Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум - Учебное пособие (Винокурова Ю.Е.)

Лекция 10 правовые средства реагирования прокурора на нарушения законов

Понятие правовых средств реагирования прокурора на нарушения законов

Выявив нарушения законов, установив обстоятельства, способствую- щие нарушениям, и виновных лиц прокурор принимает меры к их устране- нию и недопущению в будущем, а также к привлечению к установленной законом ответственности виновных лиц. Для этого законодательством, ре- гулирующим прокурорский надзор, предусматривается ряд специфических полномочий прокуроров обеспечивающих устранение нарушений законов. Такие полномочия в теории и практике прокурорского надзора принято именовать правовыми средствами прокурорского реагирования на наруше- ния законов или правовыми средствами прокурорского надзора.

Средства реагирования по своему внешнему выражению, порядку применения могут быть общими для всех отраслей прокурорского надзо- ра и участков деятельности прокуратуры и специфическими, характер- ными для отдельных отраслей надзора и участков деятельности. К числу общих средств реагирования можно отнести опротестование противоре- чащих закону актов, внесение представлении об устранении нарушений законов. К специфическим средствам реагирования можно отнести такие, как дача заключений и заявление ходатайств прокурором в суде.

Предусмотренные законодательством и совершаемые в установ- ленном порядке действия по устранению выявленных нарушений за- конов, а также причин и условий, им способствующих, привлечению к ответственности виновных лиц являются правовыми средствами реагирования прокурора на нарушения законов.

Средства реагирования реализуются посредством письменных или устных актов прокурорского надзора, основными из которых являются протесты, представления и постановления. Закон не устанавливает еди- ного письменного выражения для всех видов актов прокурорского надзо- ра. Для некоторых из них, например, представлений вносимых в порядке уголовного судопроизводства, установлена письменная форма, для дру-

170

гих, таких как заключения, даваемые прокурором в суде, — устная и письменная форма.

Акты прокурорского надзора — это специфические правовые акты, вносимые только прокурором в порядке реализации своих полномочий. Известно, что прокурор как государственное лицо, осуществляющее над- зор, не обладает административной властью, т.е. не вправе отдавать рас- поряжения органам, за исполнением законов которыми он осуществляет надзор. Он не может непосредственно сам отменить незаконный право- вой акт, восстановить нарушенную законность, привлечь виновное лицо к административной или иной ответственности. Именно посредством актов прокурорского надзора прокурор обращается к компетентным органам с требованием об устранении нарушений законов и привлечении к ответст- венности виновных лиц.

Некоторой особенностью отличаются акты, выносимые прокурором при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. За исключением представлений, эти акты носят распорядительный характер, обязывающий органы дознания и следствия выполнить определенные действия.

Внесение соответствующих актов прокурорского надзора — это не столько право, сколько обязанность прокурора. Выявив нарушение зако- на, кем бы оно не было совершено, прокурор обязан реагировать на это в установленном законом порядке.

Акты прокурорского надзора — это индивидуальные акты, обращен- ные к тем или иным органам и должностным лицам в связи с определен- ными фактами (нарушениями законов). Акт прокурорского надзора обя- зывает другой орган, должностное лицо, руководителя коммерческой организации реагировать на него установленным законом образом: рас- смотреть, принять необходимые меры и сообщить прокурору, внесшему его. Правильное составление актов прокурорского надзора, точное и пол- ное выражение в них закрепленных в законе полномочий прокуроров и основанных на них требований — неотъемлемое условие действенности надзора за исполнением законов.

Выбор средств реагирования зависит от характера нарушений законов, их причин, распространенности нарушений, вредных последствий, вы- званных нарушением законов, степени вины правонарушителей. Обычно применяются такие правовые средства реагирования и акты прокурорско- го надзора, избираются такие его формы (письменная, устная), которые позволяют достигать высшего эффекта, при том наиболее оперативно — в плане устранения и предупреждения нарушения законов.

171

К прокурорскому реагированию предъявляются определенные требо- вания: оно должно быть своевременным, оперативным, обоснованным, упреждающим, достаточно острым, комплексным, маневренным, адек- ватным и законченным. Оно должно дополняться мерами профилакти- ческого характера. Только при этом меры прокурорского воздействия будут наиболее результативны.

Институт прокурорского реагирования — это не только действенное средство устранения нарушений законов и привлечения к ответственнос- ти виновных в этом лиц, но и, что особенно важно, эффективный инстру- мент предупреждения нарушений законов. Принятие прокурором опера- тивных мер к устранению выявленных нарушений законов и установленных обстоятельств, им способствующих, а также к привлече- нию к соответствующему виду ответственности виновных лиц способст- вует предупреждению правонарушений, формированию у исполнителей законов здорового (правильного) правосознания, основанного на уважи- тельном отношении к закону.

