Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум - Учебное пособие (Винокурова Ю.Е.)

Лекция 3правовое регулирование прокурорского надзора в россии

Учреждение прокуратуры в Российской империи: правовое регулирование ее деятельности

Прокуратура в Российской империи учреждена Указом Петра 1 от 12 января 1722 г. Дата 12 января Указом Президента РФ от 29.12.95 г. № 1329 провозглашена «Днем работника прокуратуры Российской Феде- рации». Прокуратура учреждалась с целью осуществления гласного кон- троля (надзора) за соблюдением законности в деятельности центральных и местных органов государственной власти.

Учреждение прокуратуры в России и наделение ее контрольно- надзорными функциями вызвало к жизни систему специальных правовых норм, регулирующих общественные отношения в этой сфере деятельности

Важную роль в правовом регулировании деятельности прокуратуры сыграл Указ Петра 1 от 27 апреля 1722 г. «О должности Генерал- прокурора», в соответствии с которым Генерал-прокурор, названный «оком государевым» и «стряпчим о делах государственных», осуществ- лял надзор за тем, чтобы высший государственный орган страны — Сенат — действовал в строгом соответствии с регламентами и императорскими указами. Генерал-прокурор был вправе предлагать сенату принимать ре- шения по вопросам, неурегулированным правом, т.е. наделялся опреде- ленными полномочиями и в сфере правотворчества. Ему подчинялись обер-прокуроры, прокуроры коллегий Сената и провинций. Сам же Гене- рал-прокурор подчинялся только императору.

Прокуроры осуществляли также надзор за законностью в деятельнос- ти других государственных органов. Они вели наблюдение за интересами казны, осуществляли надзор по арестантским делам, за местами содержа- ния заключенных. Прокуроры были наделены правом опротестования не- законных решений государственных органов, вносить предложения по устранению иных нарушений законов.

Прокуратура в России учреждалась как надзорный орган и сгроилась как единая система на основах принципа централизации. Прокуроры пре- имущественно осуществляли надзор за законностью в деятельности госу- дарственных органов, должностных лиц, издаваемых ими правовых актов. 44

После смерти Петра I прокуратура фактически бездействовала, в осо- бенности в период царствования Анны Ивановны, т.е. по существу была ликвидирована. Она была восстановлена Указом императрицы Елизаветы Петровны от 12 декабря 1741 г. и наделена теми же правами, которые имела в период царствования Петра I. Полностью же прокуратура сфор- мировалась как орган надзорного типа при Екатерине П. В значительной мере был усилен прокурорский надзор за законностью в деятельности ме- стных (губернских) органов власти. В этом большую роль сыграло при- нятое в 1775 г. «Учреждение о губерниях», закреплявшее задачи и пол- номочия губернских прокуроров.

На губернских прокуроров и подчиненных им прокуроров возлага- лись, в частности, такие задачи:

»> сохранение «целости власти, установлений и интересов император- ского величества»;

•I» наблюдение за тем, «чтоб запрещенных сборов с народа никто не со- бирал»;

*>  истребление «повсюду вредных взяток»;

»5» вести надзор за законностью в деятельности губернских и уездных органов, в том числе и судов, проверять соответствие законам прини- маемых ими решений.

В судах прокуроры были обязаны охранять интересы «лиц беспомощ- ных», таких как: глухонемые, несовершеннолетние и другие. И что осо- бенно важно — на прокуроров возлагалось предупреждение нарушений законов, принятие мер по пресечению нарушений, опротестование неза- конных правовых актов.

В период царствования Павла 1 прокурорский надзор был существен- но ослаблен, штаты органов прокуратуры сокращены как в центре, так и на местах. Однако прокуратура продолжала оставаться активно действу- ющим государственным надзорным органом.

С созданием в 1802 г. Министерства юстиции Министр юстиции од- новременно стал занимать должность Генерал-прокурора, а губернские прокуратуры стали входить в состав органов юстиции на местах.

