Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум - Учебное пособие (Винокурова Ю.Е.)

Лекция 9 понятие прокурорских проверок исполнения законов и методика их проведения

Понятие и содержание прокурорских проверок исполнения законов

Прокурорские проверки исполнения законов — это основное право- вое средство выявления, пресечения правонарушений и установления обстоятельств, им способствующих. Они проводятся только при нали- чии сведений о нарушении закона. Однако проверки законности содер- жания административно задержанных в камерах временного содер- жания, в медицинских вытрезвителях и в центрах социальной реабили- тации или в приемниках-распределителях проводятся прокурорами пе- риодически и при отсутствии сведений о нарушении законов. Без сигна- лов о нарушении законов проводятся военными прокурорами проверки законности содержания на гауптвахтах военнослужащих, арестованных в дисциплинарном порядке.

Являясь разновидностью расследования, проверки служат установле- нию истины. В ходе их проведения устанавливается, соответствуют ли действительности полученные сведения о нарушении закона, т.е. имело ли место нарушение закона.

Проверки могут носить целевой характер, если в ходе их проведения проверяется исполнение конкретного закона или группы законов, регули- рующих однородные общественные отношения, например, в сфере при- ватизации государственных и муниципальных предприятий. Они могут быть комплексными, когда проверяется исполнение нескольких законов, регулирующих разнородные общественные отношения, скажем, в соци- альной, банковской и в других сферах. Проверки могут быть сквозными, когда проверяется исполнение конкретного закона во всех или во многих органах данной отрасли, министерства, службы. К проведению таких проверок обычно подключаются прокуроры всех уровней, обслуживаю- щие территории, где имеются предприятия, учреждения и организации данной отрасли, министерства, службы. Могут проводиться совместные с органами контроля и другими, в основном, вышестоящими органами 146

проверки исполнения закона. Проводятся также одновременные с други- ми органами проверки, когда прокурор проверяет исполнение закона в одном органе, а, например, налоговая инспекция — в другом.

Все перечисленные выше проверки являются первичными.

Прокуроры проводят также вторичные или контрольные проверки. Основная цель проведения контрольной проверки — определение каче- ства и полноты проверки, ранее проведенной другим прокурорским ра- ботником, в особенности не имеющим достаточного опыта работы. Раз- новидностью контрольной проверки является повторная проверка. В ходе ее проведения устанавливается, какое влияние оказали предприня- тые прокурором меры на состояние исполнения законов, т.е. уменьши- лось, осталось на прежнем уровне или увеличилось количество правона- рушений.

Могут также проводиться проверки результативности актов проку- рорского надзора (реагирования) или фактического устранения наруше- ний законов. Основная цель проведения таких проверок — определение эффективности акта или нескольких актов прокурорского надзора (реаги- рования). Их цель — установление достаточности принятых прокурором мер реагирования.

В целях повышения профессионального мастерства прокуроров, рас- пространения положительного опыта работы практикуется проведение показательных проверок исполнения закона, которые проводятся наибо- лее опытными прокурорами.

Проверки должны проводиться своевременно.

Проверку можно считать проведенной своевременно, если выявленные в ходе ее проведения нарушения законов можно устранить. Эффективность проверок тем выше, чем ближе время их проведения ко времени наруше- ния закона. Поэтому желательно всячески добиваться приближения време- ни проведения проверок ко времени совершения правонарушений.

Проверки должны быть полными. Их полнота определяется двумя ка- тегориями: объемом и глубиной.

Объем — это собственно границы проверки, которые должны быть оп- тимальными, позволяющими качественно и в намеченный срок провести проверку и выполнить стоящие перед ней задачи. Если границы проверки определены слишком узкими, это может привести к тому, что отдельные нарушения закона останутся невыявленными. Если же они определены неоправданно широкими, то в силу большого объема работы ее трудно или невозможно будет провести качественно.

147

Глубина проверки характеризуется полнотой или степенью проникнове- ния в те вопросы, которые подлежат выяснению (доказыванию). Она вы- ражается в полноте выявления нарушений законов, причин и условий, спо- собствующих нарушениям, в полноте установления вредных последствий совершенных правонарушений, а также в полноте установления лиц, допу- стивших нарушения закона и способствующих (попустительствующих) им. Залогом проведения высококачественных проверок исполнения законов служит тщательная подготовка к ним прокуроров. Содержание подготовки к проверкам зависит от профиля органа, где ее предстоит проводить, от ха- рактера сведений о нарушении закона, в определенной мере от объема и специфики предстоящей проверки, ее сложности, от опыта работы и ква- лификации прокурора и от времени, которым он располагает. Особенно тщательно следует готовиться к проведению проверок начинающим или проводящим такие проверки впервые прокурорским работникам.

Подготовка к проверкам обычно включает следующие элементы: •«» ознакомление с материалами ранее проведенных в этом органе прове- рок исполнения законов в целях уяснения, какие нарушения данного закона и других законов допускались там ранее, и какие в связи с этим принимались меры администрацией к устранению нарушений и недопущению их в будущем;

<* тщательное изучение законов, положений, других нормативных ак- тов, регулирующих деятельность органа, где предстоит проводить проверку;

*  подбор и изучение законов и других нормативных актов, применяе- мых органом, где предстоит проводить проверку; *5*   ознакомление с основными ведомственными актами, отражающими

специфику деятельности данного органа;

«I* изучение руководящих указаний Генерального прокурора РФ, его за- местителей, прокуроров субъектов федерации в части предмета про- верки;

«I» изучение методических пособий и рекомендаций по предмету про- верки;

•5* определение тактики и методики проведения предстоящей проверки: характера и последовательности проверочных, иных действий; опре- деление структурных подразделений (отделов, цехов, участков, лабо- раторий и т.д.), охватываемых проверкой, определение перечня мате- риалов и документов, с которыми надлежит ознакомиться в ходе проверки, а также перечня вопросов, подлежащих выяснению; 148

•*« определение и подбор специалистов, привлекаемых к проверке (если есть необходимость) и формулирование вопросов, на которые им не- обходимо дать ответы преимущественно в виде заключений; •«• составление плана или программы проверки, отражающих ее состав- ные этапы, задачи и содержание, источники получения информации о нарушениях законов и другие вопросы.