Опротестование прокурором правовых актов, противоречащих законам

В случаях выявления правовых актов или их отдельных предписаний, противоречащих закону, прокурор или его заместитель в соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре приносит протест в орган или должностному лицу, которые издали эти акты, либо в вышестоящий орган или вышесто- ящему должностному лицу или обращается в суд в порядке, предусмот- ренном процессуальным законодательством.

Прокурору предоставлено право выбора. Однако при этом необходимо учитьюать следующие обстоятельства. Реагирование путем принесения протестов нередко способствует более оперативной отмене незаконных актов, учитывая большую загруженность судов разного рода делами. Кроме того, проведенные опросы показывают — протест как акт реагиро- вания воспринимается многими руководителями, издавшими незаконные акты, менее болезненно, чем направляемые в суды заявления о признании соответствующих актов недействующими.

В вышестоящий орган протест целесообразно приносить в случаях, если он отклонен должностным лицом, издавшим незаконный акт; в протесте наряду с другими вопросами ставится вопрос о привлечении к дисципли- нарной ответственности должностного лица, издавшего незаконный акт; имеется необходимость об издании незаконного акта довести до сведения

172

других аналогичных, а также иных органов. К тому же, не исключено, мо- жет возникнуть необходимость обратить внимание вышестоящего органа на общественную опасность допущенного нарушения закона

Если же имеются основания полагать, что протест прокурора может быть отклонен соответствующим органом или должностным лицом, или по какой-то причине этот орган или руководитель не смогут рассмотреть протест, или протест остался неудовлетворенным и нет возможности пе- ренести рассмотрение протеста в вышестоящий орган, а также если при рассмотрении заявления в суде нарушение закона будет устранено в бо- лее короткие сроки, прокурорам следует обращаться с заявлениями в су- ды о признании незаконного акта недействующим.

Сущность опротестования незаконных правовых актов заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов, от имени российского государства указывает, в чем именно выражено нарушение закона, и требует от соответствующего органа отменить незаконный акт или привести его в соответствие с законом, восстановить нарушенные права и свободы граждан, а также права и законные интересы государст- венных, иных органов.

Юридической наукой и практикой выработаны обязательные реквизи- ты протеста: наименование органа или должностного лица, которым вно- сится протест; название «протест», номер и дата издания незаконного акта, который опротестовывается; краткое изложение содержания неза- конного акта; изложение существа нарушений; ссылка на закон, который нарушен; предложение прокурора об отмене незаконного акта или приве- дение его в соответствие с законом и другое; указание на необходимость рассмотрения протеста и о незамедлительном сообщении об этом проку- Р°РУ; должностное положение и классный чин прокурора, принесшего протест, его подпись.

В случаях, когда протест подлежит рассмотрению коллегиальным ор- ганом, необходимо напомнить о требовании ст. 23 Закона о прокуратуре сообщить прокурору о дне заседания этого органа.

Сложилась практика выступлений прокуроров на сессиях представи- тельных органов и заседаниях администрации с обоснованием внесенных протестов, дающих положительные результаты. В таких случаях проку- рор получает возможность ответить на вопросы депутатов и других лиц, разъяснить требование закона и сущность допущенного нарушения, его вредные последствия и тем самым способствовать принятию решения о признании акта недействующим.

173

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в де- сятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на незаконное решение представительного органа — на бли- жайшей сессии. При исключительных обстоятельствах, требующих неза- медлительного устранения нарушения закона, прокурор вправе устано- вить сокращенный срок рассмотрения протеста. Более оперативной отмене незаконных актов может способствовать принесение прокурором устных протестов, обладающих такой же юридической силой, что и письменные протесты. Устные протесты обычно вносятся в ходе провер- ки. При этом к материалам проверки необходимо приобщать копию неза- конного акта или его отдельного предписания и копию акта, его отменя- ющего. Незаконные устные акты подлежат опротестованию прокурором в обычном порядке.

