Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум - Учебное пособие (Винокурова Ю.Е.)

Лекция 12 работа прокурора с обращениями граждан

Работа прокурора с обращениями граждан как средство обеспечения их прав и свобод

Закон о прокуратуре (ст. 10) обязывает прокуроров рассматривать и разрешать заявления, жалобы, иные обращения граждан, содержащие сведения о нарушениях законов. При этом подлежат рассмотрению и раз- решению как письменные, так и устные обращения, поступившие в про- куратуру.

Работа с обращениями граждан занимает значительное место в об- щем объеме работы органов прокуратуры. Ежегодно прокурорами и следователями всех уровней рассматриваются и разрешаются сотни ты- сяч жалоб и заявлений граждан. Число жалоб и заявлений в последние годы неизменно возрастает. Это говорит о том, что граждане России широко используют предоставленное им ст. 33 Конституции РФ право личного обращения в государственные органы, в том числе и в органы прокуратуры, призванные охранять права и свободы граждан. Реализуя право на обращение, граждане добиваются восстановления нарушенных прав и свобод, торжества добра над злом.

Право обращения граждан с жалобами и заявлениями, будучи одним из важнейших социально-правовых институтов, активно используется прокурорами в качестве одного из основных способов обеспечения за- конности, охраны .прав и свобод граждан, в определенной мере и охраны государственных интересов.

Работая с обращениями граждан, прокуроры и следователи получают ценную информацию:

*»*  о нарушениях прав и свобод граждан, допускаемых в регионе; *»*  о преступлениях и других общественно опасных правонарушениях,

совершаемых как лицами, проживающими в регионе, так и другими

лицами; *»*  об органах и должностных лицах, нарушивших права и свободы

граждан и совершивших иные правонарушения;

*•*  об органах и должностных лицах, не выполняющих требования зако- нодательства об обращениях граждан, т.е., не принимающих меры к

Удовлетворению жалоб и заявлений.

191

Не менее важным является и то, что в органы прокуратуры поступает информация от граждан о недостатках и нарушениях в работе самой про- куратуры и, в частности: »3*   о процессуальных нарушениях, допускаемых следователями в ходе

ведения предварительного следствия по уголовным делам; •I*   о непринятии мер к привлечению к ответственности правонарушите- лей и к устранению нарушений законов;

*!»   о недостойном, по мнению граждан, поведении работников прокура- туры как в процессе исполнения служебных обязанностей, так и в общественных местах (в быту), а также иная информация. Названная выше информация, содержащаяся в устных и письменных обращениях граждан, существенным образом пополняет информацион- ную базу органов прокуратуры и способствует:

*1* организации их работы на научной основе с учетом состояния закон- ности, в том числе и состояния соблюдения в регионе прав и свобод граждан;

•»* помогает улучшению всей деятельности прокуратуры посредством устранения недостатков и упущений в работе.

Принимая посетителей, рассматривая и разрешая жалобы и заявления граждан, прокуроры и следователи имеют возможность изучать общест- венное мнение, складывающееся у населения о прокуратуре в целом и о ее работниках в отдельности, что само по себе имеет большое значение.

Генеральный прокурор РФ в своем приказе от 24.12. 2001 № 80 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема заявлений в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации» требует от прокуроров всех звеньев работу по рассмотрению и разрешению обращений граждан подчинять решению задач защиты прав и свобод человека, укреплению законности и правопорядка, органи- зовывать работу таким образом, чтобы каждое обращение получало свое- временное, объективное и окончательное разрешение той прокуратурой, к компетенции которой относится решение вопроса. Генеральный проку- рор обращает особое внимание на принятие исчерпывающих мер к удов- летворению обоснованных обращений и пресечению нарушений законов, используя в полном объеме полномочия прокурора, предусмотренные ст. 27 Закона о прокуратуре.