При подготовке к проведению совместной (одновременной) проверки исполнения законов в составлении плана участвуют все участники про- верки. По ходу проверки в план могут быть внесены коррективы.

Процедура проведения проверок исполнения законов конкретными органами фиксируется в методических пособиях и в разработках. Обычно о предстоящей проверке заблаговременно ставится в известность руково- дитель органа, где ее предстоит проводить. Проверка начинается со встречи прокурора с руководителем органа, который ставится в извест- ность о цели прибытия прокурора и задачах, которые ему необходимо разрешить в ходе проверки. По просьбе прокурора в его распоряжение выделяется сотрудник органа для оказания помощи прокурору в предо- ставлении необходимых материалов и документов, вызове сотрудников органа и т.п.

В ходе проверок прокуроры (как сами, так и с помощью специалистов) выясняют самые различные правовые вопросы, касающиеся исполнения законов. Характер выясняемых вопросов зависит от характера сведений о нарушении закона, которыми обладает прокурор: каждая проверка индиви- дуальна, не похожа одна на другую. Во всех случаях, в первую очередь, подлежат проверке сведения о нарушении закона. Если становится извест- но, что имели место и другие нарушения законов, в том числе и в других структурных подразделениях, то объем проверки увеличивается. Прокурор обязан выявить все нарушения законов и принять меры к их устранению.

Если в адрес органа ранее вносились протесты или представления, то необходимо выяснить, реализованы ли они, действительно ли отменены незаконные акты и устранены другие нарушения законов. Достижению полноты проверок исполнения законов способствует комплексное приме- нение различных проверочных действий.

Прокурорами применяются следующие проверочные действия: *«*   ознакомление с актами проверок, расследований, ревизий, инвентари- заций, приказами и другими правовыми актами, статистическими от- четами и многими другими документами; *«*   осмотр документов и предметов;

149

назначение ревизий и экспертиз;

получение заключений специалистов;

беседы с должностными лицами и сотрудниками (работниками);

получение устных или письменных объяснений;

направление запросов и отдельных поручений;

снятие копий с документов;

составление разного рода справок. В целях установления события правонарушений и обстоятельств, способствующих им, прокурорам с помощью специалистов приходится прибегать ко взятию проб и образцов (воды, грунта, разного рода ве- ществ, материалов и т.д.) на исследование; к проведению контрольных и иных замеров; опробованию в работе техники и оборудования; изъя- тию предметов и документов; проведению различных расчетов (подсче- тов); фото- и киносъемке различных объектов и местности; изготовле- нию схем, макетов; записи объяснений на магнитную ленту и к другим действиям.

Проверка, как правило, заканчивается разбором ее результатов с руко- водителями органа, руководителями структурных подразделений, охвачен- ных проверкой, сотрудниками юридической службы. В разборе принимают участие специалисты, привлеченные к проверке. Основное внимание уде- ляется анализу причин выявленных нарушений законов и рассмотрению путей их устранения и недопущения в будущем. В обязательном порядке называются должностные, а также иные лица, виновные в совершении этих нарушений и способствующие (попустительствующие) этому.

По результатам проверки прокурором-руководителем прокуратуры составляется справка. Если проверка проводилась другим прокурорским работником, то им составляется докладная записка. В этих документах отражается характер и объем выполненной в ходе проверки работы и фиксируются выявленные нарушения законов.

Методика проведения прокурором проверок законности издаваемых правовых актов

В соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре на прокуроров возло- жен надзор за законностью правовых актов, издаваемых (принимаемых) федеральными министерствами, государственными комитетами, служба- ми, иными федеральными органами исполнительной власти, представи- тельными (законодательными), исполнительными органами государст-

150

венной власти субъектов Российской Федерации, органами местного са- моуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами и руководителями коммерчес- ких и некоммерческих организаций.

Перечисленные органы, реализуя возложенные на них полномочия, издают (принимают) законы и подзаконные акты (указы, постановления, решения, распоряжения, приказы, указания) по самым различным вопро- сам общественной жизни, применяя многочисленные законодательные и иные акты. При этом, как свидетельствует практика прокурорского над- зора, они нередко допускают нарушения применяемых законов, выража- ющиеся чаще в превышении своих полномочий.

Прокурорами ежегодно в ходе проверок выявляются десятки тысяч правовых актов, противоречащих действующему законодательству.

Особую опасность представляет принятие (издание) незаконных пра- вовых актов органами представительной и исполнительной власти всех уровней, так как это нередко влечет за собой нарушение прав и свобод многих или всех граждан, проживающих в соответствующих регионах, законных интересов юридических лиц. Издание незаконных актов помимо отрицательного влияния на состояние законности приводит к снижению авторитета органов и их руководителей, издавших эти акты, что ведет к ослаблению управляемости в регионах и дестабилизации обстановки.

Российские прокуроры традиционно уделяли особое внимание проку- рорскому надзору за законностью актов, издаваемых органами, перечис- ленными в ст. 21 Закона о прокуратуре. Проверки законности актов за- нимали в прошлом и занимают в настоящее время значительный объем в общем объеме проводимых прокурорских проверок. При этом приоритет всегда отдавался проверкам законности актов, издаваемых органами представительной и исполнительной власти и органами местного само- управления.

Осуществляя надзор за законностью правовых актов, прокуроры одно- временно осуществляют надзор и за исполнением тех законов, которые применяются при их издании. Вместе с тем в содержание проверок испол- нения законов входят и проверки законности правовых актов, изданных соответствующими руководителями органов в процессе исполнения этих законов. Так, проводя проверку исполнения закона «О занятости населе- ния в Российской Федерации» в районном органе по трудоустройству, про- курор обязательно проверяет и законность изданных руководителем органа приказов в ходе исполнения этого закона. Руководители любых органон "

основном исполняют законы в так называемой активной форме, т.е. в фор- [ ме применения законов, выражающейся в издании правовых актов как-! письменных, так и устных, и совершении других юридически значимых действий (например, заключение разного рода договоров).