Эффективность протеста во многом определяется теми требованиями, которые в нем излагаются. Из смысла самого опротестования вытекает, что протесты в обязательном порядке должны содержать мотивированное требование прокурора об отмене или же о приведении в соответствие с законом незаконного акта (отдельных его предписаний). Но этого порой бывает недостаточно. Прокурор обязан принимать все предусмотренные законом меры к устранению вредных последствий, вызванных действием незаконных актов. Протест должен содержать конкретные требования прокурора по устранению допущенного нарушения закона (устранить вредные последствия, вызванные изданием акта, прекратить противо- правную деятельность, возвратить собственнику принадлежащие ему деньги, иные ценности и т.д.). В протестах, направляемых в адрес выше- стоящих органов, можно ставить вопрос о привлечении к дисциплинар- ной ответственности лиц, издавших незаконные акты,

К заявлениям о признании правового акта недействующим, направля- емым прокурором в суд общей юрисдикции или в арбитражный суд, мо- гут прилагаться:

*5»   копия незаконного акта или та его часть, которая не соответствует за- кону;

•>   копия протеста, внесенного в адрес органа, издавшего незаконный акт; *«*   решение соответствующего органа в связи с внесенным протестом, а при необходимости иные документы: копии объяснений, справок, уведомлений, сообщений и другие документы.

Согласно разъяснению Пленума Верховного Суда Российской Феде- рации (Постановление от 27.04.93 г. № 5) правовыми актами, соответст- 174

вне которых закону может проверить суд по заявлению прокурора, явля- ются, в частности, принятые органами власти, управления и должност- ными лицами решения, содержащие обязательные предписания (правила поведения), влекущие юридические последствия. Такие акты могут но- сить нормативный характер, т.е. устанавливать правовые нормы, обяза- тельные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекрати- лись конкретные правоотношения, предусмотренные актом, а также ин- дивидуальный характер, т.е. устанавливать, изменять или отменять права и обязанности конкретных лиц.

Заявления о признании недействующими полностью или частично не- нормативных актов, адресованных конкретным лицам или группе лиц, по мотивам противоречия их закону и нарушения прав, и охраняемых зако- ном интересов организации и граждан-предпринимателей в соответствии со ст. 10 Федерального закона «Об арбитражных судах в Российской Фе- дерации» и ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации направляются прокурором в арбитражные суды.

Решение суда, вынесенное по заявлению прокурора о признании пра- вового акта недействующим, может быть опротестовано прокурором в кассационном порядке, за исключением специально предусмотренных за- конами случаев. Так, согласно ст. 17 Закона «О выборах глав админист- раций» решение суда по делу о признании недействующим решения из- бирательной комиссии является окончательным.

Внесение прокурором представлений об устранении нарушений закона

Представление является наиболее часто применяемым средством реаги- рования прокурора на нарушения закона. В соответствии со ст. 24 Закона о прокуратуре представление вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые правомочны устранить допущен- ные нарушения закона, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

Представление вносится на основе обстоятельно проведенной проку- рорской проверки или нескольких проверок, глубокого анализа выявлен- ных нарушений законов и способствующих им обстоятельств.

В описательной части обычно перечисляются выявленные прокурором и специалистами нарушения закона, обстоятельства, способствующие этим нарушениям, называются должностные и иные лица, виновные в их

175

совершении или потворствующие этому. Представление — это универ- сальный акт прокурорского реагирования, позволяющий ставить самые различные вопросы, по преимуществу правового характера, направлен- ные как на устранение и предупреждение нарушений законов и способст- вующих им обстоятельств, так и на привлечение к ответственности ви- новных лиц.

Особое внимание при подготовке представлений обращается на их юридическую обоснованность, достоверность, грамотность, краткое, но исчерпывающее изложение всех обстоятельств. Все данные, приводимые в представлениях, подлежат тщательной проверке.

Предложения, включаемые в представления, должны быть конкрет- ными, предусматривать наиболее результативные мероприятия по устра- нению нарушений закона, их предупреждению.

В случаях, если нарушения закона совершены впервые, если нет необ- ходимости привлекать руководителя органа к ответственности и его ад- министрация в состоянии устранить выявленные нарушения, то пред- ставление целесообразно внести в адрес руководителя этого органа. Если же на подобные нарушения прокурор уже реагировал или они представ- ляют повышенную общественную опасность, либо необходимо обратить внимание вышестоящего должностного лица на выявленные нарушения в подведомственном органе, то представление следует внести в адрес вы- шестоящего органа.

В течение месяца со дня внесения представление должно быть рас- смотрено органом (должностным лицом), которому адресовано, с при- нятием конкретных мер по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О принятых мерах сообщается в письменной форме прокурору При рассмотрении представления колле- гиальным органом прокурору сообщается о дне его заседания. Прокурор может выступить на этом заседании в обоснование внесенного пред- ставления.

При обнаружении несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции и законам Российской Федерации Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента России, который принимает соот- ветствующие меры.

