, до основних методологічних принципів планування в сучасних умовах слід віднести такі: аналіз пріоритетності, збалансованості, безперервності, узгодженості та контрольованості.

Розробці планів має передувати аналіз стану економіки, закономірностей та тенденцій суспільного розвитку. Щоб виявити проблеми, на розв’язанні яких потрібно зосередити зусилля в плановому періоді, аналіз має бути системним і комплексним. Принцип аналізу — обов’язкове висхідне положення планування.

Брак ресурсів, зокрема фінансових, робить неможливим одночасний вихід із кризового стану всіх галузей та регіонів. За цих умов держава має визначити пріоритети — найважливіші складові народного господарства чи процеси, першочерговий розвиток яких зумовлюється стратегічними цілями та завданнями її економічної політики. Реалізація принципу пріоритетності пов’язана з першочерговим ресурсним забезпеченням провідних ланок, встановленням правових, організаційних та економічних засад їх прискореного розвитку та послідовного визначення завдань усім іншим ланкам відповідно до провідних.

Вирішення трьох найважливіших економічних проблем суспільства — що виробляти, за рахунок яких ресурсів виробляти та для кого виробляти — вимагає збалансованості народногосподарського комплексу. Вона досягається шляхом регулювання численних галузевих та територіальних пропорцій, співвідношень між виробництвом та споживанням, виробничою та невиробничою сферами, секторами економіки за формами власності, грошовими доходами і витратами населення та ін. Збалансованість — визначальний показник економіки та регіональних ринків, а її досягнення є одним із основних принципів планування.

В умовах кардинальних структурних перетворень у народному господарстві головним засобом регулювання пропорцій мають бути перспективні програми та плани як документи, що визначають стратегію соціально-економічного розвитку. Поточні (річні) програми і плани мають розроблятися на основі перспективних як оперативний, тактичний засіб державного регулювання економіки. За допомогою системи узгоджених у часі і змісті перспективних та поточних планів і програм досягається безперервність планування, необхідність якої випливає з безперервності відтворювального процесу. Застосування цього принципу дозволяє своєчасно визначити основні напрями соціально-еконо­мічного розвитку з урахуванням особливостей перехідного періоду, систематизувати планування та поліпшити його якість.

Плани та програми можуть стати ефективним засобом управління економікою тільки тоді, коли вони забезпечують узгодженість дій держави, регіонів та окремих господарюючих суб’єктів усіх форм власності, спрямованих на досягнення поставлених цілей і завдань. Інтереси суб’єктів господарювання мають поєднуватися в напрямку досягнення кращих кінцевих результатів кожним з них. Для цього потрібні прозора інформаційна база, аналіз варіантів майбутньої економічної ситуації, узгодженість подальшого розвитку та визначеність економічних важелів, здатних забезпечити взаємну вигоду реалізаторам планів та програм. Дотримання принципу узгодженості є запорукою виконання планових завдань.

Планування — це не лише процес складання планів, але й постійний контроль за їх здійсненням. Всебічна контрольованість дозволяє вчасно оцінити економічну ситуацію, виявити прорахунки, недоліки та невикористані можливості й намітити оперативні заходи для досягнення необхідних результатів.

Вказані методологічні принципи планування слід застосовувати як цілісну систему, без якої втрачається його регулююча функція. Підтвердженням цьому є практика останніх років. Замість системи перспективних і поточних планів, здатної поєднати стратегію і тактику соціально-економічного розвитку, нині практикується лише складання щорічних програм. Показники їх на рівні регіонів не є основою для розробки місцевих бюджетів, а вони, в свою чергу, не слугують фінансовим підґрунтям для розв’язання проблем місцевого значення. Неузгодженість програм та місцевих бюджетів призводить до їх щорічного невиконання.

В Київській області, наприклад, протягом останніх років завдання щодо видатків місцевих бюджетів виконувалися трохи більше, ніж на половину, а з окремих із них на 30—40 \% (див. табл. 1). При цьому структура видатків змінювалася хаотично: рівень фінансування народного господарства, який у 1997 році був у 2,1 раза нижчий, ніж рівень витрат на утримання органів управління, за три роки скоротився з 12,3 до 2,3\% у загальній сумі видатків; щорічно скорочувалася частка витрат на фінансування соціально—культурних заходів, карколомно падала питома вага витрат на соціальний захист населення та інших видатків.

