О перспективах совершенствования оон

Разумеется, с годами, с переменой эпох механизм ООН для принятия сбалансированных реалистических решений может дополняться новыми правилами и совершенствоваться, отвечая новым требованиям времени.  Но это совершенствование должно быть достигнуто  без потери той глубинной мудрости, которая была заложена в Устав ООН при создании этой организации, и  при сохранении  той базы, которая позволила людям в середине ХХ столетия прервать цепь мировых войн и наладить глобальное сотрудничество государств.

Поиски путей совершенствования ООН  происходят в нескольких областях деятельности этой организации. Главная область – это состав и порядок работы Совета Безопасности ООН. Именно здесь  сходятся линии борьбы и соотношения влияния великих держав и остальных стран мира, объединенных чаще всего по интересам, а также  по географическим, континентальным признакам. 

Интересен существующий сейчас расклад сил по вопросу о реформировании Совета Безопасности ООН, который напрямую затрагивает  оба упомянутые принципа – международного реализма и  международной демократии. Державы, стремящиеся к всеобщему признанию их «великости» – Германия, Япония, Индия и Бразилия, решительно продвигают свои позиции в виде проектов резолюций  Генеральной Ассамблеи ООН, в которых  вносят предложение о расширении числа постоянных членов Совета Безопасности. Они действуют на том основании, что новые реальные центры силы  должны быть в главном органе ООН, отвечающем за поддержание международного мира. Видя себя уже сейчас в числе великих держав, они основывают свою аргументацию на  реализме, на факторе силы, политической и  экономической, которой они обладают. В своем предложении они делали определенные авансы и непостоянным членам Совета, предлагая расширить и их число в Совете. Однако положение сложилось так, что большинство остальных стран мира, не имеющих перспективы стать постоянными членами Совета Безопасности ООН,  как бы они ни относились к претензиям  указанной четверки, решили позаботиться, прежде всего, о своих интересах и создали группу («кофейный клуб»), которая выработала свои «Руководящие принципы для расширения Совета Безопасности». В дальнейшем эта группа получила название: «Объединившиеся в поддержку консенсуса». Она предложила увеличить  Совет Безопасности на  десять непостоянных членов с возможностью немедленного переизбрания и в соответствии с принципом справедливого географического распределения.

Таким образом, произошло, если не столкновение, то, по крайней мере, параллельное продвижение позиций двух групп государств, в одной из которых были кандидаты в великие державы, а в другой, насчитывавшей более 100 средних и малых стран,  – «широкие слои международной демократии». Обе группы стремились  расширить свои права и свой контроль над дальнейшим развитием международных отношений через более активное участие в работе Совета Безопасности, не отрицая друг друга, но укрепляя свои групповые позиции в мире. Кандидаты в великие державы были заинтересованы в поддержке со стороны большинства Генеральной Ассамблеи  ООН, тем более что среди них были Индия и Бразилия, активно участвовавшие в  инициативах развивающихся стран. Но большинство  было озабочено, в первую очередь, своими групповыми и национальными интересами.

В сложном положении оказались и пять постоянных членов Совета Безопасности. Единым у них было стремление не допустить ослабления их статуса и собственной,  особой роли  в Совете Безопасности и в целом в ООН. Это относилось не только к «праву вето», но и к вопросу о количестве государств, которые располагали бы этим правом в Совете. Разумеется, они учитывали новую реальность в мире и укрепление государств «четверки», а также амбиции государств Азии, Латинской Америки и Африки. Но по конкретным «схемам» реформирования Совета Безопасности и конкретным кандидатурам у  них возникли значительные расхождения.

Нет единства и среди европейских стран, где  Италия, недовольная тем, что её не причисляют к кандидатам в великие державы, предлагает, чтобы Европа была представлена в Совете Безопасности не Англией, Францией и  Германией, а в той или иной форме Европейским Сообществом.