На основе анализа практики исполнения законов и в особенности до- пускаемых нарушений законов и обстоятельств, им способствующих, прокуроры вносят обобщенные представления в органы Лредставитель- ной и исполнительной власти, а также в вышестоящие органы. Обычно 176

прокурором предлагаются меры, направленные на предупреждение на- рушений законов в регионах либо на подведомственных предприятиях. Может ставиться также вопрос о привлечении к дисциплинарной ответ- ственности должностных лиц, виновных в нарушении законов.

Вынесение прокурором постановлений

В случаях, когда возникает необходимость привлечения виновных лиц за нарушения законов к административной ответственности, и этот во- прос не был поставлен в представлении или в другом акте реагирования, прокурор выносит постановление о возбуждении производства об адми- нистративном правонарушении. Такое постановление может выноситься как в отношении должностных лиц, так и граждан.

Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении имеет определенное целевое назначение — поставить перед компетентным органом вопрос о привлечении виновного в нару- шении закона лица или нескольких лиц к административной ответствен- ности. Тем самым прокурор привлекает внимание соответствующего ор- гана или должностного лица к допущенному нарушению закона, степени общественной опасности нарушения и к необходимости привлечения к административной ответственности виновного в целях пресечения и пре- дупреждения в будущем противоправных действий. Постановление содержит следующие реквизиты: *«*  наименование — «постановление», дату и место его вынесения; *!•  должность и фамилию прокурора;

*«*  описание обстоятельств нарушения со ссылкой на закон, который на- рушен;

*«*  указание конкретного лица или лиц, которыми нарушен закон; *  предложение прокурора о наложении административного взыскания

со ссылкой на ст. 25 Закона о прокуратуре',

*»*  наименование органа, куда направляется постановление для испол- нения;

***  разъяснение о праве обжалования постановления вышестоящему про- курору; *«*  указание на сроки рассмотрения постановления и сообщение о его

рассмотрении прокурору; *** должность, классный чин, фамилию прокурора и его подпись.

Постановление прокурора о возбуждении производства об админист- ративном правонарушении рассматривается в сроки, установленные Ко-

177

и

дексом об административных правонарушениях для конкретных составов административных правонарушений.

В случаях обнаружения в ходе осуществления прокурорского надзо- ра за исполнением законов признаков преступления, предусмотренного Уголовным кодексом, прокурор выносит постановление о возбуждении уголовного дела, которое оформляется по правилам, установленным уголовно-процессуальным законодательством.

При обнаружении в ходе проверок лиц, незаконно подвергнутых ад- министративному задержанию или аресту несудебными органами, проку- рор принимает незамедлительные меры к их освобождению: выносится мотивированное постановление об освобождении из-под стражи лица, арестованного в административном порядке.

Военные прокуроры в случаях выявления военнослужащих, незаконно содержащихся на гауптвахтах, которые были арестованы в дисциплинар- ном порядке, принимают незамедлительные меры к их освобождению, вынося мотивированное постановление об освобождении из под стражи военнослужащего, незаконно содержащегося на гауптвахте.

Прокуроры принимают меры к возмещению материального ущерба (вреда), причиненного правонарушениями. В этих целях они нередко в представлениях об устранении нарушений закона ставят вопрос о при- влечении к материальной ответственности работников, виновными дей- ствиями которых причинен ущерб государственным и муниципальным предприятиям, иным органам. Прокуроры требуют также в устной форме или же в письменной, в том числе и путем постановки соответствующего вопроса в представлениях, чтобы государственные органы, и в первую очередь, органы контроля, предъявляли иски в суды и в арбитражные су- ды, включая и регрессные иски о взыскании материального ущерба, при- чиненного нарушениями законов. Установив, что руководители государ- ственных органов не принимают меры к возмещению материального ущерба, прокурор остро реагирует на это, вплоть до постановки вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности соответствующих должностных лиц, не выполняющих требований закона.

Прокуроры вправе предъявить иски в суды общей юрисдикции и в ар- битражные суды в пользу как юридических, так и физических лиц, по- несших материальный ущерб в результате совершенных правонаруше- ний. Направляемые прокурорами в судебные органы иски должны быть мотивированными, содержать ссылки на нормы материального и процес- суального права, а также доказательства, подтверждающие заявленные 178

требования. Форма и содержание этих документов должны соответство- вать требованиям, предусмотренным гражданско-процессуальным и ар- битражно-процессуальным кодексами.