Таблиця 1

Структура та рівень виконання обласного бюджету З видаткІВ, спрямованих на фінансування обласної комунальної власності (розраховано за даними звітів про виконання обласного бюджету київської області за 1995—1997 роки)

Такий стан, характерний майже для всіх регіонів України, є наслідком непередбачуваності подій, недотримання принципів планування та застосування зумовлених режимом виживання методів формування взаємонепов’язаних регіональних програм та місцевих бюджетів.

Причинами цих негативних явищ є невизначеність засад державної економічної політики, відсутність ефективного господарського механізму, спрямованість правових, організаційних та економічних заходів на полегшення страждань деградуючої економіки, а не виведення її на шлях зростання.

Для виходу з кризи потрібно насамперед подолати ці перешкоди. Верховна Рада згідно з Конституцією України повинна визначити основні засади державної економічної політики на перехідний період. У відповідності з ними має бути створений новий господарський механізм, найсуттєвішою складовою якого стане відроджене на науковій основі планування.

Ця пропозиція не є спробою відновити засоби командно-адміністративної системи управління економікою. Мова йде про індикативне планування, побудоване на наведених вище методологічних принципах та законодавчо визначених нормативно-правових і організаційних засадах.

Альтернативою плануванню як засобу державного регулювання економікою є лише ринкове саморегулювання, але воно не здатне вивести країну зі стану економічного занепаду. Про це свідчать досвід розвинутих країн та наслідки ринкових перетворень в Україні, в якій за 1991—1997 роки валовий внутрішній про­дукт скоротився на 58,8\%, обсяг капітальних вкладень знизився у 4,8 раза, а реальна заробітна плата зменшилася більше, ніж утричі*.

Впровадження планування є невідкладним завданням, від виконання якого на державному та регіональному рівнях залежить керованість економікою та економічне зростання. Організаційні заходи, які потрібно здійснити з цього приводу, мають забезпечити чітке розмежування повноважень і функцій центральних і регіональних органів управління, сприяти реформуванню бюджетної системи та встановленню взаємозв’язків між програмами і планами соціально-економічного розвитку та бюджетами.

Література:

1. Павловський М. А. Макроекономіка перехідного періоду. Український контекст. — К.: Техніка, 1999.

2. Панасюк Б. Я. Прогнозування та регулювання розвитку еко­номіки. — К.: Поліграфкніга, 1988.

3. Голос України. — 1999. — 10 березня. — № 43 (2045).

В. Е. Волошин, аспірант

Фундаментальні причини фінансової кризи в Україні та Російській Федерації

Аналізуються схожість та відмінності у фінансовій ситуації в двох країнах. Пропонуються можливі заходи для виходу України з фінансової кризи

Проблеми, що виникли в Росії у зв’язку з фінансовою кризою (значне падіння курсу російського рубля, невизначеність з можливістю повернення депозитних вкладів, проблеми з обслуговуванням внутрішнього та зовнішнього боргу тощо), негативно вплинули на фінансову ситуацію в Україні. Зокрема, значне скорочення банківських депозитів з метою обміну гривень на тверду валюту, як надійний засіб зберігання грошей в умовах фінансової кризи, спричинило відтік капіталу з банківської системи. Підрив довіри до національної валюти суттєво вплинув на обмінні операції, збільшуючи попит на тверду валюту та скорочуючи її пропозицію, що призвело до падіння курсу гривні до твердих валют. Крім того, це вдарило по банківській ліквідності, і, як наслідок, значно погіршився стан розрахунків між підприємствами та скоротились обсяги активних операцій комерційних банків. Скорочення активних операцій комерційних банків призвело до різкого падіння інвестування, викликало у підприємств проблеми з нестачею обігових коштів, що, в свою чергу, стало причиною ряду дефолтів та банкрутств у народному господарстві. Скорочення кількості дієздатних підприємств погіршило фіскальну ситуацію в країні — скоротилася податкова база, погіршився збір податків. Це викликало проблеми з наповненням дохідної частини держбюджету. Крім цього, погіршилися макроекономічні показники (падіння реального ВВП, зростання темпів інфляції та безробіття).

