Мировая политика в условиях кризиса - Учебное пособие (Кортунова С.В.)

Начало процесса контроля над обычными вооружениями в европе:

подписание и ратификация ДОВСЕ

 

            Историю разработки и функционирования ДОВСЕ, а также последующих многосторонних по его адаптации можно разделить на несколько этапов, отражающих существенные изменения во взглядах на этот договор.

Первый этап включал в себя период разработки и согласования текста Договора (1987-1990 гг.), его подписания (ноябрь 1990 г.) и ратификации всеми государствами-участниками (до июля 1992 г.). Главная особенность политической обстановки в тот момент состояла в том, что работа над Договором происходила, когда военно-политическая ситуация в Европе и в мире в целом претерпевала серьезные, эпохальные изменения: уходили в прошлое принципы «холодной войны», начался этап перехода от блокового противостояния к новой системе сотрудничества и безопасности на европейском континенте.

Советский Союз уже в 1986-87 гг. стал проявлять готовность к обсуждению и поддержке многих инициатив в области разоружения, предлагаемых западными странами. Это нашло отражение, в частности, в заключении в декабре 1987 года Договора о ракетах средней и меньшей дальности, в рамках которого были ликвидированы все американские и советские РСМД наземного базирования, в подписании США и Советским Союзом в 1991 г. Договора СНВ-1, наложившего обязательства сократить за семилетний период почти вдвое ядерные боеголовки на стратегических носителях, и многих других договоренностях. Тот факт, что СССР наряду со странами блока ОВД в 1989 г. включились в переговорный процесс по Договору об обычных вооруженных симлах в Европе, безусловно, также был отражением происходивших в Европе и мире перемен. Переговоры по данному вопросу, нужно сказать, были проведены достаточно быстро – в течение приблизительно двух лет, - что указывает на широкую степень поддержки инициативы заключения Договора тогдашним руководством СССР во главе с М.С.Горбачевым[142].

            Договор об обычных вооруженных силах в Европе был подписан 19 ноября 1990 г. на Парижском саммите СБСЕ. В основу соглашения был положен принцип «баланса сил» между двумя «группами стран – участниц», которые соответствовали в то время военно-политическим союзам ОВД и НАТО. ДОВСЕ определял количественные ограничения на развертывание в Европе тяжелой военной техники - танков, боевых бронированных машин, артиллерийских установок, боевых самолетов и ударных вертолетов. В первую, так называемую «восточную» группу государств-участников ДОВСЕ вошли 6 государств, подписавших Варшавский Договор 1955 г. (без ГДР, которая к ноябрю 1990 г. прекратила существование как самостоятельное государство, войдя в состав ФРГ); а во вторую, «западную группу» - 16 государств, включая США и Канаду, являвшихся участниками Североатлантического договора 1949 г. об образовании НАТО.

Согласно Договору, уничтожение «излишков» вооружений должно было быть произведено с 17 июля 1992 г. (начало временного применения ДОВСЕ) до 17 июля 1995 г. В целом вся территория района применения договора подразделялась на 4 района с зональными групповыми ограничениями. В том числе ДОВСЕ подразумевал выделение так называемого флангового района, где устанавливались более жесткие параметры по размещению вооружений, исходя из опасений относительно возможного «перелива» сил из Центральной Европы и их размещения на севере и юге континента.

            Интересно проанализировать те выигрыши, которые получили западные страны от заключения ДОВСЕ, поскольку это поможет прояснить, как и почему блоку НАТО удалось за довольно короткие сроки – на протяжении 1990-х годов – существенно изменить расстановку военно-политических сил в Европе.

Первое. Признание СССР на переговорах по ДОВСЕ основополагающего принципа равенства сил блоков ОВД и НАТО в конкретных цифрах означало, согласно экспертным данным, сокращение до 50\% обычных видов вооружений «восточного блока» по сравнению с 10\%-ным сокращением вооружений «западного блока» [1, С.195]. Таким образом, если на момент заключения Договора Советский Союз и блок ОВД обладали существенным преимуществом над странами НАТО по общему количеству вооружений и военной техники[143], то, в соответствии с предусмотренными ДОВСЕ обязательствами, они этого преимущества лишились.

