Возможный формат переговоров

Инициатива Д.Медведева, конечно, имеет пока некоторые недостатки и неясности. И это вполне закономерно, поскольку обсуждение этого масштабного и многопрофильного вопроса только начинается. К сожалению, эта инициатива не была конкретизирована с самого начала, и поэтому была воспринята нашими партнерами, как очередная попытка упразднить НАТО. Только потом, спустя полгода, Д.Медведев разъяснил, что Россия не ставит вопрос о роспуске уже имеющихся и действующих организаций в области европейской безопасности.

Кроме того, западные и отечественные эксперты отмечают, что в этой инициативе по существу нет ничего нового, в том числе нет ничего нового в тех элементах будущей новой архитектуры европейской безопасности, которые были переданы нашим партнерам. Речь идет, собственно говоря, о подтверждении ранее принятых обязательств, в том числе и тех, которые были приняты в Парижской хартии для новой Европы. Там все эти элементы есть. Другое дело, что Хартия была забыта. Но сегодня еще раз подтвердить эти обязательства, которые составляют корпус международного права (все эти элементы есть и в Уставе ООН) было бы небесполезно.

В предложениях Д.Медведева пока не прописан механизм реализации. Но это тоже понятно. Этот механизм должен быть выработан в ходе переговоров, если и когда они начнутся.

Неясен и переговорный формат, хотя Президент РФ предложил провести общеевропейский саммит, на котором можно было бы дать старт процессу разработки нового договора, подчеркнув, что все государства Европы должны участвовать в нем в своем национальном качестве, оставив блоковые и иные групповые соображения за дверью.

Очевидно и понятно желание наших партнеров использовать для обсуждения инициативы Д.Медведева формат ОБСЕ. Но формат ОБСЕ – уже сам по себе очень сложный переговорный формат. И если мы в этот формат добавим других акторов, а именно НАТО, ЕС, ОДКБ, то переговоры могут стать практически невозможными. Во всяком случае невозможным будет быстрый выход на конкретные договоренности. Кстати, ни ОДКБ, ни НАТО пока еще не уполномочили своих переговорщиков вести переговоры от их лица, т.е. это не те юридические субъекты, которые могут вести переговоры.

Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) была создана в 1994 г. на саммите европейских стран в Будапеште на базе ранее существовавшего Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. Тогда Россия и ряд других стран надеялись на то, что данная организация превратится в основу системы коллективной европейской безопасности. Этого, однако, не произошло. Изначально заложенная в концепцию ОБСЕ функция форума для равноправного политического диалога и принятия коллективных решений по общим для всех государств-участников вопросам европейской безопасности во всех трех ее измерениях (военно-политическом, экономическом и гуманитарном) реально атрофировалась.

Все эти годы ОБСЕ демонстрировала свою растущую политическую беспомощность. К тому же она оказалась неспособна создать собственную военно-силовую компоненту, без которой участвовать в решении проблем европейской безопасности, было, конечно же, невозможно. ОБСЕ осталась «мандатом без силы». Все красивые предложения и программы, выдвигаемые Россией в 90-е гг. прошлого века, в целях трансформации ОБСЕ в этом направлении были заблокированы нашими американскими и европейскими партнерами, которые сделали ставку не на ОБСЕ, а на НАТО.[114] К тому же, не без помощи наших бывших «союзников», им удалось во многом превратить ОБСЕ в антироссийскую организацию. США и ряд других западных стран свели деятельность ОБСЕ к роли одностороннего инструмента обеспечения своих внешнеполитических интересов в отношении других государств-участников этой организации. Речь идет прежде всего о воздействии на процессы в СНГ, попытках переустройства “европейской периферии” по навязываемым извне лекалам, давления на государства-нечлены НАТО и ЕС в целях изменения вектора их политической ориентации вплоть до смены правящих режимов, вытеснения России из переговорно-миротворческих форматов урегулирования “замороженных конфликтов”.

В этих целях велась линия на консервацию институциональной “рыхлости” ОБСЕ, доставшейся в наследство от ее “конференционного” (периода СБСЕ) прошлого и выражавшейся в “вольнице” действующего председательства Организации, ее институтов и полевых присутствий, многие вопросы деятельности которых попросту не выносились на рассмотрение коллективных межправительственных органов (Постсовета и СМИД). Некоторые из этих институтов, в особенности Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ), открыто претендовали на некую автономию от государств-участников ОБСЕ, имея в виду сохранить возможность для политически пристрастного “мониторинга” процессов, в т.ч. электоральных, в странах, расположенных “к востоку от Вены”.