Реструктуризація внутрішнього боргу Росії по державних казначейських зобов’язаннях (ДКЗ) також вплинула на ринок облігацій внутрішньої державної позики (ОВДП) в Україні. Про­тягом 1998 року спостерігалася втеча нерезидентів з ринку ОВДП, що суттєво вплинуло на валютний ринок, стимулюючи зростання курсу американського долара та відповідне скорочення курсу гривні.

Крім цього, зростання курсу долара в Росії призвело до подорожчання імпортних товарів і, як наслідок, викликало скорочення імпорту в Росії. Беручи до уваги, що в структурі зовнішньої торгівлі України обмін товарами з Росією займає провідне місце, скорочення експорту з України до Росії призведе до зменшення надходжень валюти до України, зростання від’ємного сальдо торговельного балансу між Україною та Росією і додатково стимулюватиме попит на іноземну валюту в Україні.

Також необхідно зазначити, що, враховуючи тісні ділові зв’язки між підприємствами України та Росії, неплатежі російських підприємств своїм українським партнерам украй негативно вплинули на фінансову стабільність українських підприємств.

Фундаментальні причини девальвації російського рубля та української гривні 1998 року ідентичні — довготермінова бюджетна криза й уповільнення темпу структурних та бюджетних реформ в обох країнах. У політичній сфері це означає відсутність достатньої політичної волі як законодавчої, так і виконавчої гілок влади для прийняття необхідних рішень щодо скорочення фінансових зобов’язань держави і зміцнення податкової бази, а також зняття різних бюрократичних обмежень для підприємницької активності, що не давало змоги реальній сфері економіки повернутися на шлях економічного зростання. Відсутність економічного зростання стало додатковим фактором загострення фіскальної кризи.

За відсутності бюджетної збалансованості жорстка грошова політика могла поліпшити становище тільки на певний, відносно недовгий проміжок часу. Від початку 1995 року в Росії і з кінця 1995 року в Україні відбулася зміна стратегії у фінансуванні дефіциту державного бюджету з емісійного кредитування центральним банком на залучення приватних запозичень на внутрішньому ринку казначейських зобов’язань — випуск ДКО і облі­гацій федерального займу (ОФЗ) в Росії, облігацій внутрішньої державної позики в Україні. Така політика дозволила вповільнити темпи росту грошової бази, стабілізувати курс національних валют, знизити інфляцію (в Україні ефективніше, ніж в Росії) і затримати падіння ВВП. Проте така політика мала суттєвий недолік: вона не ліквідувала фундаментальних причин макроекономічної незбалансованості, а лише надавала певну «передишку» урядам і парламентам обох країн. Вони могли тепер проводити необхідні фіскальні і структурні реформи, продовжувати інтенсивну приватизацію і т. ін. в умовах відносної макроекономічної стабільності. Проте період «передишки» був нетривалим і не був використаний для проведення необхідних реформ.

В умовах низького рівня монетизації обох економік і недостатнього розвитку фінансового ринку швидко були вичерпані можливості нарощування внутрішнього боргу. Вже в другій половині 1996 року як у Росії, так і в Україні це джерело фінансування фактично втратило значення. Згодом з’явилася зацікавленість нерезидентів купівлею казначейських зобов’язань. В умовах ейфорії на «ринках, що зароджуються» (Emerging Markets) Росія й Україна могли залучити фінансовий капітал на відносно добрих умовах. У першій половині 1997 року ставки дохідності за казначейськими зобов’язаннями швидко знижувалися. Проте ейфорія була короткочасною. Інвестори дуже швидко зрозуміли нетривкість макроекономічних основ економік Росії та України. Серія криз в азіатських країнах зіграла роль додаткового фактора зниження загальної довіри до «ринків, що зароджуються». З листопада 1997 року спостерігався масований відтік капіталу за кордон, спершу тільки нерезидентів, а потім і резидентів, що спричинило негативні наслідки — труднощі з фінансуванням бюджетного дефіциту і перерозміщенням старого боргу, а також швидке скорочення валютних резервів. Зростання сумнівів учасників фінансового рин­ку в можливостях країни розрахуватися за своїми боргами призвело до різкого зростання ставок дохідності казначейських векселів і процентних ставок на фінансовому ринку, що ще більше ускладнило становище бюджету.