Второе. Несмотря на то, что численность советских войск в Европе не была напрямую затронута Договором, Москва пошла первой и в одностороннем порядке на их существенное сокращение, а затем и полный вывод своих войск с территорий стран-членов блока ОВД. «Жест доброй воли», связанный с выводом советских войск из Германии и других стран Восточной Европы, не привел к каким-либо встречным уступкам Москве, в частности, в рамках ДОВСЕ. В результате, по ситуации на 1995-1996 гг., Российская Федерация сохранила ограниченные воинские контингенты только в Грузии и Молдове, на территории которых в начале 1990-х годов разгорелось этнополитические конфликты.

Третье. Заключая ДОВСЕ, Москва также согласилась с весьма специфической географической структурой размещения вооруженных сил на территории СССР - фланговыми ограничениями, которые стали после распада СССР серьезной проблемой для безопасности Российской Федерации, в первую очередь в Северо-Кавказском и Ленинградском военных округах.  Пересмотреть фланговые обязательства Москве удалось только в процессе разработки адаптированного ДОВСЕ в 1999 году, а полностью отменить не удалось до сих пор.

Интересен также тот факт, что уже на завершающей стадии разработки Договора некоторые его положения начали «устаревать». В частности, речь идет о поглощении ГДР Федеративной Республикой Германией вместе с ее территорией и вооруженными силами, которое произошло до подписания ДОВСЕ. Однако советское руководство, учитывая специфику политического момента (это была эпоха «нового мышления» и установок на дружбу с Западом) не стало использовать имеющиеся возможности для корректировки положений соглашения.

В 1991 г. военно-политическая ситуация в Европе изменилась еще более кардинально – прекратили свое существование Организация Варшавского Договора и СССР, 15 бывших советских республик провозгласили независимость, разделилась Чехословакия, начался целый ряд локальных конфликтов на территории бывшего Советского Союза. На момент вступления в силу ДОВСЕ, то есть к ноябрю 1992 года, количество стран-подписантов Договора оказалось уже 30 вместо 22. При этом были серьезно нарушены главные принципы, положенные в основу ДОВСЕ - равновесия сил между «группами государств-участников», а также соблюдения групповых и региональных балансов по обычным вооружениям, установленных Договором. Несмотря на это, новые российские власти во главе с президентом Б.Ельциным в 1992 году приняли на себя практически полностью обязательства СССР по ДОВСЕ. Кроме того, Москвой было инициировано заключение в 1992 г. Ташкентского соглашения с семью бывшими союзными республиками по распределению квот, предусмотренных в рамках ДОВСЕ. Согласно этому соглашению, квота России составила 6400 танков, 11480 ББМ, 6415 артсистем, 3450 самолетов и 890 ударных вертолетов. В обширной фланговой зоне, включая Ленинградский и Северо-Кавказский военные округа, Российская Федерация получала возможность иметь в регулярных частях лишь 700 боевых танков и 580 ББМ.

 

От ДОВСЕ 1990 года к Соглашению об адаптации

 

Ко второму этапу в реализации ДОВСЕ относится период с момента его ратификации в 1992 г. до принятия странами-участницами адаптированной версии договора на Стамбульском саммите ОБСЕ в 1999 г. Главными характеристиками этого периода стали, во-первых, подведение итогов по проведенным сокращениям вооружений, и во-вторых, выдвижение Россией предложений по пересмотру ДОВСЕ, касающихся  фланговых ограничений, механизмов проверок, ликвидации дисбалансов по вооружениям в связи с готовящимся расширением блока НАТО и др. Учитывая достаточно позитивный на тот момент политический климат во взаимоотношениях России и западных стран, российские требования по адаптации ДОВСЕ были другими странами-участницами Договора приняты, а само соглашение – пересмотрено, хотя и с некоторой задержкой по времени. В то же время, однако, в отношениях между Москвой и западными странами сохранилось много спорных вопросов, связанных с проблематикой ДОВСЕ и оценками военно-политических процессов в Европе.