США  считают, что  критериями для   постоянного членства в Совете Безопасности  должны быть экономический потенциал, численность населения, военная мощь и вклад в операции по поддержанию мира ООН, приверженность правам человека и демократии, размер финансовых взносов в ООН и контртеррористическая активность страны. Совет, с американской точки зрения, не должен превышать 19 – 20 членов.

Для России наиболее важна эффективность Совета Безопасности (что связано с численностью его членов, в первую очередь, постоянных), его сбалансированность, а также неприкосновенность статуса постоянных членов. Россия настаивает на необходимости самого широкого консенсуса, а также обещала поддержать в случае расширения Совета кандидатуры Бразилии, Германии, Индии и Японии.

Есть множество причин для соперничества, и для региональных и местных  противоречий, которые мешают странам  договориться о согласованных позициях в этом важнейшем политическом вопросе.

Но главное различие в подходах государств к реформе Совета Безопасности все таки  проходит по линии сопоставления принципов реализма и демократии в деятельности ООН. В частности,  многие развивающиеся страны рассматривают расширение состава Совета Безопасности под углом зрения «демократизации»  этого органа. В отличие от этого  постоянные члены Совета придают главное значение его реальной эффективности, которая, несомненно, будет ослабевать с увеличением его численного состава, и,  особенно, с возрастанием числа  его членов, обладающих «правом вето».

Кроме того, страны Юга и Севера расходятся в понимании приоритетности задач, стоящих перед ООН. "Юг" настаивает на первостепенности вопросов устойчивого развития и помощи. "Север" же во главу угла ставит проблемы безопасности, прав человека и демократии. Отсюда, разнятся акценты в подходах этих групп государств к очередности реформы ООН.

Другие направления реформы ООН

Необходимо продолжать совершенствовать ООН и на других направлениях,  на тех участках, где это возможно,  и в тех правовых лакунах, которые еще существуют в её процедуре и в её Уставе. Примером может служить принятие решений консенсусом. Через много лет после того, как начал функционировать Устав ООН, возникла  практика, (даже не правило, а именно практика) применения консенсуса. Это было нововведение, которое позволяло не вдаваться в детали редактирования текста, по которому могли быть многочисленные мелкие разногласия, но одобрить  решение в принципе, с тем чтобы, когда появится необходимость поговорить о деталях, заинтересованные стороны могли бы это сделать, не нарушая ранее принятой принципиальной договоренности. Это очень интересная новая практика, которая укрепилась, но пока не проявила себя во всех  своих возможностях.   Возникает вопрос: следует ли её сейчас записать юридически, зафиксировать как жесткое юридическое правило нового способа голосования?  Не исключено, что еще рано. Эта практика еще развивается и накапливается. И когда она сложится, то самую серединную, центровую и устоявшуюся её часть, можно будет положить на язык юридического правила. Это только один из примеров того, что можно совершенствовать в работе ООН.

Один из постоянных вопросов работы Совета Безопасности - какие вопросы целесообразно ставить на обсуждение  в Совете Безопасности ООН? Казалось бы, Устав ООН даёт на это ясный ответ – вопросы, относящиеся к поддержанию международного мира и безопасности. Но тот же Устав исключает, например, возможность пересмотра любых решений, относящихся к ведению Второй мировой войны и к послевоенному урегулированию.

 Впервые  этот вопрос возник в самый острый и ответственный момент создания  ООН -  на конференции в Ялте в 1945 году - при обсуждении того, как в будущем сохранить единство великих держав. С советской стороны тогда в качестве примера была весьма прозорливо упомянута возможность требования Китая или Египта о возвращении им  Гонконга или Суэцкого канала, находившихся во владении Англии. И было сказано, что в этом случае обе страны не были бы одиноки и имели бы друзей, а, возможно, и защитников в Ассамблее или в Совете Безопасности.  Черчилль сказал на это,  что, как он  понимает, полномочия международной организации не могут быть применены  против Англии, если она не будет убеждена и откажется согласиться. Сталин заявил, что, как он опасается, споры из-за Гонконга или Суэцкого канала могли бы нарушить единство трех великих держав. Черчилль заявил: «Было бы глупо ставить в международной организации те или иные вопросы, если они могут нарушить единство великих держав». Ф.Д.Рузвельт на это сказал, что в будущем между великими державами, конечно, возникнут разногласия. Они будут всем известны, и будут обсуждаться на Ассамблее. Но если допустить их обсуждение также в Совете, то это не будет способствовать появлению разногласий. Напротив, это покажет, какое доверие мы питаем друг к другу, а также к нашей способности улаживать такие проблемы. Это укрепит, а не ослабит наше единство.