Швидке скорочення валютних резервів почало підривати довіру до стабільності національної валюти, що додатково стимулювало відхід від рубля/гривні до долара в резидентів. При цьому, як в Росії, так і в Україні грошова політика була не настільки жорсткою, щоб запобігти значній девальвації. Під час притоку капіталу і росту валютних резервів Центральний банк Росії (далі — ЦБР) і Національний банк України (далі — НБУ) фактично не регулювали зростання грошової бази скороченням чистих внутрішніх активів. Відношення валютних резервів до грошової бази залишалося низьким, не забезпечуючи достатньої підтримки націо­нальної валюти у разі спекулятивної атаки.

В умовах відтоку валютних резервів центральні банки почали поповнювати грошову базу додатковим внутрішнім кредитом. Наприклад, НБУ практично знову розпочав широкомасштабне фінансування дефіциту бюджету шляхом купівлі ОВДП на первинному ринку. Слід зазначити, що НБУ не мав вибору, оскільки відмова ролювати ОВДП призвела б до дефолту уряду, проте факти залишаються фактами — звинувачувати уряд в надто жорсткій грошовій політиці неможливо з тієї причини, що політика уряду не була достатньо жорсткою. З кінця 1997 року грошова політика фактично залишалася заручницею фіскальної незбалансованості.

Відмінності української та російської ситуацій

Незважаючи на схожість фундаментальних причин девальваційної кризи, українська ситуація виявилася дещо менш драматичною, ніж російська. В чому полягає різниця? Вона витікає як з докризової ситуації, так і з самого процесу управління кризою.

На першому етапі кризи Росія виявилася вразливішою, ніж Україна, оскільки:

1. Рівень накопиченого державного боргу в Росії був вищий, ніж в Україні. Це результат успадкованих Росією боргів СРСР, а також більш раннього запуску ринку казначейських зобов’язань, що при збереженні високого рівня бюджетного дефіциту прискорило просування Росії в пастку заборгованості.

2. Фундаментальні проблеми посилення фіскальної дисципліни в обох країнах ускладнюються в Росії федеральним устроєм держави.

3. Структура російської зовнішньої торгівлі відрізняється від української. Росія зазнала значних втрат через падіння світових цін на нафту, природний газ і інші первинні ресурси. Україні, фактично, були вигідні ці зміни в цінах. З іншого боку, через багато більшу залежність споживчого ринку Росії від імпорту, девальвація в Росії спричиняє серйозніші інфляційні наслідки, ніж в Україні.

4. Україна отримала «премію» за уповільнення темпів реформи фінансового сектора. Українські банки, на відміну від найбільших російських банків, не змогли запозичити на міжнародному ринку капіталів і не встигли ввійти у великомасштабні операції на деривативах (похідні фінансові інструменти). Їхні валютні позиції виявилися більш збалансованими і, тим самим, менш вразливими по відношенню до девальвації. Тож криза в Росії загострювалася не лише за рахунок незбалансованості бюджету, а й за рахунок хиткого становища банків.

5. Недостатній розвиток фондового ринку допоміг Україні уникнути додаткового відтоку капіталу.

6. В Україні відсутні сильні структури фінансової олігархії. В Росії держава та вся економіка країни виявилися фактично заручницями таких структур.

7. Незважаючи на суттєві недоліки фіскальної політики, від початку 1998 року в Україні вдалося досягти певного зниження бюджетного дефіциту (в Росії він залишався високим).