На наш взгляд, ОБСЕ не оправдала надежд всего трансатлантического сообщества, включая Европу, Америку и Россию, поскольку не стала действительно всеобъемлющей системой общеевропейской безопасности, а именно этот замысел и был заложен в мандат ОБСЕ. ОБСЕ все эти годы, к сожалению, работала только по третьей корзине, а по вопросам безопасности сделала очень мало. Причины здесь очевидны, наши западные партнеры стали строить безопасность не вокруг ОБСЕ, т.е. той организации, которая имела мандат, но не имела силы, а вокруг той организации, которая имела силу, но не имела мандата, а именно – вокруг НАТО. Преодоление этого «натоцентризма» является одной из проблем построения новой архитектуры европейской безопасности.

В целом же, на наш взгляд, России не стоит тратить на ОБСЕ серьезные политико-дипломатические ресурсы. Но и выходить из нее, хлопнув дверью, как предлагают некоторые наши политики и эксперты, было бы политически контрпродуктивно. Важно использовать потенциал этой маргинализированной (не нашими усилиями) уже организации для защиты наших интересов при решении вопросов кризисного урегулирования (там, где это возможно), профилактики региональных конфликтов, соблюдении прав человека, прежде всего русскоязычного населения в странах Балтии. Если политика Запада в отношении ОБСЕ изменится, то в перспективе она могла бы стать центром разработки модели евробезопасности, международно признанных принципов миротворческой деятельности, инициатив области ограничения гонки вооружений и разоружения на европейском континенте. Больших надежд, однако, на это возлагать не стоит.

Другого подхода, на наш взгляд, требует НАТО. Отношение России к НАТО, которое было крайне противоречивым и непоследовательным в последние двадцать лет, должно быть основано на прагматизме и политической целесообразности. С одной стороны, очевидно, что НАТО – это продукт и рудимент «холодной войны», ставший уже к моменту распада СССР политическим анахронизмом. С другой стороны, надо исходить из сложившихся реалий - альянс остается геополитическим и силовым фактором, влияющим на ситуацию в сфере безопасности у наших границ.

По своему духу и букве Североатлантический альянс остается замкнутым военным блоком, в котором доминируют США. При этом США весьма искусно используют этот инструмент в качестве средства политического давления и на своих союзников, и на Россию. Поэтому наши отношения с НАТО – это, в первую очередь, российско-американские отношения.

В отличие от ООН, которая создавалась как кооперационная организация международной безопасности стран-победительниц во Второй мировой войне в момент, когда для послевоенного сотрудничества между этими странами, казалось бы, имелись весьма серьезные основания, Вашингтонский Договор, учредивший НАТО, был подписан 4 апреля 1949 г. уже в разгар холодной войны, превративший СССР и США в непримиримых противников.

После завершения «холодной войны», когда под аккомпанемент красивых деклараций о «трансформации» НАТО и вопреки возражениям России, количество стран-членов альянса увеличилось почти в два раза (сегодня их количество насчитывает 28 стран), для российской политической элиты стало совершенно очевидно, что единственная новая политическая миссия НАТО – это ее расширение, причем в сторону России. Кроме того, после "холодной войны" НАТО попыталась переопределить свою миссию концептуально. Поскольку прежний смысл существования этой организации, заключавшийся в противостоянии России, исчез, НАТО теперь работает над «продвижением демократии и обеспечением стабильности». Однако ее успехи в достижении этих целей весьма скромные. И в этом своем аспекте НАТО в основном остается той организацией, которая направлена против России.

Основополагающий акт, подписанный в Париже в 1997 году, открывал для Российской Федерации возможность так построить свои отношения с альянсом, чтобы вести дело к изменению характера Североатлантического блока, добиваясь превращения его в элемент общеевропейского механизма безопасности. Он, однако, как и предсказывали многие российские и зарубежные эксперты в 1997 году, оказался лишь красивой декларацией. Созданный тогда совместный Постоянный Совет Россия (ПСС) – НАТО стал лишь «бумажной» организацией, которая не принесла удовлетворения никому. Такое развитие событий подтвердило, что для успешного взаимодействия между Россией и НАТО требуется встречное движение со стороны НАТО в первую очередь в сторону ее обновления, радикальной трансформации. Тогда НАТО могла бы стать военной составляющей формирующейся системы евробезопасности. Созданный вместо ПСС Совет Россия-НАТО пока также не обозначил движения в этом направлении.