Основная задача органов прокуратуры в рассматриваемой сфере дея- тельности — предупреждение издания незаконных актов, противореча- щих законам, как одна из гарантий охраны прав и свобод граждан, закон- ных интересов юридических лиц и государства в целом. Задачей является > также повышение правовых знаний должностных лиц, депутатов, издаю-1 щих (принимающих) правовые акты, а также лиц, разрабатывающих про- екты этих актов.                                                                                          I

Как уже отмечалось, проверки законности актов могут проводиться как в связи с сигналами о нарушении законов, так и при отсутствии таких сигналов. Проверки законности устных актов проводятся на основании сведений о нарушении закона (установление разного рода запрещений, ограничений, обязанностей, не предусмотренных законом).

Ввиду особой необходимости обеспечения законности актов и преду- преждения наступления вредных последствий, вызванных изданием неза- конных актов, проверки их законности в федеральных министерствах и ведомствах, представительных и исполнительных органах субъектов РФ, органах местного самоуправления, военного управления и в органах кон- троля проводятся при отсутствии сведений о нарушении законов — пери- одически в плановом порядке. Очередность проведения проверок в этих органах каждая прокуратура устанавливает самостоятельно. Однако во всех случаях проверки в связи с сигналами об издании незаконных актов проводятся в первую очередь.

Без сигналов о нарушении законов могут также проводиться проверки законности привлечения граждан и должностных лиц к административ- ной ответственности в органах, наделенных правом применения админи- стративных санкций, поскольку выносимые ими постановления о привле- чении к административной ответственности являются разновидностью правовых актов. Тем не менее при получении сведений о незаконном привлечении к административной ответственности эти проверки прово- дятся в первую очередь.

В связи с сигналами об издании незаконных актов, ущемляющих права и свободы работников (сотрудников) и других лиц, проверки законности актов могут проводиться прокурором и на предприятиях, в учреждениях и в организациях, независимо от их подчиненности (подведомственности) и 152

формы собственности. По таким же основаниям могут проводиться про- верки законности актов, принимаемых общественными организациями и объединениями.

В зависимости от стоящих перед прокурором задач, времени и воз- можностей, которыми он обладает, и от других факторов может предус- матриваться проведение: «2»   сплошных проверок законности актов, изданных (принятых) органом

за определенный период времени (квартал, полугодие, год); <*   целевых проверок, т.е. проверок актов, изданных (принятых) по кон- кретному вопросу за определенный отрезок времени (например, по вопросу приватизации муниципальных предприятий); *5»  проверок законности конкретного акта или нескольких актов в

связи с получением сведений об их незаконности;

<• комплексных проверок, когда наряду с проверкой законности актов проводятся и проверки исполнения конкретного закона или несколь- ких законов.

Проверки законности актов могут проводиться посредством истребо- вания в прокуратуру изданных актов и по месту их издания. По взаимной договоренности многие представительные, исполнительные органы влас- ти всех уровней направляют в органы прокуратуры принятые ими законы, указы, постановления, решения, распоряжения. Законность этих право- вых документов проверяется в органах прокуратуры.

В соответствии с установившимся порядком копии актов, принятых нижестоящими органами представительной, исполнительной власти, направляются в вышестоящие властные органы. Прокуроры имеют воз- можность проводить проверки законности актов по их копиям: так мо- гут проверяться решения, принятые поселковыми, сельскими органами местного самоуправления, поступившие в районные органы местного самоуправления, а постановления, изданные главами поселковых и сельских администраций — по копиям, поступившим в районную адми- нистрацию.

Однако предпочтение должно отдаваться проверкам законности актов по месту их принятия или издания как наиболее эффективному способу, обеспечивающему полноту выявления нарушений законов. Дело в том, что без ознакомления прокурора с материалами, послужившими основа- нием к принятию акта, далеко не всегда можно сделать правильный вы- вод о его законности. Поэтому нередко возникает необходимость озна- комления с соответствующими документами:

153

*   материалами проверок, расследований, ревизий; <»   разного рода справками, ходатайствами, протоколами, расчетами, за- ключениями, планами и многими другими материалами.

Необходимы также беседы с лицами, которыми акт разрабатывался, с которыми согласовывался, поскольку осуществить это в прокуратуре или при проведении проверок по копиям актов не всегда возможно.

К проведению проверок законности актов также необходимо гото- виться. Подготовка к их проведению существенно не отличается от под- готовки к проведению проверок исполнения законов.

Обычно о предстоящей проверке заблаговременно оповещается руко- водитель органа, где будет проводиться эта работа. Прокурор в начале проверки встречается с руководителем органа и ставит его в известность о характере и объеме предстоящей работы. Желательно поговорить с ним о выделении в распоряжение прокурора на время проверки работника ор- гана для оказания соответствующей помощи.

В зависимости от характера проверки прокурору предоставляются все или отдельные правовые акты, подлежащие проверке, а также материалы, послужившие основанием к их изданию. Желательно истребовать ут- вержденный перечень дел, ведущихся в органе; дела, журналы, книги, где могут содержаться или регистрироваться правовые акты, в том числе в форме распоряжений и телефонограмм.

Перед началом проверки прокурор должен поинтересоваться, какие меры приняты соответствующими должностными лицами в связи с ранее внесенными протестами или представлениями (если они вносились) и в связи с решениями судов о признании актов недействующими, отменены ли фактически акты, противоречащие законам.

Критерием оценки прокурором правовых актов является соответствие их закону. Акты должны соответствовать также нормативным указам Пре- зидента РФ и нормативным постановлениям Правительства РФ. Что каса- ется правовых актов, издаваемых (принимаемых) представительными, ис- полнительными органами местного самоуправления, другими органами муниципального уровня, то они, кроме того, должны соответствовать зако- нам субъектов федерации и уставам муниципальных образований. Это об- стоятельство учитывают прокуроры в процессе осуществления надзора за законностью актов.

