Вы­бор ве­к­то­ра и ме­то­дов эко­ло­ги­че­с­ко­го ре­гу­ли­ро­ва­ния

 Со­от­но­ше­ние ад­ми­ни­ст­ра­тив­но-за­ко­но­да­тель­ных и эко­но­ми­че­с­ких ры­ча­гов эко­ло­ги­че­с­ко­го ре­гу­ли­ро­ва­ния все­гда бы­ло цен­т­раль­ным во­п­ро­сом дис­кус­сий в боль­шин­ст­ве стран ры­но­ч­ной эко­но­ми­ки, осу­ще­ст­в­ля­ю­щих ши­ро­ко­мас­штаб­ные при­ро­до­ох­ран­ные ме­ро­при­я­тия. Ос­нов­ной во­п­рос этих дискуссий со­сто­ит в том, про­во­дить эти ме­ры пу­тем ад­ми­ни­ст­ра­тив­но­го и за­ко­но­да­тель­но­го при­ну­ж­де­ния или же сти­му­ли­ро­вать при­ро­до­ох­ран­ную де­я­тель­ность эко­но­ми­че­с­ки­ми ме­то­да­ми? Опыт за­ру­бе­ж­ных стран по­ка­зы­ва­ет, что обе эти мо­де­ли эко­ло­ги­че­с­ко­го уп­ра­в­ле­ния, раз­ви­ва­ясь в про­ти­во­ре­чи­вом един­ст­ве, по­сте­пен­но сдви­га­ют со­в­ре­мен­ный ры­но­ч­ный ме­ха­низм на путь охраны окружающей среды.

Ад­ми­ни­ст­ра­тив­ные ме­ры ос­но­вы­ва­ют­ся, как из­ве­ст­но, на ус­та­но­в­ле­нии и кон­т­ро­ле за со­блю­де­ни­ем оп­ре­де­лен­ных стан­дар­тов или нор­ма­ти­вов, оп­ре­де­ля­ю­щих ка­че­ст­во ок­ру­жа­ю­щей сре­ды или тех­но­ло­гию, не­об­хо­ди­мую для под­дер­жа­ния ми­ни­маль­ных вы­бро­сов, ха­ра­к­тер экс­плу­а­та­ции пред­при­ятий или обо­ру­до­ва­ния. Штра­фы, су­деб­ное пре­сле­до­ва­ния, раз­ли­ч­ные ад­ми­ни­ст­ра­тив­ные санк­ции вплоть до за­кры­тия пред­при­ятий яв­ля­ют­ся те­ми ин­ст­ру­мен­та­ми, ко­то­рые при­зва­ны обес­пе­чи­вать со­блю­де­ние ус­та­но­в­лен­ных нор­ма­ти­вов. В государственном экологическом регулировании зарубежных стран  наметилась тенденция к  внедрению превентивных  мер  борьбы с загрязнением среды, которые более эффективны, чем ликвидация нежелательных для окружающей среды последствий уже в ходе хозяйственной деятельности. Главное место в этой практике отводится механизму экологической экспертизы. Этот механизм создается по инициативе и под контролем государства и является важнейшим звеном режима экологического регулирования.

Экологическую экспертизу можно определить  как  комплекс  мер юридического и экономического характера,  предшествующий реализации, как конкретных проектов,  так и хозяйственных планов в целом, в целях  оценки их возможности и приемлемости с точки зрения воздействия на окружающую среду.

Сложившийся в США в течение предыдущих  десятилетий механизм экологической экспертизы включает три основных элемента:

- экологическую экспертизу хозяйственных проектов, состоящую из комплекса научно-исследовательских работ в целях формулирования и реализации предложений  по корректировке экологических параметров проекта или принятия альтернативного варианта, более полно отвечающего требованиям охраны окружающей среды;

- экологическую экспертизу действующих предприятий в форме предоставления разрешений  на  их  эксплуатацию или модернизацию при условии выполнения  государственных  экологических  стандартов  и требований;

- экологическую экспертизу новой продукции в целях  недопущения на рынок новых видов продукции,  не отвечающей экологическим требованиям.

