Лекция 11сущность, предмет и основные направления прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Сущность, предмет и задачи

прокурорского надзора за соблюдением прав

и свобод человека и гражданина

Прокуроры всегда делали упор на осуществление надзора за исполне- нием законов, закрепляющих правовой статус личности, способствуя тем самым реальному обеспечению предоставленных гражданам прав и сво- бод (глава 2 раздела I Конституции РФ). Речь идет о защите политичес- ких, трудовых, юридических, экономических, экологических и иных прав и свобод человека и гражданина.

Защита прав и свобод человека и гражданина средствами прокурор- ского надзора пронизывает всю многогранную деятельность прокурора. Какие бы действия ни совершал прокурор, реализуя предоставленные ему полномочия, в какой бы отрасли он ни осуществлял надзор — его, в пер- вую очередь, интересует вопрос, соблюдаются ли права и свободы чело- века и гражданина. И если они не соблюдаются, прокурор принимает предусмотренные законом меры к восстановлению нарушенных прав и свобод граждан. В связи с этим прокурорский надзор выступает одной из гарантий реального соблюдения прав и свобод человека и гражданина, и является основным, важнейшим направлением прокурорской деятельнос- ти на современном этапе.

Включение в Раздел III Закона о прокуратуре специальной главы «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина», с одной стороны, говорит об особой актуальности для России соблюдения прав и свобод граждан и, с другой, — о повышении роли прокуратуры как орга- на надзора в обеспечении этих прав и свобод в переходный для государ- ства период. В правовом государстве, которое у нас создается, приори- тетным является соблюдение прав и свобод личности. Будучи принятой в Европейский Союз, Российская Федерация взяла на себя обязательство по неукоснительному соблюдению прав и свобод человека и гражданина, по 182

созданию необходимых условий для реализации гражданами предостав- ленных им прав и свобод.

Многочисленные нарушения прав и свобод человека и гражданина, допускаемые в последнее время, ухудшение работы судов вследствие возросшего количества рассматриваемых дел, недоступность для многих граждан услуг адвокатов ввиду отсутствия средств и, следовательно, ос- лабление правовой защищенности граждан подчеркивают необходимость совершенствования и активизации прокурорского надзора за соблюдени- ем прав и свобод человека и гражданина.

Предмет прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод челове- ка и гражданина определен в ст. 26 Закона о прокуратуре. Он включает в себя надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина феде- ральными министерствами, государственными комитетами, службами, иными федеральными органами исполнительной власти, представитель- ными (законодательными) и исполнительными органами субъектов феде- рации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управле- ния и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Анализ содержания названной статьи позволяет сделать вывод о том, что полномочия прокурора по надзору за соблюдением прав и свобод чело- века и гражданина распространяются на все органы и всех должностных лиц, независимо от их подчиненности (подведомственности) и формы соб- ственности, начиная с федеральных министерств и ведомств. Закон в этом отношении не содержит каких-либо ограничений. Иными словами, при по- ступлении сведений о нарушении прав и свобод человека и гражданина прокурор вправе провести проверку или совершить иные надзорные дейст- вия в любом органе, на любом предприятии, в учреждении и организации, а также в общественной организации или объединении. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина возложено Конституцией РФ на все без исключения органы. Из этого видно, какое значение законодатель придает соблюдению прав и свобод человека и гражданина.

Основная цель прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина — это достижение такого положения, когда эти права и свободы реально соблюдаются всеми органами и должностными лицами, когда граждане уверены, что их права и интересы надежно за- щищены, и в случае нарушения этих прав и свобод они могут рассчиты- вать на помощь соответствующих государственных органов, в том числе и органов прокуратуры.

183

Задачи прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определяются в приказах и указаниях Генерального проку- рора РФ, его заместителей и прокуроров субъектов федерации. Эти зада- чи в значительной мере совпадают с задачами, решаемыми прокурорами при осуществлении надзора за исполнением законов (лекция 8).

Генеральный прокурор требует от всех прокуроров, чтобы надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина находился в центре их постоянного внимания, чтобы прокуроры остро реагировали на факты ущемления прав и свобод личности. При этом предметом особой заботы прокуроров должно быть соблюдение прав и свобод слабозащищенных категорий населения (инвалидов, престарелых, детей, потерявших роди- телей и некоторых других).