Суть самого процесса проверки сводится к тщательному прочтению прокурором всего текста акта, мысленному сличению предписаний, со- держащихся в нем, с нормами применяемого закона, а также к ознаком- 154

I

лению с материалами, послужившими основанием к изданию акта. Эта работа требует особого внимания, так как поспешность может привести к тому, что отдельные незаконные акты могут остаться невыявленными ли- бо будет дана неправильная правовая оценка акту. В ходе проверки про- курору нередко приходится обращаться к текстам законов, опубликован- ных в официальных изданиях.

В процессе проверок законности актов, изданных любым органом, прокурор, как правило, выясняет:

<»   правомочен ли орган издавать акт по данному вопросу, и не входит ли решение этого вопроса в компетенцию другого органа — иными сло- вами, не нарушена ли органом его законная компетенция, не вышел ли он за ее пределы; <*   не допущено ли в акте нарушение материального закона по существу,

т.е. тех законов, которые применены при издании акта; <*   не ограничивает ли акт права и свободы граждан, законные интересы

юридических лиц;

•>   не устанавливаются ли актом обязанности граждан, не предусмотрен- ные Конституцией и законами РФ, а также конституциями, уставами и законами республик, других субъектов федерации; <•  не содержит ли акт разрешения запрещенных законом действий; »»»  не содержится ли в акте сведений о совершении преступлений и дру- гих правонарушений;

•> соответствует ли содержание акта фактическим обстоятельствам (жизненной ситуации) (дело в том, что внешне акт может выглядеть вполне законным, хотя в действительности не соответствует фактиче- ским обстоятельствам);

*«*   содержат ли акты, в особенности изданные представительными и ис- полнительными органами и органами местного самоуправления, ука- зания на финансовые, материально-технические и организационные средства, необходимые для обеспечения их выполнения; *«*  не противоречит ли правовой акт ранее принятым тем же органом

актам; '»*  соблюден ли порядок принятия или издания акта, закрепленный в

регламенте органа;

*»*  содержит ли акт необходимые реквизиты: номер, дату принятия изда- ния, подписи и др., указан ли срок вступления его в силу; *•*  каковы причины издания незаконных актов и условия, способствую- щие этому.

155

Применительно к актам, принимаемым представительными органами власти, необходимо выяснить, соблюден ли кворум, необходимый для их принятия. Прокурор интересуется также, как органы представитель- ной, исполнительной власти и другие органы осуществляют контроль за исполнением своих решений физическими и юридическими лицами, применяют ли санкции к соответствующим должностным лицам, руко- водителям коммерческих организаций, неисполняющим эти решения, соответствуют ли примененные санкции закону. Прокурор может выяс- нять и другие вопросы.

При выявлении незаконных актов могут отбираться объяснения от должностных лиц, их издавших, а при необходимости и от других лиц. При выявлении устных актов, противоречащих закону, обязательно ис- требуются объяснения от должностных лиц, их издавших (отдавших), а также от лиц, права и свободы которых были нарушены этими актами.

В целях более глубокого уяснения процедуры проведения проверок исполнения отдельных законов остановимся в качестве примера на мето- дике проведения прокурорских проверок в одном из органов, наделенных функциями государственного контроля, а также в одном из органов, на- деленных правом применения административных санкций.

;* К

Методика проведения прокурорской проверки

исполнения экологического законодательства

в областном комитете природных ресурсов

Содержание и методика проведения каждой проверки в комитете при- родных ресурсов предмет ее доказывания зависят от характера сведений о нарушении экологических законов и от целей, которых намеревается до- стичь прокурор. Поэтому в ходе одной проверки могут выясняться одни правовые вопросы, а в ходе другой — иные. Однако во всех случаях про- куроры особое внимание обращают на то, как соответствующие должно- стные лица исполняют возложенные на них служебные обязанности, за- крепленные в положении об этом органе. Данная работа прокурора способствует активизации и совершенствованию деятельности комитетов природных ресурсов.

В ходе проверки в названном комитете, в первую очередь, подлежат проверке сведения о нарушении (неисполнении) экологического законо- дательства, которые поступили к прокурору. Это может быть информация о ненадлежащем исполнении служебных обязанностей должностными

156

лицами комитета, пассивности в работе, об уклонении от проведения проверок и непринятии мер к устранению экологических правонаруше- ний, о превышении полномочий при наложении административных взыс- каний, об отсутствии контроля за исполнением предписаний и постанов- лений, вынесенных комитетом, соответствующими должностными лицами предприятий и других органов, которым они были направлены.

В комитете прокуроры, во-первых, ознакомившись с приказами, поло- жениями, инструкциями и другими актами (документами), изданными его председателем; текущими и перспективными планами работы; журналами и книгами учета, в том числе с журналами учета предписаний и протоколов об административных правонарушениях; материалами проверок и обсле- дований, протоколами, актами, предписаниями, актами-предписаниями, постановлениями, ответами на них руководителей предприятий и других органов, административными делами; статистическими отчетами; с пись- мами, жалобами и заявлениями, обращениями государственных и иных ор- ганов; с копиями экологических паспортов предприятий, и при необходи- мости и с другими документами, и, во-вторых, — проведя беседы с руководителями и с государственными инспекторами, истребовав от них устные или письменные объяснения, выясняют следующие вопросы: •> обладает ли комитет полноценной информацией о состоянии воздуш- ной среды, водных и других объектов в регионе и о нарушениях эко- логического законодательства;

*•* какие предприятия, кооперативы, учреждения, другие органы причи- няют наибольший вред воздушной и водной среде, чем это вызвано и какие в связи с этим меры принимаются комитетом, ведется ли учет та- ких предприятий, проводится ли инвентаризация источников сбросов и выбросов вредных веществ. В комитете обычно составляются планы работы на экологически неблагополучных предприятиях (пообъектные планы), с которыми необходимо знакомиться в ходе проверок; *»* осуществляется ли учет (регистрация) поступающих в комитет сведе- ний в виде жалоб, заявлений, устных сообщений, сообщений средств массовой информации и т.д. о нарушениях экологического законода- тельства, своевременно ли в связи с этим проводятся проверки, дру- гие мероприятия в целях выявления, устранения и предупреждения экологических правонарушений;