При всех различиях в тактических и геополитических приоритетах у России и НАТО имеется значительное поле совпадения интересов в реагировании на общие угрозы и вызовы в сфере безопасности – терроризм, региональные кризисы, природные и техногенные катастрофы. В документах альянса неоднократно констатировалось, что партнерство Россия-НАТО является стратегическим элементом в укреплении безопасности на евроатлантическом пространстве. С учетом нарастания серьезных вызовов и угроз международной безопасности в начале ХХI века, стороны будут просто вынуждены искать новые, более эффективные варианты партнерства по противодействию с ними. Для этого надо наладить полномасштабное взаимодействие в рамках Совета Россия-НАТО (СРН), созданного в 2002 г.

Большинство отечественных и зарубежных экспертов сегодня полагают, что шансов на заключение полномасштабного, юридически обязывающего договора о новой архитектуре европейской безопасности в рамках ОБСЕ сейчас немного. В настоящее время условий для заключения договора и в других форматах практически нет.[115] Даже если такой договор будет заключен, возникнут огромные проблемы с его ратификацией, и на это может уйти не один год. Тем более, если в переговорах будут участвовать все вышеупомянутые организации, а такие новые страны-члены НАТО и ЕС, как Польша, Чехия, Эстония, Латвия и Литва, для которых выстраивание политического кордона между РФ и Западом является своего рода бизнесом, сделают все для того, чтобы не допустить создания системы коллективной безопасности с участием России. Важность и ценность этой инициативы состоит, однако, в том, что она впервые за последние двадцать лет формирует для Европы позитивную, а не негативную повестку дня. И если удастся запустить такие переговоры, это будет большой удачей для всех. Поэтому, на наш взгляд, здесь важен сам процесс. Так, переговоры могут привести к заключению важных секторальных соглашений в области безопасности, что будет выгодно всей Европе. Если переговоры будут идти 10, 15 или 20 лет, ничего страшного здесь тоже нет. Ведь наличие переговоров гораздо лучше, чем их отсутствие. Один из печальных итогов последних 10-15 лет состоит в том, что переговорный процесс по вопросам безопасности был остановлен и по существу разрушен. И не по нашей вине. Администрация Дж.Буша бежала от переговоров по вопросам безопасности, как от чумы. И это нанесло большой ущерб интересам всех.

Инициатива Д. Медведева хороша тем, что предлагает возобновить переговоры по ключевым вопросам евроатлантической безопасности. Самое главное, что в этом случае будет создана новая площадка, на которой будут обсуждаться реальные вопросы европейской безопасности.

Варианты развития событий

В складывающейся ситуации в евроатлантическом регионе развитие событий может пойти по трем сценариям.

Первый сценарий – переговоры не начинаются или блокируются разного рода политическими «увязками», и все остается, как есть. Это наихудший сценарий, поскольку в этом случае происходит дальнейшая деградация режима контроля над вооружениями, распространение ядерного и других видов оружия массового уничтожения, диффузия военной силы в виде в том числе и бесконтрольной торговли оружием, попадания этого оружия в руки террористов и т.д.

Второй сценарий – переговоры начинаются, однако договор в ближайшее время не заключается, но мы выходим через этот формат на важные секторальные соглашения в области безопасности. При этом может быть заключена некая политическая декларация на манер Хельсинской, что тоже хорошо, поскольку это будет некое «зонтичное соглашение», в рамках которого переговоры могут продолжаться и дальше. Это хороший сценарий.

И третий сценарий – переговоры начинаются, но реальная европейская безопасность и новая архитектура по-прежнему выстраивается вокруг НАТО. Но с участием России. НАТО постепенно трансформируется из закрытого военного блока в миротворческую организацию коллективной безопасности, партнерство с Россией выстраивается через механизм Совета Россия – НАТО (СРН), и полную реализацию того потенциала, который заложен в Римской декларации 2002 г.

В этом случае необходима, с нашей точки зрения, серьезная трансформация Североатлантического альянса из закрытого блока в миротворческую организацию с участием России. Естественно, что и Россия в этом случае должна серьезно измениться, я имею в виду облик ее Вооруженных Сил, она должна провести соответствующую военную реформу для того, чтобы вписаться в эту новую архитектуру европейской безопасности.