            Прошло 11 лет, и в 1956 году проблема принадлежности Суэцкого канала  вспыхнула, как сильнейший конфликт, в котором было нарушено единство, и не только между Советским Союзом и Англией, но  даже между Англией и Соединенными Штатами Америки.

Сейчас в Совете Безопасности  обсуждаются вопросы, касающиеся малых и  средних стран, а также касающиеся отношений   между  этими странами и великими державами. Целесообразно ли выносить на обсуждение Совета Безопасности  конфликтные вопросы между самими великими державами? Ответ, по-видимому, остается на усмотрение самих держав. Многие вопросы контроля над стратегическими вооружениями и их сокращением в годы «холодной войны» были, прежде всего, предметом непосредственных переговоров между СССР и США. Однако, наиболее яркий случай столкновения между великими державами, а именно, Карибский кризис был сразу же поставлен в Совете Безопасности ООН, но урегулирован  непосредственно путем обмена посланиями между руководителями СССР и США.

При создании ООН некоторые государства  предлагали, чтобы эта организация занималась вопросами поддержания международного мира и безопасности.   То есть, чтобы она в первую  очередь и главным образом была политической и военной организацией. Англия  считала, что  правительствам не следует вмешиваться в вопросы экономики, и что мировая торговля  должна развиваться  на частной и либеральной основе.

Но многие государства, в особенности, средние и малые, были заинтересованы в том, чтобы   мировое сообщество содействовало быстрейшему экономическому развитию их стран. Эта линия нашла свое выражение в Уставе ООН в том, что ООН было поручено заниматься также  вопросами экономического и социального сотрудничества, а ответственность за это возложена на Генеральную Ассамблею и, под её руководством, на Экономический и Социальный Совет.

Сейчас вопрос о приоритетах в работе ООН остаётся одним  из  наиболее актуальных.  Многие малые развивающиеся страны, придавая определенное значение проблемам международного мира и безопасности, но, полагая, что этими проблемами  должны заниматься влиятельные в политическом отношении державы, настаивают на приоритете проблем развития.

Соотношение этих двух направлений в деятельности ООН  нашло отражение  в Уставе ООН, в частности,  в не одинаковых прерогативах  двух советов - Совета Безопасности и Экосос. В отличие от Совета Безопасности, Экосос принимает рекомендации большинством голосов присутствующих и участвующих в голосовании. Он состоит из 54 членов, избираемых Генеральной Ассамблеей, но  Устав не выделяет среди них ни постоянных (великих держав), ни временных членов. Однако при выборах членов ЭКОСОС на Генеральной Ассамблее, великие державы, в силу их влияния на мировую экономику, неизменно  избираются в ЭКОСОС (никто и никогда против этого не возражал).

Сравнение прерогатив двух советов показывает, что, с одной стороны, в Совете Безопасности ООН могут быть приняты  поддержанные великими державами  жесткие и обязательные для выполнения всеми государствами  решения по вопросам сохранения мира,   а с другой  -  в ЭКОСОС  - необязательные для всех рекомендации  по экономическому и социальному развитию, принятые большинством государств, даже если не все великие державы за них проголосуют. В этом сказывается более мягкий подход по Уставу ООН к решению экономической проблематики в глобальном масштабе.