*»* всегда ли устанавливаются виновные лица, привлекаются ли они к ус- тановленной законом дисциплинарной или административной ответ- ственности. Вопрос о привлечении виновных лиц к дисциплинарной

157

ответственности обычно ставится в предписаниях или постановлени- ях, направляемых руководителям предприятий или других органов; во всех ли случаях определяется материальный ущерб, причиненный выбросами газообразных и пылеобразных веществ в атмосферу, сбро- сами неочищенных сточных вод в водные объекты, образованием не- санкционированных свалок промышленных и бытовых отходов и т.д., возмещается ли такой ущерб за счет юридических и физических лиц и предъявляются ли, в частности, иски в суды общей юрисдикции и в арбитражные суды к предприятиям и другим органам, к должностным лицам, руководителям коммерческих организаций и гражданам о взы- скании средств в возмещение ущерба, причиненного выбросами, сбросами загрязняющих веществ, а также размещением отходов; не причинен ли экологический вред в виде изменения в худшую сто- рону климатических условий, среды обитания людей, среды обитания животных, как это отразилось на состоянии здоровья людей и как может отразиться в будущем;

не нанесен ли экономический вред в виде гибели лесов, иного расти- тельного мира, уменьшения плодородия земель, уменьшения доходов, снижения качества продуктов питания и т.д.;

соответствуют ли закону издаваемые комитетом правовые акты и принимаемые решения (постановления), в том числе о привлечении виновных лиц к административной ответственности, о запрещении, приостановлении или ограничении строительства, реконструкции, эксплуатации промышленных, иных объектов, эксплуатации пере- движных источников загрязнения, о выдаче разрешений на захоро- нение промышленных отходов, сбросы и выбросы вредных веществ, на пользование природными ресурсами, а также об аннулировании лицензий (разрешений) на пользование отдельными видами природ- ных ресурсов;

осуществляется ли контроль за исполнением выносимых комитетом предписаний и постановлений. Если остались не выполнены требова- ния, содержащиеся в этих актах, необходимо поинтересоваться, по- чему это произошло;

передаются ли в органы прокуратуры и внутренних дел материалы, содержащие признаки преступлений; соблюдаются ли установленные сроки передачи этих материалов. В руководящих документах Гене- ральной прокуратуры РФ содержится требование о необходимости проведения ежегодных сверок, направляемых в прокуратуры матери-

158

алов и принятых ими к производству этих материалов, устанавливая при этом, когда поступили материалы в прокуратуры и какие решения по ним приняты. При обнаружении в ходе проверки материалов, со- держащих признаки преступлений и не направленных в органы про- куратуры, их необходимо истребовать для решения вопроса о воз- буждении уголовного дела; *** какова результативность принимаемых комитетом мер по устранению

и предупреждению нарушений экологического законодательства; *>  что делается комитетом для распространения экологических знаний и повышения правовой культуры населения.

Если ранее прокурором вносились представления и другие акты реа- гирования в адрес председателя комитета, то следует поинтересоваться, что реально сделано для устранения нарушений законов и не совершают- ся ли такие же нарушения, на которые уже реагировал прокурор.

Могут выясняться и такие вопросы:

<* взаимодействует ли комитет при осуществлении государственного контроля за соблюдением экологического законодательства с органа- ми представительной и исполнительной власти, природоохранными органами, органами санитарно-эпидемиологического надзора, право- охранительными органами, координирует ли деятельность природоо- хранных органов;

•3* принимают ли участие сотрудники комитета в работе государствен- ных комиссий по приемке в эксплуатацию законченных строительст- вом объектов; не было ли случаев принятия в эксплуатацию объектов, не отвечающих требованиям экологического законодательства; *»* на всех ли предприятиях введены экологические паспорта и осуществ- ляется ли контроль за их правильным ведением;

*«* для всех ли предприятий и других органов установлены размеры пла- ты за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в атмосферу и в вод- ные объекты, за размещение промышленных, строительных и быто- вых отходов, осуществляется ли контроль за поступлением этих средств (платы) в экологические фонды;

*«* на законном ли основании расходуются средства экологических фондов.

Кроме этого, следует поинтересоваться, какое участие принимает коми- тет в организации и осуществлении государственной экологической экс- пертизы проектов строек и других объектов. Необходимо выяснить, вноси- лись ли комитетом представления в финансовые органы о прекращении

159

финансирования производства работ по проектам на строительство, рекон- струкцию предприятий и сооружений, не удовлетворяющих требованиям государственной экологической экспертизы; привлекались ли к ответст- венности руководители предприятий, учреждений и организаций за невы- полнение заключений государственной экологической экспертизы.

Следует также поинтересоваться, участвует ли комитет в ведении эко- логического мониторинга, учете, оценке и ведении кадастров отдельных видов природных ресурсов, а также в организации и ведении реестра опасных отходов. В зависимости от содержания проверки прокурором могут выясняться и другие вопросы.

Выявив нарушения экологического, иного законодательства, необхо- димо в каждом конкретном случае разобраться в их причинах, устано- вить обстоятельства, этому способствующие. Только так можно добить- ся реального укрепления законности в деятельности природоохранного органа. Прокурорские проверки должны способствовать не только ук- реплению законности и совершенствованию их деятельности, но и улучшению взаимодействия прокуроров с ними. Они должны служить средством оказания правовой и методической помощи работникам этих органов.

Методика проведения прокурорской проверки         ,

законности административного задержания в органах министерства внутренних дел

В соответствии с международно-правовыми нормами Конституция Российской Федерации гарантирует гражданам право на свободу и лич- ную неприкосновенность. Любое задержание граждан, в том числе и в административном порядке, доставление (приводы) в органы внутренних дел и личный досмотр как меры административного пресечения общего назначения, ограничивают свободу и личную неприкосновенность граж- дан, нередко наносят моральную травму задержанным, и поэтому должны производиться на законных основаниях в строгом соответствии с процес- суальными нормами.