Наиболее оптимальным вариантом было бы сочетание двух последних сценариев, когда параллельно с переговорами и выходом на секторальные договоренности в области европейской безопасности происходит трансформация Североатлантического альянса, и через механизм сРН, который сейчас, похоже, снова заработал, стороны выходят на новый уровень партнерства между НАТО и Россией.

В соответствии с Заявлением СРН от 28 мая 2002 года (Римская декларация), стороны договорились предпринимать усилия по сотрудничеству в широком диапазоне проблем международной безопасности. Здесь и борьба против терроризма, и кризисное регулирование, и нераспространение, и контроль над вооружениями и меры укрепления доверия, и взаимодействие в области ПРО на ТВД, и поиск и спасание на море, и сотрудничество между военными и в сфере военных реформ, и чрезвычайное гражданское планирование и реагирование, и новые угрозы и вызовы. Если все предусмотренные Римской декларацией процедуры будут неукоснительно соблюдаться, то они создадут основу для равноправного механизма взаимодействия России и НАТО в вопросах европейской безопасности.

Политика России в отношении альянса должна сейчас состоять в том, чтобы, используя имеющиеся возможности и наработки, развивать с ним сотрудничество в целях отстаивания национальных интересов, наращивания возможностей влияния на европейские и международные процессы, трансформации НАТО на выгодных нам условиях и создания предпосылок для вступления России в обновленную евроатлантическую организацию.

Трансформация – процесс длительный, он должен развиваться не импульсивно, а поэтапно и осмысленно. При этом Россия способна сама предложить концептуальные основы такой трансформации. В общих чертах они могли бы заключаться в следующем.

В доктринальной области она предполагала бы, во-первых, пересмотр провозглашенного в 1991 году принципа обороны в той части, которая предусматривает сохранение потенциала наращивания боевых возможностей блока и перенос акцентов и приоритетов на провозглашенные тогда же принципы диалога и сотрудничества. Во-вторых, отказ от подхода к России как к основному фактору риска. В-третьих, переориентацию блока от подготовки всеобщей войны, в том числе с применением ядерного оружия, на подготовку к действиям «по вызову» в интересах прежде всего миротворческих операций под эгидой Организации Объединенных Наций или политических структур европейской безопасности. И, в-четвертых, изменение сути всех стратегических и оперативно-стратегических концепций от ориентации на противоборство по линии Запад-Восток на более универсальный подход, направленный на способность к коллективному реагированию на реальные потенциальные угрозы, вызовы и риски, характерные для современной геополитической ситуации.

В области стратегического планирования первоочередными шагами по трансформации НАТО могли бы быть – отход от практики подготовки резервов, рассчитанных на затяжную войну; ограничение масштабов подготовки резервов с потребностями восполнения только сил реагирования; ограничение направленности строительства объединенных вооруженных сил НАТО только исходя из необходимости решения задач по подготовке и проведению миротворческих операций; свертывание программ развития инфраструктуры на восточном направлении, имеющим конкретную привязку к конкретным театрам военных действий. В принципе, целесообразен отказ от «нарезки» территории на театры военных действий.

Наконец, в области оперативного планирования и боевой подготовки реальной трансформации НАТО будет отвечать определение в качестве первоочередных для этой структуры миротворческих функций, выполняемых в строгом соответствии с решениями ООН (или обновленной ОБСЕ) и под ее политическим контролем.

Конечно, трудно надеяться на то, что эти вопросы составят содержание готовящейся сегодня новой Стратегической концепции альянса.[116] Судя по сообщениям западных СМИ, ключевыми элементами концепции станут, наряду с неизменным принципом коллективной обороны и готовностью к силовым ответам на угрозы и вызовы XXI века, развернутый комплекс упреждающих мер (в том числе разведывательных и контрразведывательных), направленных на предотвращение возможного нападения на кого-либо из членов НАТО или нанесения им того или иного ущерба, включая превентивные удары. Важная роль при этом будет отведена Силам реагирования НАТО как наиболее технически продвинутым силам повышенной готовности. Не исключено, что новая концепция будет официально предусматривать — в качестве крайнего средства — применение НАТО первым ядерного оружия.

В новой стратегической концепции НАТО, видимо, найдут отражение современные взгляды на ведение боевых операций и организацию управления войсками, тезис о необходимости минимизации ущерба для гражданского населения при ведении боевых действий и т.п. Новая стратегия, по всей вероятности, будет предусматривать создание потенциала НАТО по ведению так называемых «комбинационных войн», для которых характерно одновременное и зачастую непредсказуемое сочетание нескольких или даже множественных видов противоборства, как военных, так и невоенных (например, война за ресурсы с применением обычных вооружений при наличии элементов информационно-идеологической и финансовой войн).