В 1862 г. Государственный Совет принял «Основные положения о про- куратуре», в которых весьма четко определялось назначение прокуратуры •— наблюдение за точным и единообразным исполнение законов в Россий- ской империи. Этим основополагающим актом закреплялись принципы ор- ганизации и деятельности прокуратуры: единство и централизация органов прокурорского надзора, строгая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим, несменяемость прокуроров, их независимость от местных

45

органов при принятии решений. Генерал-прокурор и губернские прокуро- ры назначались и освобождались от должности императором, нижестоящие прокуроры — Генерал-прокурором Российской империи.

С принятием судебных уставов в 1864 г. прокуратура из органа над- зорного типа была трансформирована в основном в орган уголовного преследования. Однако было бы ошибочным утверждать, что деятель- ность прокуратуры сводилась только к поддержанию обвинения в судах, а сама она была лишь структурным подразделением Министерства юсти- ции и его органов на местах. Закон подчинял прокурору полицейское до- знание, возлагал на него обязанность вести наблюдение за производством предварительного следствия, в котором сочетались руководство действи- ями судебного следствия и надзор за законностью его действий и реше- ний. Так, по Уставу, уголовного судопроизводства прокуроры могли присутствовать при вс^х следственных действиях, давать указания следо- вателю, требовать дополнительного расследования. По окончании пред- варительного следствия прокурор давал заключение о предании обвиняе- мого суду, излагая его в форме обвинительного акта.

Хотя прокуроры и состояли при судах, но были им не подконтрольны Наоборот, прокурор наблюдал за соблюдением судами правил их устрой- ства и делопроизводства, участвовал в рассмотрении дисциплинарных дел судебных работников и опротестовывал незаконные решения по ним, на- правлял свои характеристики на судей министру юстиции. При рассмотре- нии судами уголовных дел прокуроры выступали полноправными участни- ками судебного процесса, приносили кассационные и апелляционные протесты на незаконные и необоснованные решения судов, осуществляли надзор за исполнением приговоров, за соблюдением законности в местах отбывания наказаний, назначенных судами. При рассмотрении судами гражданских дел прокуратура выполняла лишь законоохранную функцию

В таком виде и в основном с такими функциями прокуратура просу- ществовала до 1917 г., т.е. до смены в России революционным путем об- щественной формации, когда ее вообще упразднили Декретом Совета на- родных комиссаров РСФСР от 24 ноября 1917 г. «О суде»1.

Прокурорский надзор в советский период: правовое регулирование

Датой воссоздания российской прокуратуры следует считать 28 мая 1922 г., когда III сессия Всероссийского Центрального Исполнительного

Комитета утвердила «Положение о прокурорском надзоре»1. Этим Поло- жением на прокуратуру возлагались следующие задачи: •>  надзор от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных органи- заций и граждан;

«>  опротестование противоречащих закону постановлений и распоряже- ний; •>  возбуждение уголовного преследования против лиц, нарушающих

уголовные законы;

<•  наблюдение за деятельностью органов, производящих расследова- ние;

*>   поддержание государственного обвинения в суде; «>  наблюдение за правильностью содержания заключенных.

Во главе Прокуратуры стоял Прокурор Республики, который одно- временно являлся Народным Комиссаром Юстиции. Организационно прокуратура входила в состав Народного Комиссариата Юстиции. Назна- чение, перемещение и отстранение от должности прокуроров в соответ- ствии с Положением производилось Прокурором Республики .

На основании Положения о прокурорском надзоре была учреждена военная прокуратура, на которую возлагалась осуществление прокурор- ских функций в отношении учреждений и должностных лиц военного ведомства. Согласно ст. 7 Положения военные прокуроры состояли при революционных военных трибуналах и военно-транспортных револю- ционных трибуналах и непосредственно подчинялись Помощнику Про- курора Республики, состоящему при Верховном Трибунале ВЦИК. Военные прокуроры назначались на должности, перемещались и уволь- нялись исключительно Прокурором Республики.

Положение о прокурорском надзоре 1922 г. регулировало не все вопро- сы организации и деятельности прокуратуры. Оно, в частности, не содер- жало норм, определяющих особенности организации военной прокурату- ры, порядок ее деятельности, специфику функций и решаемых ее задач. Эти вопросы нашли закрепление в специальных нормативных актах.