Сокращение вооружений по ДОВСЕ, законченное в целом к 1995 г., привело к снятию с вооружения около 70 тыс. единиц оружия и боевой техники, что означало уменьшение уровня вооружений на континенте почти вдвое. Более миллиона военнослужащих были уволены с действительной службы [2, 7]. В результате сокращения и ликвидации большого количества избыточных тяжелых вооружений и техники значительно укрепились меры доверия и стабильность на европейском континенте, а за ДОВСЕ на долгое время закрепился эпитет «краеугольного камня международной и европейской безопасности», как его стали называть дипломаты.

Сотрудничество по контролю над вооружениями в отмеченный период развивалось между Россией и западными странами (и в частности, между Москвой и Вашингтоном) во многих других областях, помимо сферы обычных вооружений. Так, в январе 1993 г. был подписан новый договор СНВ-2, согласно которому США и Россия должны были сократить до 3-3, 5 тыс. единиц ядерных боеголовок, и при этом обеим странам запрещалось ставить на вооружение новые ракеты с разделяющимися боеголовками наземного базирования. Путем принятия на себя односторонних параллельных обязательств, Соединенные Штаты и Россия  также договорились о существенном сокращение тактического ядерного оружия. Продолжали быть в силе российско-американский Договор по ПРО, а также введенный с 1992 г. Россией, США и Великобританией мораторий на проведение ядерных испытаний. В 1995 г. в ходе многосторонних консультаций было достигнуто соглашение о бессрочном продлении Договора о нераспространении ядерного оружия [1, с.194-198].

В то же время уже в 1993 году, спустя год после ратификации и вступления в силу ДОВСЕ, Россия стала на политическом уровне поднимать вопрос о пересмотре некоторых положений Договора, включая вопрос о фланговых ограничениях. Впервые эта тема была затронута в заявлении министра обороны П.Грачева по ДОВСЕ в марте 1993 г.; в сентябре того же года идею пересмотра фланговых ограничений поддержал и Президент РФ Б.Н.Ельцин. Основной упор российская сторона делала на том, что фланговые ограничения по ДОВСЕ, являясь приемлемыми количественно для Советского Союза, стали неприемлемыми для России, которой после раздела квот досталось небольшое количество техники и при этом - завышенные ограничения по вооружениям. Особенно актуальной тема «южных флангов» стала для России в 1994 г. в связи с началом войны в Чечне, в ходе которой «недостаточные» фланговые лимиты не раз нарушались российской стороной[144].

Безусловно, действия российских войск в Чечне, наряду с другими важнейшими международными событиями отмеченного периода (поддержанная странами-членами НАТО политика расширения альянса, активное вмешательство США и блока НАТО в ситуацию вокруг бывшей Югославии и др.), негативно сказались на системе отношений и доверии между Россией и ее западными партнерами. Однако различия во взглядах не стали еще непреодолимыми препятствиями на пути к партнерству Москвы с Вашингтоном и европейскими странами. В результате по вопросу о дальнейшей судьбе ДОВСЕ, в конечном счете, возобладали позиции сторонников адаптации договора к новым условиям. Они в целом были поддержаны руководством США, России и большинства европейских стран.

Процесс адаптации Договора, стартовавший в 1996 г., развивался в два этапа. В первую очередь, в ходе прошедшей 15-31 мая 1996 г. в Вене первой конференции стран - участниц ДОВСЕ был принят так называемый «фланговый документ», изменивший конфигурацию российской фланговой зоны в сторону ее уменьшения. В соответствии с приложением к Итоговому документу конференции, из фланговой зоны были исключены Псковская, Волгоградская, Астраханская области, восточная часть Ростовской области и коридор на юге Краснодарского края [2]. Одновременно в течение трех лет (в 1996-1999 гг.) велись консультации по различным вопросам, связанным с модификацией договора, которые завершились в ноябре 1999 г. выработкой Соглашения об адаптации ДОВСЕ.