Меры обеспечения производства по делам об административном пра- вонарушении, могут применяться, в частности, работниками органов вну- тренних дел (милицией) только в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя составления прото- кола об административном правонарушении, когда это невозможно осу-

160

ществить на месте совершения нарушения, а также в целях обеспечения своевременного и правильного рассмотрения административных дел, ис- полнения постановлений по этим делам (ст. 27. 1 КоАП РФ).

Проверки законности административного задержания следует прово- дить в органах МВД систематически вне зависимости от наличия сведений о нарушении законов. Однако при поступлении в прокуратуру сведений о нарушении прав и свобод граждан при административном задержании, до- ставлении и личном досмотре проверки необходимо проводить в первооче- редном порядке. Сведения об этих и других нарушениях закона прокурор может получить из устных и письменных обращений граждан, из сообще- ний средств массовой информации, в ходе проведения проверок в органах внутренних дел, в процессе делового контактирования с работниками ми- лиции, органами представительной и исполнительной власти, с обществен- ностью.

Очередность проведения проверок законности административного за- держания устанавливается в каждой прокуратуре индивидуально. Это за- висит от состояния исполнения законов, т.е. в основном от частоты допу- скаемых нарушений, а также от возможностей, которыми располагает прокуратура. Однако чем чаще проводятся проверки, тем лучше, так как это помогает своевременно устранять допускаемые нарушения.

Проверки следует проводить в комнатах (камерах) административно задержанных, центрах социальной реабилитации (приемниках-распреде- лителях), в медицинских вытрезвителях (там, где они функционируют). В зависимости от целей, стоящих перед прокуратурой, состояния закон- ности и характера сведений о нарушении законов, проверкой могут охва- тываться все из перечисленных выше подразделений районного (город- ского) отдела (отделения) или управления внутренних дел, либо она проводится в одном их них. Многие прокуроры проводят проверки за- конности административного задержания одновременно с проведением проверок законности привлечения граждан к административной ответст- венности. Такой форме работы должно отдаваться предпочтение, так как при этом помимо экономии рабочего времени достигается повышение полноты проверок.

Проверка в комнате (камере) административно задержанных. В ходе проведения проверки следует тщательно ознакомиться в дежурной части с книгой учета лиц, доставленных в городской или районный отдел внутренних дел, обращая внимание на записи в графах: «За что доставлен (время, место, обстоятельства правонарушения)», «Дата и часы доставле-

Прокурорский надзор

1 0 1

ния», «Какие приняты меры или куда направлен доставленный», «Дата и часы освобождения». Незаполнение этих граф — нарушение закона само по себе, не говоря уже о том, что при этом затрудняется установление ис- тины. Необходимо также изучить протоколы об административном за- держании, если они составлялись, протоколы об административном пра- вонарушении, в которых могут быть записи о времени и причинах задержания. В канцелярии или в приемной районного (городского) отдела внутренних дел прокурор знакомится с жалобами и заявлениями граждан, оспаривающих законность административного задержания или личного досмотра.

Если на момент проверки в комнате административно задержанных содержатся задержанные в административном порядке, с ними необхо- димо побеседовать об обстоятельствах их задержания и существе совер- шенных правонарушений. Побеседовать в начале проверки следует также с должностными лицами органа ВД и с дежурным офицером (сержантом) дежурной части.

В случае проведения проверки в связи с сигналом о нарушении закона круг выясняемых прокурором вопросов или, иначе говоря, предмет про- верки определяется характером поступившего сигнала. В остальных слу- чаях прокурор выясняет, как правило, такие вопросы: *>   имелись ли законные основания для административного задержания гражданина. Обычно основанием для задержания служит админист- ративное правонарушение. Исключением является задержание психи- чески больных и малолетних, нахождение которых в общественных местах представляет опасность для них и окружающих. Следует иметь в виду, что административное задержание не допускается при совершении малозначительного проступка и возможности его пресе- чения без задержания;

* правомочным ли лицом произведено задержание правонарушителя. Круг должностных лиц, правомочных осуществлять административ- ное задержание, определен ст. 27.3 КоАПРФ;

<* составлялся ли протокол об административном задержании на месте совершения административного правонарушения или по доставлении правонарушителя в орган внутренних дел; содержит ли он все необ- ходимые реквизиты и в особенности зафиксировано ли в нем время задержания, которое должно быть указано в часах и минутах. Обыч- ный срок административного задержания исчисляется с момента до- ставления нарушителя для составления протокола, а для лица, нахо- 162

дящегося в состоянии алкогольного опьянения, — со времени его вы- трезвления;

имелись ли законные основания для доставление задержанного в ор- ган внутренних дел. Эти основания перечислены в ст. 27.1 КоАП РФ. Чаще доставление нарушителя в орган милиции производится при не- возможности составления протокола на месте совершения админист- ративного правонарушения, когда это обязательно; не превышают ли сроки задержания трех часов, за исключением случаев, когда законом установлены более длительные сроки, на- пример в случаях нарушения пограничного режима и необходимос- ти установления личности и выяснения обстоятельств правонаруше- ния (до 48 часов), если правонарушители не имеют документов, удостоверяющих их личность. За совершение хулиганства и ряда других наиболее общественно опасных проступков граждане могут быть задержаны до рассмотрения судом или начальником (замести- телем начальника) органа внутренних дел (ст. 27.5 КоАП РФ). В спорных случаях для установления продолжительности задержа- ния необходимо получить объяснения у должностных лиц органа внутренних дел, задержанного, других задержанных, от свидетелей, если они были, сличить их показания с записями в протоколах об административном задержании и об административном правонару- шении, а также истребовать документы на питание; разъясняются ли задержанным их права, в частности, право на обжа- лование действий работников милиции;

удовлетворяются ли просьбы задержанных об уведомлении о месте их нахождения родственников и администрации по месту работы или учебы;

уведомляются ли родители или лица их замещающие о задержании несовершеннолетних;

на законных ли основаниях проводился личный досмотр и досмотр вещей, присутствовали ли при этом понятые (ст. 27.7 КоАП РФ). Нужно иметь в виду, что эти меры, как и задержание, могут приме- няться лишь в случаях, прямо предусмотренных законом. Однако в отличие от задержания, личный досмотр и досмотр вещей могут оформляться как отдельным протоколом, так и отметкой в протоколах об административном задержании;