Прокурорам особенно внимательно следует относиться к жалобам и заявлениям граждан об ущемлении их прав и свобод, своевременно рас- сматривать и разрешать подведомственные прокуратуре обращения граждан, принимая меры к восстановлению нарушенных прав и свобод.

Надзорные мероприятия, в первую очередь, должны проводиться в тех государственных органах, на которые возложено осуществление контро- ля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, так как от того, как применяют эти органы, их должностные лица предоставленные им полномочия и исполняют возложенные на них обязанности, во многом зависит состояние обеспечения этих прав и свобод. Однако, осуществляя надзор за исполнением законов этими органами, прокурор должен дейст- вовать строго в рамках предоставленной ему компетенции, не допуская вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность названных ор- ганов и не подменяя их.

Если установлен судебный порядок рассмотрения споров, связанных с нарушением прав и свобод человека и гражданина, прокурор, не подме- няя суд, может воспользоваться правом обращения с исками в суды в за- щиту интересов граждан.

Прокурор должен быть особенно нетерпим к фактам проявления без- душия к гражданам со стороны соответствующих органов и должностных лиц, к которым обратились граждане с просьбой о защите своих прав и свобод, непринятия ими мер по восстановлению нарушенных прав и сво- бод граждан.

Одна из главнейших задач прокуратуры как федерального правоза- щитного органа — это защита общественных и публичных интересов. Прокуроры обязаны, в первую очередь, предпринимать такие действия и меры, которые способствуют защите прав и свобод всех или многих

184

граждан, проживающих в стране или в регионах. Речь должна идти о дей- ствиях, предупреждающих принятие или издание правовых актов пред- ставительными, исполнительными органами, которыми могут быть на- рушены права и свободы всех или многих граждан, о принятии мер к отмене подобных актов, о предъявлении исков (заявлений) в суды в за- щиту интересов всех или многих граждан, проживающих в регионе и т.д. К сожалению, возможности прокуратуры по защите общественных пуб- личных интересов нередко используются далеко не полностью.

Полномочия прокурора по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Осуществляя надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражда- нина, прокурор в полной мере использует полномочия, применяемые им при осуществлении надзора за исполнением законов, которые закреплены в ст. 22 Закона о прокуратуре. При этом основным правовым средством вы- явления нарушений прав и свобод граждан также является прокурорская проверка, проводимая при наличии сведений о нарушении законов.

В соответствии со ст. 27 указанного Закона прокурор при осуществле- нии возложенных на него функций по защите прав и свобод человека и гражданина:

*> рассматривает и проверяет заявления, жалобы, иные сообщения о на- рушении прав и свобод граждан. Работа с обращениями граждан за- нимает большое место в деятельности прокуроров. Она подчинена исключительно решению задачи охраны прав и свобод человека и гражданина. Рассматривая и разрешая обращения, прокурор получает информацию о состоянии соблюдения прав и свобод человека и граж- данина, принимает предусмотренные законом меры к восстановлению нарушенных прав и свобод. Рассмотрение жалобы прокурором не препятствует обращению гражданина в суд по тому же вопросу; *»* разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод. В связи с тем, что многие граждане имеют слабое представление о порядке за- щиты своих прав и свобод, прокуроры на личном приеме граждан, во время иных встреч с трудящимися, через средства массовой инфор- мации разъясняют им, какими правами и свободами они обладают, как их следует защищать, если они нарушаются. Прокуроры знакомят граждан, в частности, с процедурой судебной защиты их прав и сво- бод, с основаниями обращения в другие органы по защите прав и сво- бод, при необходимости оказывают помощь инвалидам, престарелым

185

и некоторым другим категориям граждан в составлении исковых за- явлений и иных документов, представляемых в суды. Разъяснитель- ная деятельность прокуроров пострадавшим весьма разнообразна; *> принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, возмещению причиненного ущерба слабо- защищенным в социальном отношении категориям граждан (при их согласии).