Совершенствование  работы  органов  прокуратуры  с  обращениями граждан несомненно будет способствовать улучшению их деятельности, повышению авторитета, а главное уменьшению нарушений прав и свобод граждан. 192

Организация работы с обращениями граждан в органах прокуратуры

Работу по рассмотрению и разрешению заявлений, жалоб, иных об- ращений граждан и приему посетителей организует, контролирует про- курор-руководитель районной, областной и им равных прокуратур, а также начальники структурных подразделений прокуратуры. Прокурор- руководитель обязан организовать работу так, чтобы обеспечивалось правильное и своевременное рассмотрение и разрешение обращений граждан, проводилась тщательная проверка содержащейся в них ин- формации о нарушении законов, полностью восстанавливались нару- шенные права и свободы граждан, привлекались к ответственности ли- ца, допустившие эти нарушения, устанавливались причины нарушений и принимались меры к их устранению. Прокуроры-руководители систе- матически проверяют работу прокуроров и следователей по рассмотре- нию и разрешению заявлений, жалоб, иных обращений, принимают ме- ры к оперативному устранению имеющихся недостатков, регулярно обсуждают на заседаниях коллегий, оперативных совещаниях состояние этой работы, а в отдельных случаях и факты проявления оперативными работниками недобросовестного отношения к этому участку работы.

В составе Генеральной прокуратуры РФ имеется отдел писем и прием- ная; в прокуратурах субъектов Российской Федерации — отделы, группы или старшие помощники (помощники) по рассмотрению писем и приему граждан. На них возложены непосредственная организация работы по рас- смотрению и разрешению обращений граждан, оказание помощи в этом начальникам структурных подразделений прокуратуры, прокурорам райо- нов и городов, оперативным работникам, а также осуществление контроля за исполнением приказов Генерального прокурора РФ, регулирующих этот участок работы. Следует иметь в виду, что рассмотрением и разрешением обращений в органах прокуратуры занимаются в той или иной мере все прокурорские работники и следователи.

В органах прокуратуры осуществляется личный прием граждан (посе- тителей). Он организуется таким образом, чтобы гражданам было извест- но, когда, где и кто из прокурорских работников принимает. В офисах прокуратур на видном месте вывешивается график приема посетителей. Прокурорские работники могут также проводить прием посетителей не- посредственно на предприятиях, в учреждениях и в организациях. В со- ответствии с требованиями Генерального прокурора РФ руководители прокуратур обязаны принимать лично граждан не реже одного раза в не-

1 Прокурорский надзор                                                                                                                                       1 93

делю. О лицах, принятых на личном приеме, делается соответствующая запись в книге приема посетителей или книге личного приема, где отра- жаются сведения о гражданине, обратившимся к прокурору, краткое со- держание обращения и принятое решение.

Порядок рассмотрения и разрешения заявлений, жалоб, иных обраще- ний, поступающих в органы прокуратуры, определяется нормами действу- ющего законодательства и приказами Генерального прокурора РФ. В соот- ветствии с действующей инструкцией все заявления и жалобы до передачи их на рассмотрение и разрешение подлежат обязательной регистрации.

После регистрации все поступившие в орган прокуратуры обращения докладываются прокурору-руководителю, который определяет дальней- шую судьбу заявления или жалобы. Прокурор обязан рассмотреть обра- щение и принять одно из следующих решений:

принять заявление или жалобу к своему производству; поручить ее рассмотрение конкретному оперативному работнику; передать на разрешение в нижестоящую прокуратуру; приобщить к материалам ранее поступившей жалобы или заявлению; направить в суд для приобщения к материалам судебного дела; .    направить по принадлежности на рассмотрение другого органа.

Следует иметь в виду, что закон запрещает пересылку жалоб в ор- ганы и должностным лицам, решения (действия) которых обжалуют- ся. О направлении заявлений и жалоб в другие органы во всех случаях извещается заявитель. В необходимых случаях органу, которому направ- лено заявление или жалоба на разрешение, предлагается сообщить в про- куратуру о результатах разрешения.