не производится ли личный досмотр лицом другого пола или досмотр вещей в отсутствие собственника (владельца);

163

•>  не изымаются ли вещи и документы без составления протокола. Во всяком случае в протоколе задержания или в протоколе об админист- ративном правонарушении должны быть сделаны об этом соответст- вующие записи; Ч*  вручаются ли лицам, у которых изъяты вещи и документы, копии

протоколов с перечислением изъятых вещей и документов; *!• организован ли учет, обеспечивается ли сохранность изъятых у за- держанных вещей и документов; не было ли случаев их утраты и не- возвращения их владельцам, когда закон обязывает это делать; * не унижается ли человеческое достоинство граждан при задержании, доставлении, личном досмотре (применение физического воздействия при отсутствии каких-либо оснований, оскорбления, грубость); •I» все ли задержанные, в действиях которых содержится состав админис- тративного правонарушения, привлекаются к установленной законом ответственности, приносятся ли извинения тем задержанным, состав административного правонарушения в действиях которых не подтвер- дился. Для выяснения этих вопросов следует ознакомиться с постанов- лениями- о привлечении к административной ответственности и с кни- гой (журналом) их учета, а также с сопроводительными письмами о направлении административных дел в органы, которые правомочны рассматривать эти дела (суд, административная комиссия, комиссия по делам несовершеннолетних и другие).

Следует иметь в виду, что задержанные могут направляться в центр социальной реабилитации, когда их личность не установлена, а также по- мещаться в медицинский вытрезвитель (если он есть) до вытрезвления.

Если в орган внутренних дел поступали жалобы от задержанных, не- обходимо поинтересоваться, какие в связи с этим меры принимались на- чальником этого органа и соответствуют ли они закону.

При ознакомлении с книгой учета лиц, доставленных в городской или районный отдел внутренних дел, и со статистическими отчетами, надо выяснить количество лиц, доставленных в отдел за совершение админис- тративных правонарушений, сравнить эти данные с прошлым периодом.

Проверка в центре социальной реабилитации (приемнике-рас- пределителе). Центры социальной реабилитации (далее — центры) есть в городах областного уровня, в других крупных городах, в ряде иных на- селенных пунктов. В эти учреждения работники милиции доставляют за- держанных, не имеющих документов, удостоверяющих личность, места проживания и работы, для установления личности и нередко — места по-

164

стоянного проживания. После соответствующей проверки им обычно вы- дается справка по форме 9, удостоверяющая личность, и они направляют- ся в паспортно-визовую службу для оформления паспортов.

В ходе проверки в центре прокурор ознакомившись с книгой (журна- лом) учета лиц, доставленных в центр, протоколами задержания, рапор- тами работников милиции, ведомостями выдачи пищи, а при необходи- мости с другими документами, а кроме того — бесед с администрацией и опроса задержанных обычно выясняет следующие вопросы:

*   имелись ли законные основания для помещения лица в центр соци- альной реабилитации;

*   получена ли санкция суда на содержание лица в центре, а если не по- лучена, то почему, и не содержатся ли здесь лица, законный санкцио- нированный судом срок содержания которых окончился. Выяснению этих вопросов помогает обращение прокурора к копиям постановле- ний о санкционировании содержания задержанных в центре;

*!* проходят ли задержанные при доставлении их в центр медицинский осмотр, оказывается ли им необходимая медицинская помощь по их просьбе, направляются ли они с случае необходимости в лечебные учреждения;

•I*  организовано ли трехразовое питание лиц, находящихся в центре;

*!* соответствует ли помещение центра и его оборудование, порядок размещения задержанных, предъявляемым санитарным и охранным требованиям;

*5* какая работа проводится по установлению личности задержанных (запросы, опросы);

•I* не превышаются ли предусмотренные законом сроки нахождения в центре задержанных. В соответствии с Указом Президента РФ от 02.11.93 г. № 1815 «О мерах по предупреждению бродяжничества и попрошайничества» в этих учреждениях лица, занимающиеся бро- дяжничеством и попрошайничеством, могут с санкции суда находится до 10 суток. Если этот срок превышается, то необходимо выяснить причину;

*   не унижается ли человеческое достоинство содержащихся в центре лиц. Этот вопрос может быть установлен в ходе опроса этих лиц и оз- накомления с жалобами и заявлениями, зарегистрированными админи- страцией. Подобные жалобы и заявления могут поступать и в органы прокуратуры;

*   выдается ли лицам, личность которых установлена, справка по фор- ме 9, дающая им право на получение паспорта или другого докумен-

165

та, удостоверяющего личность, с последующей регистрацией этих лиц в соответствующем населенном пункте;

<•   оказывается ли лицам, вышедшим из центра, содействие в трудоуст- ройстве направляют ли их в центр занятости;

«I»   оказывается ли лицам без определенного места жительства и занятий, в первую очередь, пожилого возраста и инвалидам, вышедшим из цент- ра, помощь в определении их в учреждения социальной защиты — до- ма ночного пребывания, социальные приюты, социальные гостиницы и другие (см. «Примерное положение об учреждении социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий», утвержден- ное постановлением Правительства РФ от 08.06.96 г. № 670). Необходимо также поинтересоваться, имеют ли возможность лица, содержащиеся в центре, подавать жалобы и заявления, в том числе для направления их в прокуратуру, налажен ли их учет и соблюдается ли по- рядок рассмотрения и разрешения обращений. Эти вопросы могут быть выяснены по ознакомлении с книгой учета жалоб и заявлений, с жалоба- ми и заявлениями и перепиской по ним. В случае необходимости проку- рор может выяснять и другие вопросы.