В ноябре 1922 г. Народным Комиссаром Юстиции РСФСР и Прокуро- ром при Верховном Суде РСФСР совместно с Реввоенсоветом Республи-

1 СУ РСФСР. 1917 №4 Ст. 50

46

г СУ РСФСР. 1922. № 36. Ст. 424.

В 1922 г Положения о прокурорском надзоре приняли в Белорусской ССР (СУ ЬССР. 1922 № 5 Ст. 83), Украинской ССР (СУ УССР. 1922 № 28. Ст 440), Азербай- Джанской ССР (АзССР 1922 № 7. Ст. 241)

47

ки издана Инструкция военным прокурорам и их помощникам . Инструк- ция возлагала на военных прокуроров осуществление надзора:

*   за строгим исполнением законов всеми должностными лицами, воин- скими частями и учреждениями;

•I*   за производством дознания и предварительного следствия органами военного управления и ОПТУ;

*   за законностью принимаемых военными трибуналами решений и пра- вильным исполнением приговоров;

*1*  за законностью содержания под стражей лиц, числящихся за реввоен-

трибуналами и ОГПУ.

Регулирование деятельности органов военной прокуратуры Инструк- цией, являющейся ведомственным актом, было временной мерой, вы- званной неотложными задачами создания этих органов. Поэтому Основы судоустройства Союза ССР и союзных республик, утвержденные II сес- сией ЦИК СССР 29 октября 1924 г., предусмотрели издание Положения о военных трибуналах и военной прокуратуре2, которое было утверждено ЦИК и СНК СССР 20 августа 1926 г.3 и с изменениями и дополнениями действовало в течение 40 лет. Положение 1926 г. явилось первым обще- союзном законодательным актом, конкретно определившим на основе за- конодательства о прокурорском надзоре задачи военной прокуратуры, ор- ганизацию и порядок ее деятельности, полномочия военных прокуроров.

Особенность развития законодательства о прокурорском надзоре со- стояла в том, что длительное время структура прокуратуры, функции и полномочия прокуроров в основном регулировалась законодательством о судоустройстве4.

Важное значение для развития прокурорского надзора имело Положе- ние о Верховном Суде Союза ССР и Прокуратуре Верховного Суда Сою- за ССР, утвержденное Постановлением ЦИК и СНК СССР от 24 июля 1929 г. В соответствии с этим Положением Прокурор Верховного Суда Союза ССР руководил деятельностью прокуроров и возглавлял в союз- ном масштабе надзор за законностью деятельности ОГПУ. Хотя полно- мочия Прокурора Верховного Суда Союза ССР распространялись на не-

Опубликована в официальном Приложении к «Еженедельнику советской юсти- ции» 1922. №41.

2 СЗ СССР. 1924. № 23. Ст. 203.

3 СЗ СССР. 1926. № 57. Ст. 413.

4 Так, Положение о судоустройстве РСФСР Постановлением ВЦИК от 7 июля бы- ло дополнено специальным разделом «О государственной прокуратуре» (СУ СССР- 1923. №48. Ст. 481).

' СЗ СССР. 1929. № 50. Ст. 445.

которые отрасли надзора прокуроров союзных республик, органы проку- оатуры союзных республик в его подчинении не находились. В союзных песпубликах прокуратура строилась на началах централизации с подчи- нением Прокурору Республики всех нижестоящих прокуроров.

Положение предусмотрело должность старшего помощника Прокурора Верховного Суда ССР по военной прокуратуре и военной коллегии, кото- рый непосредственно руководил всей общенадзорной деятельностью Про- куратуры Верховного Суда ССР за центральными учреждениями Народно- го Комиссариата по военным и морским делам, по судебному надзору за деятельностью военно-судебных органов Союза ССР, а также всей дея- тельностью центральных и местных органов военной прокуратуры.