Соответствующие меры закрепляются в разрабатываемом и принимаемом экологическом законодательстве. Наиболее обширное законодательство в этой области действует в США (таблица 1), где около двух десятков специальных законов (постоянно обновляющихся) регулируют хозяйственную деятельность в целях предотвращения ее негативного воздействия на окружающую природу. В последние четыре десятилетия ни одно государство не пыталось за столь короткий срок и столь жесткими мерами контролировать социальные аспекты деятельности бизнеса. В области охраны окружающей среды Соединенные Штаты, будучи страной со стойкими традициями частного предпринимательства, пошли по пути резкого ограничения свободы предпринимательской деятельности в плане контроля его воздействия на окружающую среду.

Основные национальные законы США в области охраны окружающей среды

Основные функции по принуждению выполнения законодательства, а также толкованию законов и разрешению возникающих конфликтов возложены на судебную систему. Широкая вовлеченность судебной власти - это характерная особенность экологической политики зарубежных стран. Конфликтный характер экологического регулирования, а также широкие права по обжалованию в судебном порядке законодательных требований и действий компаний способствовали быстрому  росту числа дел, рассматриваемых в судах различных инстанций. 

На нынешнем этапе развития экологического законодательства главной задачей правительства является претворение законодательных норм в жизнь, и в этом отношении достигнуты заметные результаты. Так, в США только за период с 2001 по 2007 гг. объем ежегодного загрязнения воздуха сократился на 9 \%, несмотря на то, что ВВП выросло за этот период на 11 \%. А с 1970 г. общий объем выбрасываемых в атмосферу загрязнителей уменьшился к 2007 г. более, чем на 50\%. Если в 1972 г. 84 млн. жителей США обслуживалось технологией «вторичной» или более высокой обработкой сточных вод, то в 2006 г. этой технологией пользовались 99 \% муниципальных водоочистных предприятий, обслуживающих 181 млн. жителей. 

Такие же меры административно-законодательного характера были приняты и во всех других промышленно развитых странах. Обес­пе­чи­вая по­сту­па­тель­ное и кон­т­ро­ли­ру­е­мое ре­ше­ние при­ро­до­ох­ран­ных за­дач, эти меры име­ют и це­лый ряд су­ще­ст­вен­ных не­до­с­тат­ков. Глав­ный из них – ни­ве­ли­ро­ва­ние при­ро­до­ох­ран­ных за­дач для всех хо­зяй­ст­ву­ю­щих объ­е­к­тов вне за­ви­си­мо­сти от то­го, сколь­ко сто­ит при­ро­до­ох­ран­ная де­я­тель­ность на тех или иных пред­при­яти­ях. Дру­гой свя­зан с тем, что, пред­пи­сы­вая оп­ре­де­лен­ные “пра­ви­ла по­ве­де­ния” ад­ми­ни­ст­ра­тив­ный кон­т­роль де­ла­ет ак­цент ско­рее на ре­зуль­та­тах при­ро­до­ох­ран­ной де­я­тель­но­сти, не­же­ли на ней са­мой. Ад­ми­ни­ст­ра­тив­но-ко­манд­ный под­ход так­же тре­бу­ет зна­чи­тель­ных средств для его ре­а­ли­за­ции, со­дер­жа­ния зна­чи­тель­но­го го­су­дар­ст­вен­но­го ап­па­ра­та, и вме­сте с тем вли­я­ет на конкурентоспособность от­дель­ных фирм, пред­при­ятий в хо­де пря­мо­го вме­ша­тель­ст­ва в их де­я­тель­ность.