Генеральная Ассамблея представляет собой «омнифорум» для обсуждения вопросов мировой экономики. Её Экономический и Социальный Совет имеет в принципе ту же природу: он,  «по представительству»,  действует от имени всех его избравших, и при том все докладывает Генеральной Ассамблее и подотчетен ей. Но этих экономических форумов оказалось явно недостаточно для мирового сообщества. За время существования ООН постоянно шел поиск и создание дополнительных форумов для обсуждения отдельных направлений экономического развития, отдельных областей и отраслей международного сотрудничества, равно как и общей стратегии мирового развития. Наряду с этим каждое из специализированных учреждений ООН имеет и   регулярно созывает свои собственные, почти универсальные конференции всех государств – участников.

Наконец, возникла и быстро  претворилась в жизнь идея создания «совета сильнейших» - совещание семи наиболее развитых в экономическом отношении государств – США, Англии, Франции, Германии,  Японии, Канады и Италии. Россия пробилась в этот форум сначала по формуле «семь с половиной», а затем превратила его в «восьмерку». Хотя на «восьмерке» голосований не проводится и  все делается по согласованию, политологи склонны считать, что  в ней скрыта  тенденция к «диктату сильного» по отношению ко всему остальному миру. Однако и этот форум не предусмотрел и не предупредил развитие  мирового финансового кризиса, который нанес  свой удар по мировой финансовой системе прямо из центра «восьмерки» - из США. Этот кризис нанес удар и по самой «восьмерке», потому что первым же шагом государств в поисках форума  для обсуждения мер выхода из кризиса стало обращение  не к «восьмерке»,  а уже  к «двадцадке», которая, пока что  тоже мало помогла. Проблема преодоления кризиса обсуждается и на форуме в Давосе и на множестве других двусторонних и многосторонних  переговоров.  Международные форумы как бы проверяются кризисом по их эффективности  в различных форматах. В конечном счете, Генеральная Ассамблея подведет итог  этой всемирной дискуссии, выявив  на своей очередной сессии всю новизну переживаемого человечеством этапа.

Что мы можем взять для  нашего времени из общего исторического прошлого?   Первое, что было вечным достижением того времени – видение всех государств не как простой суммы и произвольной россыпи государств, а как сообщества, объединяющего собой -  применительно к сегодняшнему дню -  все  человечество, и представляющего его как единство со своими общими интересами и  правилами жизни, но также  и со своими индивидуальностями и идентичностями. Это понимание  мира исключает разбалансированную имперскую идеологию, рассматривающую весь мир как  сильный цивилизованный и развитый центр, с одной стороны,  и слабые зависимые окраины, с другой.   Оно исключает также эгоцентричное понимание, высказанное недавно послом США в Москве в интервью газете «Московский комсомолец» от 14 февраля 2009 г., в котором американский представитель заявил, что «то, что хорошо для Америки, хорошо для всего мира…». Иначе видят мир  европейцы, представитель которых Х.Солана заявил на пресс-конференции в Москве 19 февраля 2009 года: «Должно быть общее понимание по глобальным вопросам».

Сейчас главный вопрос состоит в том, будут ли международные отношения  иметь управляемый характер, учитывающий  интересы всего мирового сообщества. Российская Федерация, как сформулировано в утвержденной Президентом РФ Концепции её внешней политики  от 12 июля 2008 года  (Пр-1440) ставит перед собой в качестве цели  «воздействие на общемировые процессы в целях установления справедливого и демократического миропорядка, основанного на коллективных началах в решении международных проблем и на верховенстве международного права, прежде всего, на положениях Устава ООН, а также на равноправных и партнерских отношениях между государствами при центральной и координирующей роли ООН как основной организации, регулирующей международные отношения и обладающей уникальной легитимностью».

Раздел III. Региональные факторы мировой политики.

Марк Зусьевич Шкундин

профессор кафедры мировой политики

факультета мировой экономики и мировой политики

ГУ-ВШЭ