Дальнейшим шагом в развитии законодательства о прокурорском над- зоре явилось утверждение Постановлением ЦИК и СНК СССР 17 декабря 1933 г. Положения о Прокуратуре Союза ССР1. В соответствии с Поло- жением в составе центрального аппарата Прокуратуры Союза ССР для непосредственного руководства органами военной прокуратуры образо- вана Главная военная прокуратура во главе с Главными военным проку- рором — старшим помощником Прокурора Союза ССР. Прокуратура бы- ла выведена из состава Верховного Суда Союза ССР и учреждалась как самостоятельный орган. Однако прокуроры союзных республик остава- лись в системе республиканских народных комиссариатов юстиции.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образова- нии Народного Комиссариата Юстиции Союза ССР»2 все органы проку- ратуры были выведены из системы народных комиссариатов юстиции, и тем самым завершилась ее централизация.

Важное значение в дальнейшем развитии законодательства о проку- рорском надзоре имело утверждение 5 декабря 1936 г. Чрезвычайным VIII Съездом Советов Конституции СССР, которая возложила на Гене- рального прокурора СССР осуществление высшего надзора за точным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями, должностными лицами и гражданами СССР.

Прокуратура была выделена в самостоятельную, единую, строго центра- лизованную систему государственных органов, действовавшую независимо °т местных органов и подчинявшуюся только Генеральному прокурору СССР. Принципы единства, централизации и независимости прокурорского нЗДзора от местных властей получили конституционное закрепление.

48

, СЗ СССР. 1934. № 1. Ст. 2-а, 2-6. ' СЗ СССР. 1936. № 40. Ст. 338.

49

Важной вехой в дальнейшем развитии законодательства о прокурор- ском надзоре явилось утверждение Президиумом Верховного Совета СССР 24 мая 1955 г. Положения о прокурорском надзоре в СССР.1 Изданное на основе Конституции СССР 1936 г. Положение конкретизировало функцию высшего надзора применительно к основным его отраслям, определяло правовые средства осуществления прокурорского надзора.

В этом важнейшем правовом акте получила свое воплощение идея об од- ной из главнейших обязанностей прокурора — опротестовывать всякое неза- конное решение. Положение обязывало всех прокуроров опротестовывать противоречащие закону приказы и другие правовые акты, необоснованные приговоры, решения, определение и постановления судебных органов (ст.ст. 13,23, 25). Положение обязывало также прокуроров (ст. 16) вносить в государственные и общественные организации представления об устранении нарушении закона и причин, способствующих этим нарушениям.

Специальная глава Положения закрепляла структуру органов прокура- туры, регулировала порядок назначения и прохождения службы работни- ками прокуратуры. В ст. 41 Положения говорилось, в частности, что в со- ставе Прокуратуры СССР образуются управления и отделы, а также Главная военная прокуратура. Было закреплено также, что в Советской Армии и Военно-Морском Флоте образуются военные прокуратуры во- енных округов, флотов, соединений и гарнизонов (ст. 44).

7 апреля 1956 г. Президиум Верховного Совета СССР принял поста- новление «О структуре центрального аппарата Прокуратуры СССР» , а 27 февраля 1959 г. — Указ «Об образовании коллегий в Прокуратуре СССР и прокуратурах союзных республик»3.

24 февраля 1964 г. Президиум Верховного Совета СССР утвердил По- ложение о поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей органов Прокуратуры СССР4, в котором в систематизиро- ванном виде изложены порядок и основания применения мер поощрения и наложения взысканий на указанных лиц.

На основе Положения о прокурорском надзоре в СССР Указом Прези- диума Верховного Совета СССР от 14 декабря 1966 г. утверждено Поло- жение о военной прокуратуре5, которое действовало до 1981 г. Положе-

1 Ведомости Верховного Совета СССР. 1955. № 9. Ст. 222.

2 Объявлено приказом Генерального прокурора СССР № 54, от 1956 г.

3 Ведомости Верховного Совета СССР. 1959. № 9. Ст. 67.

4 Ведомости Верховного Совета СССР. 1964. № 10. Ст. 123.

5 Ведомости Верховного Совета СССР. 1966. № 50. Ст. 1021.