Эко­но­ми­че­с­кие ин­ст­ру­мен­ты, на­зы­ва­е­мые ино­гда ры­но­ч­ны­ми ры­ча­га­ми, напротив, пред­ста­в­ля­ют со­бой на­бор средств эко­но­ми­че­с­ко­го ха­ра­к­те­ра, ис­поль­зу­е­мых для ох­ра­ны ок­ру­жа­ю­щей сре­ды – на­ло­ги, пла­те­жи за поль­зо­ва­ние ре­сур­са­ми, пла­те­жи за за­гряз­не­ние сре­ды, суб­си­дии, зай­мы, за­ло­го­вые вло­же­ния и стра­хо­ва­ния на слу­чай не­пред­ви­ден­ных эко­ло­ги­че­с­ких си­ту­а­ций, пря­мая тор­го­в­ля до­пу­с­ка­ми на за­гряз­не­ние сре­ды и не­ко­то­рые дру­гие. Все они на­пра­в­ле­ны на ис­поль­зо­ва­ние воз­мо­ж­но­стей, пре­до­с­та­в­ля­е­мых имен­но ры­но­ч­ным ме­ха­низ­мом, для эф­фе­к­тив­ной за­щи­ты ок­ру­жа­ю­щей сре­ды. При этом ва­ж­ным пре­и­му­ще­ст­вом эко­но­ми­че­с­ких ры­ча­гов ре­гу­ли­ро­ва­ния яв­ля­ет­ся воз­мо­ж­ность сво­бод­но­го ма­нев­ри­ро­ва­ния хо­зяй­ст­ву­ю­щих объ­е­к­тов в оп­ре­де­ле­нии кон­крет­ной та­к­ти­ки до­с­ти­же­ния при­ро­до­ох­ран­ных це­лей, обес­пе­чи­ва­ю­щей в ко­не­ч­ном сче­те сни­же­ние при­ро­до­ох­ран­ных за­трат. На­ко­нец, при­ме­не­ние эко­но­ми­че­с­ких ме­ха­низ­мов эко­ло­ги­че­с­ко­го ре­гу­ли­ро­ва­ния от­кры­ва­ет воз­мо­ж­но­сти для вклю­че­ния внеш­них из­дер­жек в пол­ную сто­и­мость про­из­во­ди­мой про­дук­ции, для оп­ре­де­лен­ной ком­пен­са­ции сто­и­мо­сти эко­ло­ги­че­с­ко­го ущер­ба. Все это го­во­рит о том, что эко­но­ми­че­с­кие ры­ча­ги в наи­боль­шей сте­пе­ни от­ве­ча­ют за­да­че “кор­ре­к­ти­ров­ки” ры­но­ч­но­го ме­ха­низ­ма в це­лях уче­та эко­ло­ги­че­с­ких фа­к­то­ров.

Од­на­ко, при­ме­не­ние этих ры­ча­гов в стра­нах ры­но­ч­ной эко­но­ми­ки, хо­тя и зна­чи­тель­но рас­ши­ря­ет­ся, но по­ка ос­та­ет­ся лишь ва­ж­ным до­по­л­не­ни­ем к нор­ма­тив­но-пра­во­вым под­хо­дам к эко­ло­ги­че­с­ко­му ре­гу­ли­ро­ва­нию. И это впол­не объ­я­с­ни­мо, ес­ли иметь вви­ду сле­ду­ю­щие об­сто­я­тель­ст­ва. Осо­бая роль го­су­дар­ст­ва, вы­сту­па­ю­ще­го как ини­ци­а­тор и га­рант на­ци­о­наль­ных эко­ло­ги­че­с­ких про­грамм во мно­гом пре­до­п­ре­де­ля­ет опо­ру в их ре­а­ли­за­ции на ад­ми­ни­ст­ра­тив­но-ко­манд­ные ме­ры. Име­ю­ща­я­ся не­оп­ре­де­лен­ность в ко­не­ч­ных за­да­чах эко­ло­ги­че­с­кой де­я­тель­но­сти (ка­кой уро­вень ка­че­ст­ва ок­ру­жа­ю­щей сре­ды оп­ти­ма­лен?) и не­об­хо­ди­мость “ма­нев­ра” в ре­ше­нии те­ку­щих эко­ло­ги­че­с­ких за­дач из-за не­же­ла­тель­ных эко­но­ми­че­с­ких по­с­лед­ст­вий де­ла­ют бо­лее пред­поч­ти­тель­ны­ми ад­ми­ни­ст­ра­тив­ные под­хо­ды к эко­ло­ги­че­с­ко­му ре­гу­ли­ро­ва­нию. Ад­ми­ни­ст­ра­тив­но-ко­манд­ное ре­гу­ли­ро­ва­ние аб­со­лют­но не­об­хо­ди­мо в от­но­ше­нии не­ко­то­рых наи­бо­лее опа­с­ных ви­дов за­гряз­не­ния ок­ру­жа­ю­щей сре­ды, на­при­мер, то­к­си­ч­ные за­гряз­не­ния, ра­дио­ак­тив­ное за­ра­же­ние.