Після 15 серпня 1998 року в процесі управління кризою в обох країнах також спостерігалися значні відмінності:

1. Україна не оголосила формального дефолту по відношенню до ОВДП, а негативний досвід Росії допоміг «переконати» інвесторів у необхідності добровільної конверсії заборгованості.

2. НБУ та уряд України уникнули прийняття різких рішень по відношенню до комерційних банків; такі рішення в Росії лише посилили паніку. Ба більше, НБУ продемонстрував здатність вживати необхідних оздоровчих заходів у банківському секторі.

3. В Росії фінансова криза вельми швидко перетворилася в урядову кризу, що посилила паніку на валютному та фінансовому ринках. Україна уникнула серйозного політичного протистояння.

В результаті, хоча Україна рухається тією ж спираллю кризи, що й Росія, цей рух в Україні набагато повільніший, ніж у Росії; ми ще маємо шанс його затримати, обмежуючи масштаби можливого зростання інфляції і падіння ВВП. Проте це залежить від швидкості прийняття антикризового пакета і послідовності заходів, зазначених у цьому пакеті.

Такими заходами, зокрема, можуть бути:

Зниження податкового преса з метою забезпечення виходу підприємств із тіньової економіки в реальний сектор. Втрати бюджету, пов’язані зі зменшенням ставок по податках, можуть бути компенсовані в перші 2 роки за рахунок кредитів Міжнародних фінансових організацій (МВФ, МБРР) та кредитів на двосторонній основі (Європейський Союз, інші), які є дешевими та довготерміновими кредитними ресурсами. В подальші роки має відбутися збільшення податкових надходжень за рахунок розширення податкової бази в результаті зменшення податкового преса.

Поширення процесів приватизації. По-перше, кошти від приватизації поповнять дохідну частину державного бюджету. По-друге, будуть скорочені витрати бюджету на утримання підприємств та об’єктів, що підлягають приватизації, в тому числі збиткових підприємств та об’єктів незавершеного будівництва.

Активне проведення політики дерегуляції з метою усунення бюрократичних перешкод та забезпечення сприятливого клімату для розвитку підприємництва.

Реформа фінансового та банківського сектора. Більшість українських комерційних банків, які відчували структурні проблеми, зазнали подальшого погіршення свого становище, що обумовлено нещодавньою світовою фінансовою кризою, яка мала несприятливі наслідки також для України. Реформа українського банківського сектора має неабияке значення для підвищення довіри споживачів та інвесторів до економіки. Необхідно прийняти програму послідовних кроків, націлену на підтримку комерційних банків, що здійснюють реальні структурні реформи та демонструють довгострокову сталість у ділових справах. Разом з тим, необхідно реорганізувати чи закрити та ліквідувати неплатоспроможні банки, що, в свою чергу, сприятиме зміцненню довіри до банківського сектора.

Реформа енергетичного сектора. Розвиток конкурентоспроможного енергетичного ринку є необхідною умовою розвитку України. Потрібно забезпечити ненакопичення заборгованості бюджетних організацій перед постачальниками енергії та досягти задовільного прогресу в напрямку виконання реформи газового сектора, включаючи:

збільшення частки газу, що продається на аукціонах, пов’язане з лібералізацією цін на газ, що постачається населенню, бюджетним організаціям і комунальним господарствам;

б) створення нормативної бази для лібералізації цін на газ, що постачається населенню, бюджетним організаціям і комунальним господарствам.

Крім цього, необхідно посилити платіжну дисципліну в електричному секторі, особливо шляхом відмови в обслуговуванні всім неплатникам.

Література:

Киселев А. П. Теория и практика современного бизнеса. — К.: Либра, 1995. — 248 с.

Кісельов А. П. Бізнес і проблеми трансформації виробничих відносин в Україні. — К.: КДЕУ, 1996. — 283 с.

Высокая вероятность более глубоких и затяжных кризисов в странах с формирующейся рыночной экономикой. — Мировой банк. — Пресс-релиз 99/2121/s.

Stanley Fischer. The Financial Crisis in Emerging Markets: Some Lessons. Speech Dated April 29, 1999. Internet.www.imf.org.

С. М. Костриба, аспірантка (Інститут СЕМВ НАН України)