Это соглашение, подписанное 30 странами-участницами договора 19 ноября 1999 г. на саммите ОБСЕ в Стамбуле, в значительно степени устранило сложившиеся перекосы в уровнях вооружений различных европейских государств. Вместо блоковой системы квот в адаптированном ДОВСЕ были введены национальные предельные уровни (НПУ) для каждой страны-участницы по пяти категориям обычных вооружений, подлежащим сокращению; тем самым был закреплен переход от блоковых к национально-территориальным принципам регулирования уровней ограничиваемых Договором вооружений и техники (ОДВТ). В адаптированном ДОВСЕ было зафиксировано, что крупные пересмотры НПУ допускаются только в рамках конференции участников Договора не чаще, чем раз в пять лет, а увеличения НПУ менее чем на 20\% возможны лишь в случае представления соответствующих уведомлений не менее чем за 90 суток до планируемой передислокации войск/сил. Помимо национальных уровней, были утверждены также территориальные предельные уровни (ТПУ) для государств-участников по трем категориям вооружений (танки, ББМ и артиллерия), включающие в себя не только национальные вооружения данного государства, но и дислоцированные на его территории вооружения других стран.

Позиция России в рамках адаптированного ДОВСЕ нашла отражение в следующих положениях Договора. Во-первых, были учтены российские требования по увеличению количества разрешенных Договором вооружений в российской фланговой зоне. Например, российская квота по ББМ в регулярных частях на флангах увеличена почти в четыре раза - с 580 до 2140 единиц. Предельные уровни по танкам во фланговой зоне составили 1,3 тыс. единиц (прежний уровень - 700) и артиллерии - 1680 единиц (прежний уровень - 1280). Во-вторых, учитывая интересы российской стороны, пониженные территориальные уровни были приняты для ОДВТ Польши, Венгрии, Чехии и Словакии. Кроме того, режим договорных ограничений был дополнен политическими обязательствами НАТО не размещать на постоянной основе силы альянса на территории своих новых членов (эти обязательства, однако не были зафиксированы в итоговых документах).

Отдельно хотелось бы упомянуть о подписанных Россией на саммите ОБСЕ в Стамбуле соглашениях по выводу военных баз из Грузии и Молдовы, поскольку именно этот вопрос сыграл впоследствии ключевую роль в разрастании кризиса вокруг ДОВСЕ. По Молдове, согласно приложению 13 Заключительного акта Стамбульской конференции государств-участников ДОВСЕ, было зафиксировано, что она «отказывается  от  своего  права принимать временное развертывание на своей территории в силу положений ее конституции, которые регулируют и запрещают  любое присутствие иностранных военных сил на территории Молдовы». В то же время было отмечено, что переговоры о выводе войск и вооружений должны происходить с учетом необходимости урегулирования приднестровско-молдавского конфликта. Что касается Грузии, то согласно приложению 14 Заключительного акта, были закреплены обязательства России не позднее 31 декабря 2000 г. «сократить уровни своих ОДВТ,  находящихся  на территории  Грузии», до 1 июля 2001 года – «расформировать и вывести российские военные базы Гудаута и Вазиани», и в течение 2000 г. «завершить переговоры о сроках и порядке функционирования  российских военных баз Батуми и Ахалкалаки и российских военных объектов на территории Грузии» [15].

Как отмечает директор Института стратегических оценок, участник переговоров по ДОВСЕ 1999 года С.К.Ознобищев, эти два двусторонних соглашения «были подписаны практически явочным порядком, когда к прибывшему на саммит в Стамбуле Ельцину пробились молдавский президент Петр Лучинский и Эдуард Шеварнадзе» [5]. Таким образом, несмотря на то, что саммит ОБСЕ был в самом разгаре, существовали возможности отказа или переноса сроков обсуждения инициатив с выводом войск из Молдовы и Грузии, однако Президент России Б.Н.Ельцин от такого пути отказался, учитывая, что это был один из последних крупных международных форумов с его участием перед планируемой отставкой в конце 1999 г. Проявленная в очередной раз уступчивость российского руководства позволила в дальнейшем «поднять на щит» стамбульские договоренности России как необходимое условие для ратификации странами НАТО Соглашения об адаптации ДОВСЕ.