ние определяло задачи и функции военной прокуратуры, полномочия во- енных прокуроров во всех отраслях прокурорского надзора, полномочия военных следователей, объекты надзора Главного военного прокурора и подчиненных ему военных прокуроров, порядок организации и комплек- тования военных прокуратур. В Положении нашел закрепление принцип централизации военной прокуратуры и ее независимости от местных во- енных органов. Высший надзор за точным исполнением законов в Во- оруженных Силах СССР, говорилось в Положении, осуществляет Гене- ральный прокурор СССР и, в пределах своей компетенции, подчиненные ему прокуроры. Деятельностью военной прокуратуры руководил Гене- ральный прокурор СССР как непосредственно, так и через Главного во- енного прокурора.

Основополагающие положения о прокурорском надзоре были закреп- лены в Конституции СССР, принятой Верховным Советом СССР в 1977 г. В Конституции СССР 1977 г. в отличие от ранее действовавшей Кон- ституции давался подробный перечень органов, за точным и единообраз- ным исполнением законов которыми осуществляют надзор прокуроры (ст. 164). В ст. 168 Конституции СССР было закреплено, что прокуратура осуществляет свои полномочия независимо от каких бы то ни было мест- ных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору СССР. Консти- туция СССР определяла порядок назначения, подотчетность Генерально- го прокурора СССР и срок его полномочий, порядок назначения нижестоящих прокуроров.

Конституции союзных и автономных республик последовательно вос- произвели провозглашенные в Конституции СССР положения1.

Общесоюзным законодательным актом, регулирующим прокурорский надзор, стал Закон о прокуратуре СССР, принятый Верховным Советом СССР 30 ноября 1979 г. Этот Закон являлся по своей юридической приро- де актом комплексного регулирования, содержащим нормы, определяющие как организацию, так и деятельность прокуратуры, в том числе и военной прокуратуры. В нем были конкретизированы задачи и основные направле- ния деятельности органов прокуратуры. Закон возлагал на органы прокура- туры координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и другими правонарушениями (ст. 3); определял, что про- куроры, решая задачи укрепления законности, взаимодействуют с Совета-

Конституция (Основной Закон) РСФСР. Ст.ст. 176-179; Конституция (Основной •Закон) Чечено-Ингушской АССР. Ст.ст. 153-156.

Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. № 49. Ст. 843.

50

51

ми народных депутатов, другими государственными органами, обществен- ными организациями и трудовыми коллективами, опираются на активную помощь граждан (ст. 4).

В отличии от ранее действовавшего Положения о прокурорском надзо- ре в СССР Закон четко определял полномочия прокуроров применительно ко всем отраслям прокурорского надзора, уточнял сроки рассмотрения ак- тов прокурорского надзора и, что особенно важно, предусматривал обяза- тельность исполнения органами и должностными лицами требований про- куроров об устранении выявленных ими нарушений закона, причин нарушений и способствующих им условий, о предоставлении актов и дру- гих необходимых документов, материалов и сведений, о проведении про- верок, ревизий, выделение специалистов, о явке в прокуратуру и даче объ- яснений по поводу нарушений закона и другое.

Закон впервые установил, что принесение прокурором протеста на акт, нарушающий охраняемые законом права и свободы граждан, и в иных предусмотренных законом случаях приостанавливает действие такого ак- та до рассмотрения протеста (ст. 25).

В гл. II Закона была закреплена система органов прокуратуры, их вну- тренняя структура, в том числе и органов военной прокуратуры, полно- мочия Генерального прокурора СССР по руководству органами прокура- туры, порядок назначения прокуроров, включая и военных прокуроров, требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности проку- роров и следователей.

Для рассмотрения наиболее важных вопросов состояния работы и дея- тельности органов прокуратуры Законом предусматривалось создание коллегий в Прокуратуре Союза ССР, Главной военной прокуратуре, про- куратурах союзных и автономных республик, краев, областей, городов и автономных областей.

Президиум Верховного Совета СССР 29 мая 1980 г. принял постанов- ление «О структуре Прокуратуры Союза ССР»1 28 октября 1980 г. Ука- зом Президиума Верховного Совета СССР утверждено Положение о классных чинах работников органов прокуратуры СССР2.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 4 августа 1981 г. было утверждено Положение о военной прокуратуре , которое отража- ло специфику деятельности органов военной прокуратуры в условиях

52

1 Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. № 23. Ст. 438.