Предупреждению нарушений прав и свобод человека и гражданина служит вся надзорная иная деятельность прокурора, а также проводимая им предупредительно-профилактическая работа, выражающаяся в чтении лекций и проведении бесед на правовые темы, в выступлениях в средст- вах массовой информации, консультировании граждан и должностных лиц, в иных формах доведения до масс требований законов. Своевремен- ное выявление прокурором нарушений законов и принятие им мер к их устранению пресекают противоправные действия, препятствуют их рас- пространению. Большую роль в предупреждении нарушений прав и сво- бод граждан играет объявление должностным лицам предостережения о недопустимости нарушения закона, если прокурор обладает сведениями о готовящихся нарушениях.

В случаях причинения гражданам ущерба прокурор ставит вопрос пе- ред виновными должностными, иными лицами, органами о возмещении ущерба, при необходимости обращается в суд с исками.

Если нарушение прав и свобод человека и гражданина носит характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает со- общение о правонарушении и материалы проверки в орган или должност- ному лицу, которые правомочны рассматривать дела об административных правонарушениях соответствующих составов. Закон предоставляет проку- рору право выбора. Однако во всех случаях он должен проконтролировать, вынесено ли постановление о привлечении виновных лиц к администра- тивной ответственности, исполнено ли оно.

При нарушениях прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, прокурор предъявляет и поддерживает в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах иски в интересах пострадавших. Этим правом прокурор пользуется, как прави- ло, когда пострадавший по своему состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свобо- ды. Прокурор предъявляет и поддерживает также иски в судах в тех

186

случаях, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо когда нарушение приобрело (получило) особое общественное зна- чение (общественный резонанс).

При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод челове- ка и гражданина носит характер преступления, прокурор возбуждает уго- ловное дело и принимает предусмотренные законом меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию.

Таким образом, прокуроры наделены необходимыми полномочиями, позволяющими им надежно отстаивать права и свободы человека и гражданина. Эти полномочия рассчитаны на активное их применение прокурорами.

Приоритетные направления прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Защита прав и свобод всех категорий граждан средствами прокурор- ского надзора уже сама по себе является основным приоритетным на- правлением в деятельности прокуроров.

Предметом особой заботы прокурора является соблюдение прав и сво- бод граждан, которые в силу состояния здоровья (физических и психичес- ких недостатков), возраста и по иным причинам не могут сами в полную меру защищать свои права и свободы. Речь идет о больных, прикованных к постели, в особенности страдающих опасными заболеваниями, ведущими к летальному исходу; психически больных, признанных недееспособными или ограниченно дееспособными; инвалидов первой и второй групп; пре- старелых, в особенности одиноких, нуждающихся в уходе. Сюда же следу- ет отнести детей и подростков-сирот, потерявших родителей или брошен- ных (оставленных) ими; женщин-одиночек, имеющих малолетних детей.

В особом внимании со стороны прокурора нуждаются такие категории населения, как беженцы и вынужденные переселенцы, права, законные интересы которых далеко не всегда соблюдаются. Будучи вынужденными покинуть места постоянного проживания, часто лишенные средств к су- ществованию, они нередко не находят понимания и поддержки у местной администрации и среди населения. Следует также назвать граждан, ока- завшихся безработными по независящим от них причинам, которые нуж- даются в социальной защите.

В центре внимания прокурора должны находиться семьи и отдельные граждане, пострадавшие от техногенных и природных катастроф и ава- рий, в том числе от ядерных и радиационных катастроф, от преступных

187

посягательств, так как выделяемые государством для оказания им помо- щи средства порою расходуются не по назначению.

Для военных прокуроров особо актуальным является соблюдение прав и свобод военнослужащих срочной службы, а также военнослужащих, участвующих в боевых операциях, поскольку в силу специфики службы и боевой деятельности реализация многих прав и свобод, принадлежащих им как и всем гражданам, приостанавливается — они не в состоянии в полной мере лично защищать свои интересы.

В поле зрения прокурора должно находиться также соблюдение прав лиц, отбывающих наказания, назначаемые судом, а также задержанных и заключенных под стражу следственными или иными органами.

В связи с этим предметом особой заботы прокуроров является исполне- ние законодательства о гражданстве, о льготах и пособиях, пенсионного законодательства, законодательства о материнстве и детстве, о несовер- шеннолетних, о ветеранах, о занятости населения, о беженцах и вынужден- ных переселенцах, о труде, об обороне, о борьбе с наркоманией. При нали- чии сведений о нарушении этого законодательства прокурорские проверки следует проводить в первоочередном порядке либо поручать проведение проверок другим органам. Прокурорам необходимо проявлять активность в получении сведений о нарушении названного законодательства

Сокращение продолжительности жизни россиян, рост заболеваемости населения, в том числе и в результате загрязнения окружающей среды, коммерциализация медицинских услуг и их недоступность для бедной части населения делает особо актуальным надзор за исполнением законо- дательства о здравоохранении и экологического законодательства.