Особое внимание в новой концепции будет уделено асимметричным (сетевым) угрозам, таким как международный терроризм и международная преступность, а также угрозам невоенного характера (например, кибертерроризм, изменения климата, распространение опасных болезней). В число важнейших угроз, которым должно противостоять НАТО, будут, в частности, включены угроза энергетической безопасности, распространение оружия массового уничтожения и религиозный фундаментализм/экстремизм.

США будут всецело поддерживать официальное придание НАТО глобальных функций и попытаются в перспективе превратить его по существу в некое подобие «мирового полицейского», хотя во многих документах НАТО эта роль официально оспаривается. Новая стратегия будет предусматривать развертывание сотрудничества с государствами, расположенными за пределами Североатлантического региона, и не являющимися членами Альянса, в том числе возможность поддержки ими натовских операций. Это касается прежде всего таких идеологически близких НАТО стран, как Япония, Австралия и Новая Зеландия. Новая стратегия будет также предусматривать, что «двери НАТО» будут оставаться открытыми для новых членов. В новую стратегию войдут тезисы о необходимости защиты «западных ценностей», демократии и прав человека.

Новая стратегия будет содержать дежурные положения о сотрудничестве с международными институтами и реверансы в отношении Устава ООН, однако одновременно (например, под предлогом конца Вестфальской системы и эрозии роли международного права в современном мире) она будет исходить и из возможности жесткого применения силы без санкции Совета Безопасности ООН там и тогда, когда НАТО сочтет это необходимым.[117]

Все эти потенциальные «новации» вряд ли можно назвать подлинной трансформацией НАТО в сторону европейской системы коллективной безопасности. Сомнительно, что они будут приветствоваться Россией и способствовать ее партнерским отношениям с альянсом.

Что нужно для того, чтобы дать старт реальному процессу трансформации НАТО? Для этого нужно, чтобы Европа отказалась от «натоцентризма» и совершила интеллектуальное усилие в смысле пересмотра своего, порой, предвзятого, а порой, настороженного отношения к России. При этом мы, конечно, не должны забывать, что важнейшим актором в европейской безопасности являются Соединенные Штаты Америки, и если с ними по поводу трансформации НАТО договориться не удастся, то новая архитектура, конечно, не состоится.

Но и Россия должна сделать некоторые встречные шаги, пересмотрев в ряде аспектов свое негативное отношение к НАТО. Сегодня требуется полная деидеологизация  наших отношений с альянсом в контексте широкого и одновременно прагматичного видения международных процессов, протекающих в Европе и в мире в целом, а также в контексте правильного понимания наших национальных интересов.

Для успеха предстоящих переговоров недопустимо то, что на дипломатическом языке называется политическими увязками (linkage). А наши западные партнеры нередко пытаются их делать. Например, увязывать перспективу переговоров о новой архитектуре европейской безопасности с признанием Россией независимости Южной Осетии и Абхазии. Это означает дипломатический тупик в обсуждении инициативы Президента РФ. Поскольку эта ситуация, очевидно, необратима: в России даже в кошмарном сне никто не может себе представить, что наше государство отзовет свое решение о признании независимости Абхазии и Южной Осетии. Как подчеркнул министр иностранных дел РФ С.Лавров на пресс-конференции по итогам Ежегодной конференции ОБСЕ по обзору проблем в области безопасности 23 июня 2009 г., «многие страны стремятся выдвигать в наш адрес требования, пожелания о необходимости отозвать все решения, которые были приняты российским руководством о признании независимости Южной Осетии и Абхазии, и тогда, мол, будем обсуждать все остальное. Понятно, что это искусственная увязка».

Возникает и такой вопрос: следует ли выстраивать радикальную альтернативу существующей системе или же стремиться к тому, чтобы отремонтировать имеющуюся архитектуру? На этот вопрос ответа нет, он должен сложиться в ходе переговоров, паче чаяния они начнутся. Но нельзя в одночасье и «до основания» разрушать старое для того, чтобы создать новое. Надо строить новый дом, не разрушая старый, иначе мы останемся вообще без дома. Нужно сделать попытку не радикально изменить мир, а постараться его усовершенствовать. Как говорил Артур Шопенгауэр: «Тот, кто пришел в этот мир для того, чтобы его изменить, должен быть рад, что ему удалось унести ноги».