2 Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. № 45. Ст. 950.

3 Ведомости Верховного Совета СССР. 1981. № 32. Ст. 956.

I

Вооруженных Сил, определяло задачи военной прокуратуры, основные направления деятельности, объекты надзора, полномочия Главного во- енного прокурора и нижестоящих прокуроров, порядок организации и комплектования военных прокуратур, назначения на должности воен- ных прокуроров и следователей военных прокуратур.

Прокурорский надзор в Российской Федерации: правовое регулирование

В соответствии со ст. 71 Конституции России правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры как самостоятельного феде- рального надзорного органа относится к исключительному ведению Рос- сийской Федерации. В настоящее время правовые основы организации и деятельности прокуратуры определяются достаточно большим спектром правовых актов различной юридической силы.

Так, в ст. 129 Конституции Российской Федерации закреплено, что про- куратура России составляет единую централизованную систему с подчине- нием нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Она же в ст. 72 п. «л» установила, что кадры правоохранительных орга- нов, к каковым относятся и органы прокуратуры, находятся в совместном ведении России и ее субъектов. Кроме того, ст. 83 п. «е» в числе полномо- чий Президента Российской Федерации выделяет его право представлять Совету Федерации кандидатуру Генерального прокурора РФ, а также вно- сить предложение об освобождении последнего от должности. Что касается правовых норм, определяющих полномочия, организацию и порядок дея- тельности прокуратуры Российской Федерации, то здесь Основной закон страны содержит отсылку к федеральным законам.

При этом, безусловно, необходимо иметь в виду ст. 15 Конституции, которая относит общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации к числу полно- правных актов национальной правовой системы и оговаривает, что в слу- чаях, когда международным договором Российской Федерации установ- лены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Так, деятельность органов российской прокуратуры и в определенной мере полномочия прокуроров определяются международными договора- ми и соглашениями, регулирующими вопросы оказания правовой помо- щи. В частности, прокуратура Российской Федерации является полно-

53

правкой участницей Конвенции о правовой помощи и правовых отноше- ниях по гражданским, семейным и уголовным делам , заключенной в г. Минске 22.01.1993 государствами — участниками Содружества незави- симых государств.

Достаточно многочисленной сегодня является группа федеральных за- конов, закрепляющих полномочия прокуроров. Помимо собственно Закона о прокуратуре, который определил цели, стоящие перед органами проку- ратуры, их структуру и порядок функционирования, перечислил основные направления и участки деятельности прокуроров, упорядочил полномочия прокуроров применительно к конкретным отраслям надзора, конкретизи- ровал порядок назначения на должности прокурорских работников и тре- бования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей, регламентировал условия прохождения ими службы и их правовой статус, специфические полномочия, присущие прокурорам в рамках реализации отдельных функций, установлены другими законода- тельными актами, в числе которых следует выделить Уголовно- исполнительный кодекс Российской Федерации от 08.01.1997 № 1-ФЗ , Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ , Кодекс Российской Федерации об административных право- нарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ4, гражданский процессуальный и ар- битражный процессуальный кодексы, Федеральный закон от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»5.

Вторую группу законодательных актов представляют законы, в кото- рых прямо указано, что надзор за их исполнением осуществляется Гене- ральным прокурором Российской Федерации и подчиненными ему про- курорами. Это федеральные законы от 21.07.1997 № 118-ФЗ «О судебных приставах»6, от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» и ряд других за- конодательных актов. Данное обстоятельство отнюдь не означает, что

1  Ратифицирована Федеральным законом от 04.08.1994 № 16-ФЗ//СЗ РФ. 1994. № 15. Ст.1684. (Опубликована в СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1472. Дополнена Протоколом от 28.03.1997, ратифицированным Федеральным законом от 08.10.2000 № 124-ФЗ//СЗ РФ. 2000. №41. Ст. 4036).