Проверка в медицинском вытрезвителе. В процессе проверки в ме- дицинском вытрезвителе прокурору следует ознакомиться с журналом регистрации лиц, доставленных в это учреждение, обращая особое вни- мание на графы: «Доставлен: час, минута», «Выписан или направлен ме- дицинское учреждение: дата, час, минута». Прокурору необходимо также ознакомиться с карточками на лицо, помещавшееся (доставлявшееся) в медицинский вытрезвитель, с протоколами об административном право- нарушении или о задержании, с протоколами о доставлении (помещении) лица в медицинский вытрезвитель, привлечении к административной от- ветственности или мерам общественного воздействия, с протоколами или актами медицинского осмотра, ежедневными сводками (справками), пре- доставляемыми начальнику отдела внутренних дел, при необходимости в органы ГАИ и в уголовный розыск, а также с иными отчетными и учет- ным документами, с журналом регистрации неоплаченных счетов и при необходимости с другими документами.

Обычно в ходе проверок в медицинских вытрезвителях прокурор вы- ясняет такие вопросы:

*   на законных ли основаниях было произведено задержание лица, его доставление в медицинский вытрезвитель и составлялся ли при этом протокол. В медвытрезвитель в соответствии с «Положением о меди- 166

цтском вытрезвителе при отделе внутренних дел исполкома город- ского, районного Совета народных депутатов», утвержденным при- казом Министра внутренних дел СССР от 30 мая 1985 г. № 106, могут помещаться только лица, находящиеся в средней или тяжелой степе- ни опьянения, если они утратили способность самостоятельно пере- двигаться либо могут причинить вред окружающим или себе. В связи с этим при ознакомлении с протоколами медицинского осмотра и другими документами необходимо выяснить, не было ли случаев до- ставления в медвытрезвитель граждан с признаками легкого опьяне- ния, с острыми отравлениями, травмами черепа и с другими опасны- ми повреждениями, а также инвалидов. Обычно помещение в медвытрезвитель как мера административного пресечения применяет- ся в отношении лиц, совершивших административное правонарушение в виде появления в общественных местах в нетрезвом состоянии, ос- корбляющем человеческое достоинство и общественную нравствен- ность. Доставление таких лиц в медвытрезвитель чаще производит де- журный наряд. Находящиеся в состоянии опьянения военнослужащие обычно в медвытрезвитель не помещаются, а передаются представите- лям воинских частей. При необходимости прокурор может истребовать объяснения от лиц дежурного наряда;

все ли доставленные в медвытрезвитель лица проходят медицинский осмотр, оказывается ли им медицинская помощь и направляются ли нуждающиеся в лечебные учреждения;

протоколируется ли изъятие у доставленных в медвытрезвитель лиц документов, денег, ценных предметов; обеспечивается ли сохран- ность изъятого и возвращаются ли изъятые ценности и документы владельцам;

соответствует ли помещение и оборудование медвытрезвителя предъ- являемым требованиям, в частности, есть ли кабинет медицинского работника, процедурная (здравпункт), комната для осмотра и разде- вания доставленных, дезинфекционная и сушильная камеры, кладовая для белья, палаты для размещения доставленных. Это устанавливает- ся посредством обхода помещений медвытрезвителя. От лиц, нахо- дящихся в состоянии опьянения, отбирать какие-либо объяснения не следует;

своевременно ли освобождаются из медвытрезвителя находящиеся там лица. Они подлежат освобождению после вытрезвления, т.е. не позднее суток с момента помещения их в медвытрезвитель;

167

•>   направляются ли освобожденные из медвытрезвителя лица и прото- колы об административном правонарушении или задержании в де- журную часть отдела внутренних дел для решения вопроса о привле- чении к административной ответственности. В действиях этих лиц помимо появления в пьяном виде в общественных местах могут со- держаться и такие составы административных правонарушений, как мелкое хулиганство, распитие спиртных напитков в общественных местах, злостное неповиновение законному распоряжению или требо- ванию работника милиции, управление транспортным средством в состоянии опьянения, другие составы.

Необходимо также поинтересоваться, взыскивается ли с лиц, освобож- денных из медвытрезвителя, стоимость содержания в этом учреждении пу- тем предъявления счетов по месту работы указанных лиц или в суд.

Прокурорам следует систематически проводить проверки в специаль- ных приемниках или в изоляторах временного содержания для выяснения законности содержания лиц, отбывающих административный арест, на- значенный судом. В ходе проверок в этих подразделениях основное вни- мание прокурор обращает на законность содержания в них граждан и на соблюдение установленного режима содержания.

В случаях установления фактов незаконного задержания и содержания граждан в комнатах (камерах) административно задержанных, центрах со- циальной реабилитации, медицинских вытрезвителях, в специальных при- емниках или в изоляторах временного содержания, а равно в других анало- гичных специализированных подразделениях (учреждениях)  прокурору следует принимать меры к незамедлительному освобождению этих лиц, вынося соответствующее постановление, которое должно быть мотивиро- ванным. Освобождение производится через начальника отдела, отделения или управления внутренних дел, которому предъявляется постановление,

вынесенное прокурором.

Перед принятием решения, во избежание ошибки, необходимо тща- тельно разобраться в основаниях задержания и нахождения граждан в указанных подразделениях. При этом следует истребовать письменные объяснения у лиц, подвергшихся незаконному задержанию и содержанию в соответствующем подразделении внутренних дел, у работников мили- ции, допустивших эти нарушения, и при необходимости у других лиц.

Для устранения и предупреждения других выявленных нарушений за- конов, если не ставится вопрос об освобождении незаконно задержанных или содержащихся в подразделениях органа внутренних дел лиц, проку-

168

рор реагирует внесением представления. В представлениях перед началь- ником отдела, иного органа внутренних дел следует ставить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности работников милиции, допустивших незаконное административное задержание граждан и дру- гие значительные нарушения, ущемляющие права и свободы граждан-

Контрольные вопросы

1. Раскройте задачи и содержание прокурорских проверок исполнения законов.

2.  Назовите основания проведения проверок исполнения законов и проверок законности правовых актов.

3.  В каких случаях прокурорами привлекаются специалисты для учас- тия в проверках исполнения законов?

4.  Расскажите об особенностях проведения проверок в органах, наде- ленных функциями экологического контроля.

5.  Покажите особенности проведения проверок законности админист- ративного задержания в органах Министерства внутренних дел.

Задание

Изучите или используйте 17, 90, 97, 119, 133, 134, 136, 137, 157, при- веденные в Приложении IV.

169