На прокурорах лежит обязанность по осуществлению контроля за реа- лизацией (исполнением) внесенных ими актов прокурорского надзора. Они должны добиваться, чтобы содержащиеся в актах реагирования тре- бования исполнялись своевременно и в полном объеме. При необходимо- сти следует проводить контрольные проверки фактического устранения нарушений закона.

Объявление предостережения о недопустимости нарушения закона

В соответствии со ст. 25: Закона о прокуратуре в целях предупрежде- ния правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противо- правных деяниях прокурор или его заместитель объявляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости наруше- ния закона.

Сущность предостережения заключается в предъявлении прокурором соответствующему лицу, нарушившему закон или попытавшемуся его нарушить, требования о прекращении противоправных действий и разъ- яснении ему возможных для него последствий, если эти действия не бу- дут прекращены (привлечение к дисциплинарной, административной, уголовной или гражданско-правовой ответственности, отстранение от должности).

Предостережение — самостоятельное правовое средство реагирования прокурора на нарушения закона, применяемое при осуществлении надзо- ра за исполнением законов, Это важное средство индивидуального воз- действия на должностных лиц, совершивших либо пытающихся совер- шить единоличные противоправные действия (бездействие), не влекущие по своей общественной опасности уголовной ответственности, но причи- нившие либо способные причинить вред гражданам либо государствен- ным или общественным интересам.

Применяя предостережение и тем самым непосредственно обращаясь к правонарушителям, прокурор располагает большими возможностями для проведения индивидуальной профилактической работы. При этом он обя- зательно разъясняет должностному лицу требования соответствующих правовых норм, нарушенных этим лицом, подчеркивает необходимость не-

179

допущения подобных нарушений в будущем и напоминает о возможных последствиях, если противоправные действия не будут прекращены.

Предостережение правомерно рассматривать как одно из правовых средств разъяснения конкретных требований соответствующих законов должностным лицам, нарушенных ими, повышения их правовых знаний.

Основная цель предостережения о недопустимости нарушения закона — пресечение (прекращение) и предупреждение противоправного анти- общественного деяния, недопущение более опасных правонарушений, в том числе и преступлений. Это средство не заменяет, но дополняет дру- гие средства реагирования. Наряду с объявлением предостережений про- куроры могут использовать внесение протестов и представлений.

Предостережение в сочетании с другими правовыми средствами по- вышает результативность реагирования, в большей мере способствует предупреждению правонарушений.

Предостережение о недопустимости нарушения закона следует оформлять на стандартном бланке. Оно должно применяться лишь на ос- новании тщательно проверенных фактов, исключающих предположения и неясности. При этом от должностных лиц, нарушивших закон или пы- тавшихся это сделать, обязательно должны истребоваться объяснения. Собираются также другие доказательства их виновности (объяснения других лиц, справки, жалобы, заявления).

В случае неисполнения требований, изложенных в предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлече- но к ответственности в установленном законом порядке.

Представляется, что предостережение о недопустимости нарушения закона следовало бы применять и к руководителям коммерческих органи- заций (управляющим, директорам, председателям и их заместителям). В связи с этим, на наш взгляд, разумно внести соответствующие дополне- ния в ст. 251 Закона о прокуратуре.

В плане предупреждения нарушений законов хорошие результаты до- стигаются, когда вся законоохранная деятельность прокуратуры протека- ет в условиях гласности. Существенную роль в этом играет информация о состоянии исполнения законов и принимаемых прокуратурой мерах по устранению и предупреждению нарушений законов, направляемая в орга- ны представительной и исполнительной власти.

Повышению эффективности прокурорского реагирования на наруше- ния законов могли бы способствовать:

•I»   более тщательная отработка прокурорами текстов актов прокурорского надзора и в особенности их мотивировочной и резолютивной частей;

180

«I»  разумное сочетание письменных и устных форм реагирования;

»> совершенствование контроля со стороны прокуроров за выполнением требований, содержащихся в актах прокурорского надзора;

»3> наделение прокуроров дополнительными полномочиями, направлен- ными на устранение нарушений законов.

Контрольные вопросы

1. Что понимают под правовыми средствами реагирования прокурора на нарушения законов?

2. Перечислите реквизиты протеста и представления.

3.  Назовите основания вынесения прокурором постановлений и их виды.

4. В каких случаях прокурор может обращаться с заявлениями и иска- ми в суды?

5.  Какую роль играет предостережение о недопустимости нарушения законов в предупреждении правонарушений?

6.  Какие Вы видите пути повышения эффективности прокурорского реагирования на нарушения законов?

Задание

Изучите или используйте источники 17, 64, 85, 90, 92, 119, 126, 133, 134,136, 137,157, приведенных в Приложении IV.

181