2  СЗ РФ. 1997. № 2. Ст. 198. № 2. Ст. 227; № 30. Ст. 3613; № 31. Ст. 3803; 1999. № 12. Ст. 1406; 2001. № 11. Ст. 1002; № 13. Ст. 1140; № 26. Ст. 2589.

3 СЗ РФ. 2001. № 52 (ч.1). Ст. 4921.

4 СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1; № 18. Ст. 1721; № 12. Ст. 1093.

5 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3031.

федеральные законы, в которых не говорится о надзорных полномочиях прокуроров, находятся вне поля их зрения, поскольку предметом проку- рорского надзора согласно упомянутой выше ст. 1 Закона о прокуратуре является исполнение всех действующих на территории Российской Феде- рации законов.

Давая характеристику законодательным актам, не будет лишним упо- мянуть и о решениях Конституционного Суда РФ, внесших определенные коррективы в правоприменительную практику, в том числе и по вопросам осуществления прокурорами своих полномочий. В частности, в решении по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобой граж- данина Б.А. Кехмана1 Конституционный Суд РФ признал частично несо- ответствующей положениям Основного Закона оспариваемую норму. Аналогичное решение принято по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации2.

Следующую в порядке убывания юридической силы группу правовых актов составляют постановления Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Особенность та- ких документов заключается в том, что они носят ненормативный харак- тер, являясь в то же время достаточно важными для функционирования системы органов прокуратуры. Так, Советом Федерации в рамках полно- мочий, установленных подл, «з» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ, принима- ются решения о назначении на должность и освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации. В свою очередь поста- новлениями Государственной Думы в соответствии с подп. «е» ч. 1 ст. 103 Основного закона объявляются акты амнистии, которые обяза- тельны для прокуроров и следователей, в производстве которых находят- ся уголовные дела в отношении лиц амнистируемой категории.

Отдельные вопросы организации и деятельности прокуратуры детали- зируются в указах Президента Российской Федерации, которым, в част- ности, утверждены Положение о координации деятельности правоохра- нительных органов по борьбе с преступностью3 и Положение о классных

6 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3590; 2000. № 46. Ст. 4537.

7 СЗ РФ. 2001. № 33. (ч. 1). Ст. 3418.

1 СЗ РФ. 2000. № 9. Ст. 1066.

2 СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1774.

3 Указ Президента РФ от 18.04.1996 № 567 // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1958.

54

55

чинах прокурорских работников Российской Федерации . Кроме того, указами главы государства ненормативного характера производится при- своение прокурорским работникам классных чинов высшей категории, а также награждение их почетным званием «Заслуженный юрист Россий- ской Федерации» и государственными наградами.

Некоторые вопросы, как правило, связанные с материально-техническим и социально-бытовым обеспечением органов прокуратуры, регулируются решениями Правительства РФ, которым, к примеру, издано постановление от 25.03.1996 № 352 «Об утверждении норм выдачи и описания знаков раз- личия и форменного обмундирования прокуроров, следователей, научных и педагогических работников, имеющих классные чины» .

Ограниченный рамками федерального законодательства круг вопросов, касающихся функционирования органов прокуратуры и реализации проку- рорами отдельных полномочий, регулируется законодательными актами ,    субъектов Российской Федерации. Например, уставами г. Москвы и Мос- ковской области соответствующим прокурорам предоставлено право зако- нодательной инициативы. С учетом требований ст. 129 Конституции РФ о необходимости согласования с субъектами Российской Федерации назна- чаемых на должность прокуроров, в регионах приняты законодательные акты, в которых излагается порядок осуществления такой процедуры. Не- обходимость регламентации каждым субъектом Российской Федерации порядка дачи прокурором согласия на привлечение к ответственности де- путата регионального органа представительной власти предусмотрена Фе- деральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах органи-* зации законодательных (представительных) и исполнительных органов, государственной власти субъектов Российской Федерации»3.