Многочисленные нарушения законодательства об образовании, рост числа подростков, оставивших общеобразовательные учебные заведе- ния, подчеркивает необходимость активизации прокурорского надзора за исполнением этого законодательства. Сказанное относится и к надзо- ру за исполнением жилищного законодательства, включая и законода- тельство о приватизации жилищного фонда.

Нуждаются в защите средствами прокурорского надзора также поли- тические, экономические и иные права граждан, в том числе их право на свободу мысли и слова, на передвижение и выбор места жительства, ве- роисповедание, личную неприкосновенность, занятие предприниматель- ской деятельностью, владение частной собственностью, включая недви- жимость и т.д.

В поле постоянного внимания прокурора должно находиться исполне- ние законодательства об обращениях граждан. Дело в том, что от того,

188

как соответствующие руководители (владельцы) предприятий, учрежде- ний, организаций и других органов исполняют возложенные на них обя- занности по рассмотрению и разрешению писем, жалоб, заявлений, иных обращений населения и работников, во многом зависит состояние соблю- дения предоставленных им прав и свобод.

При наличии оснований прокуроры планируют и проводят проверки законности рассмотрения и разрешения писем, жалоб и заявлений.

Организация работы по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Организация работы по надзору за соблюдением прав и свобод чело- века и гражданина не отличается заметной спецификой от организации работы по надзору за исполнением законов (лекция 8, вопрос 4), поэтому коснемся лишь некоторых моментов.

Работа по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражда- нина находит отражение как в текущих, так и в перспективных планах прокуратур всех звеньев: мероприятия по защите их прав и свобод обыч- но включаются во все разделы. Эти мероприятия могут быть сгрупгшро- ваны в самостоятельные разделы планов.

Отдельные планы работы по надзору за соблюдением прав и сР°б°Д граждан обычно не составляются.

Организуя работу по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прокурор — руководитель прокуратуры должен обладать достоверной и полной информацией о состоянии исполнения в регионе названного законодательства, о наиболее распространенных, вызываю- щих озабоченность общественности (общественный резонанс) наруЩени- ях прав и свобод граждан, требующих вмешательства как прокуратуры, так и других государственных органов, в первую очередь призваниях за- щищать эти права и свободы. Он также должен знать, почему надлежа- щим образом не соблюдаются права и свободы граждан в регионе.

В целях организации работы в этой области на научной основе проку- рор должен ясно представлять реальные возможности прокуратуры в плане защиты прав и свобод граждан, а также возможности соответству- ющих государственных и муниципальных органов, обязанных защищать права и свободы физических лиц, проживающих или находящихся в ре- гионе. Речь идет об органах представительной и исполнительной власти, органах местного самоуправления, судах, других правоохранительных органах и органах, наделенных функциями контроля.

189

Все это позволяет, с одной стороны — предусматривать в планах работы мероприятия (проверки, обобщения, внесение актов реагирова- ния, обращение с заявлениями и исками в суды, предупредительно- профилактические меры и т.д.), которые в наибольшей мере могут спо- собствовать защите прав и свобод граждан и, с другой стороны, макси- мально использовать возможности других органов в области защиты прав и свобод граждан, преимущественно путем поручения им проведе- ния проверок соблюдения прав и свобод граждан в связи с сигналами о нарушениях. Только совместными скоординированными усилиями ор- ганов прокуратуры и других органов можно реально обеспечить права и свободы граждан.

Контрольные вопросы

1. Раскройте предмет и задачи прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

2.  Какими полномочиями наделены прокуроры при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина?

3. Как организуется работа в прокуратурах района и города по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина?

4.  Какие бы вы выделили приоритетные направления прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в совре- менный период?

5. Назовите основные пути совершенствования прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Задание

Изучите или используйте источники 1, 17, 42, 89, 92, 119, 120, 126, 130, 133, 134, 136, 137, 152, 154, 157, приведенные в Приложении IV.

190