Важную роль в организации деятельности органов прокуратуры игра* ют руководящие документы Генеральной прокуратуры РФ. Издавая при* казы и указания, Генеральный прокурор РФ и его заместители ставят пе- ред нижестоящими прокурорами задачи, подлежащие решению в ближайший период времени, определяют приоритеты в их деятельности на перспективу, как правило, применительно к тому или иному направле- нию или участку работы. В качестве примера можно назвать отраслевые приказы от 22.05.1996 № 30 «Об организации прокурорского надзора за

1 Указ Президента РФ от 30.06.1997 № 659 // СЗ РФ. 1997. № 27. Ст. 3185.

2 СЗ РФ. 1996. № 14. Ст. 1457.

3 СЗ РФ. 1999. №42. Ст. 5005; 2000. №31. Ст. 3205; 2001. №7. Ст. 608; 2002.

№ 19. Ст. 1792. 56

исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и граждани- на», от 27.01.1997 №4 «Об улучшении организации работы прокуроров- криминалистов». В то же время довольно большое число приказов носят межфункциональный характер и нередко затрагивают практически все участки деятельности прокуратуры. В эту категорию входят приказы Генерального прокурора РФ от 09.09.2002 № 54 «О разграничении ком- петенции прокуроров территориальных, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур» и от 24.12.2001 № 80 «О вве- дении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах и учреждениях прокуратуры Российской Фе- дерации». Такого рода организационно-распорядительные документы являются обязательными для исполнения всеми категориями прокурор- ских работников, которые прямо указываются в приказах и указаниях.

Прокуроры субъектов Российской Федерации в рамках предоставлен- ных им полномочий также издают управленческие документы, обязатель- ные для исполнения подчиненными им прокурорами и следователями.

Названные выше акты законодательства о прокурорском надзоре представляют собой совокупность норм права, которые служат целевому назначению прокуратуры — регулированию устройства ее органов и про- курорского надзора как особой, закрепленной в Конституции Российской Федерации формы государственной деятельности.

Правовые нормы, регулирующие организацию и деятельность проку- ратуры, принято именовать нормами прокурорского надзора. Последние имеют одинаковую со всеми другими нормами российского права юри- дическую природу и специальное назначение.

Таким образом, со времени учреждения прокуратуры в России по- следовательно развивалось законодательство о прокурорском надзоре, способствуя тем самым совершенствованию организации и деятельнос- ти органов прокуратуры, утверждению в стране результативного проку- рорского надзора.

Как и российское законодательство в целом, законодательство о проку- рорском надзоре нуждается в совершенствовании, дальнейшем развитии. Это развитие, на наш взгляд, может идти по следующим направлениям: *«*   повышения статуса прокуратуры как централизованного федераль- ного правозащитного надзорного органа, а также повышения ста- туса прокурорско-следственных работников;

*«*   наделения прокуроров дополнительными правами  (полномочиями), необходимыми им для успешного выполнения возложенных на них

функций;

57

*3» повышения обязательности исполнения законных требований проку- роров, направленных на устранение и предупреждение нарушений за- конов, восстановление нарушенных прав, свобод и законных интере- сов физических и юридических лиц;

•I» более обстоятельной детализации надзорных и иных действий прокуро- ров (процессуально — процедурных вопросов);

•5* усиления защиты (включая и физическую защиту) прокурорско- следственных работников от разного рода нежелательных воздей- ствий и посягательств со стороны заинтересованных лиц и крими- нальных элементов.

Контрольные вопросы

1. Когда и с какой целью учреждена прокуратура в России?

2.  Какую роль в становлении прокуратуры играло законодательство, регулирующее ее организацию и деятельность?

3.  Перечислите основные нормативные акты, регулирующие органи- зацию и деятельность прокуратуры на различных исторических этапах.

4.  Дайте характеристику действующему российскому законодательст- ву, регулирующему прокурорский надзор.

5. Поясните, какую роль в организации деятельности прокуратуры иг- рают правовые акты Генерального прокурора РФ.

6. По каким направлениям может идти дальнейшее развитие законода- тельства о прокурорском надзоре?

Задание

Изучите или используйте источники 1,7, 9, 12-14,17,25,26, 31, 83, 84, 89,119,120, 134, 136, 157, приведенные в Приложении IV.                      [

58