Поступающие в прокуратуру заявления, жалобы, иные обращения граждан рассматриваются и разрешаются в порядке и в сроки, установ- ленные федеральным законодательством. Заявления и жалобы граждан и должностных лиц, поступающие в прокуратуру, рассматриваются и раз- решаются прокурором в срок не позднее месяца, а не требующие изуче- ния и проверки — не позднее пятнадцати дней, если иной срок не преду- смотрен законом. Так, жалобы и заявления военнослужащих и членов их семей, поступающие в Генеральную прокуратуру РФ, прокуратуры субъ- ектов Российской Федерации и приравненные к ним военные, иные спе- циализированные прокуратуры разрешаются в срок до 15 дней, а посту- пающие в нижестоящие прокуратуры — безотлагательно, но не позднее 7 дней со дня их поступления.

Безотлагательно рассматриваются обращения, поступающие от Пре- зидента РФ, Председателя Правительства РФ д еф. заместителей, рукдво- 194                                                                                                 ,„ ,

дителя Администрации Президента РФ, секретаря Совета Безопасности РФ, председателей палат Федерального Собрания РФ, а также их замес- тителей, руководителей федеральных органов исполнительной власти и ряда других органов, а кроме того обращения, взятые на особый контроль Генеральным прокурором РФ.

Срок разрешения обращений при наличии оснований может быть про- длен прокурором или его заместителем. Об этом уведомляется заявитель с объяснением причины продления срока разрешения обращения.

Решение по заявлению или жалобе принимается только после тща- тельной проверки изложенных в ней обстоятельств и доводов. При не- обходимости к проверкам, проводимым по заявлениям и жалобам, мо- гут привлекаться соответствующие специалисты. Если требования заявителя признаны обоснованными, заявление или жалоба подлежит удовлетворению. О решении по заявлению или жалобе письменно со- общается заявителю с указанием принятых мер по восстановлению на- рушенных прав и свобод, а при отказе в удовлетворении — о мотивах отклонения со ссылкой на закон. Во всех случаях отказа в удовлетворе- нии заявления или жалобы заявителю разъясняется порядок обжалова- ния принятого прокурором решения, а также право обращения в суд, ес- ли таковое предусмотрено законом. После этого заявление или жалоба считаются разрешенными.

По требованию заявителя ему предоставляются для ознакомления ма- териалы проверки. Однако он ознакомляется с этими материалами в той мере, в какой это не затрагивает права и интересы других граждан и не противоречит требованиям законодательства об охране государственной (военной), иной охраняемой законом тайны (коммерческой, врачебной).

В отдельных случаях, после проверки жалобы, по указанию прокурора составляется мотивированное заключение об обоснованности доводов за- явителя. По результатам проверки, проведенной по заявлению или жало- бе, прокурор может принять решение:

о принесении протеста на незаконный акт;

об обращении в суд с заявлением о признании акта недействующим;

о внесении представления об устранении нарушений закона;

о возбуждении производства об административном правонарушении

или уголовного дела.

В соответствии с указаниями Генерального прокурора РФ не подлежат Разрешению в органах прокуратуры обращения, не связанные с вопроса- ми исполнения или нарушения законов. Что касается обращений по во- просам, подведомственным судам, то они могут разрешаться органами

т                                                                                                      195

прокуратуры при необходимости защиты общественного (неперсонифи- цированного) интереса либо прав наименее защищенных лиц.

В органах прокуратуры не реже двух раз в год осуществляется ком- плексный анализ работы по рассмотрению и разрешению заявлений, жа- лоб, иных обращений граждан с составлением соответствующего акта или справки. При этом особенно тщательно анализируются причины по- ступления повторных жалоб, обоснованных жалоб на незаконные дейст- вия прокуроров и следователей, на нарушения установленных законом сроков разрешения жалоб. На основе результатов анализа принимаются меры к устранению имеющихся ошибок и недостатков в работе, к совер- шенствованию правозащитной деятельности прокуратуры.

Прокурорский надзор за исполнением законодательства об обращениях граждан

В действующих нормативных актах закреплено, что должностные лица обязаны тщательно разбираться с жалобами и заявлениями граждан, со- блюдать установленный порядок и сроки их рассмотрения, принимать по ним законные и обоснованные решения, сообщать заявителям о принятом решении, своевременно выявлять и устранять причины, породившие нару- шения прав и свобод граждан. К сожалению, эти требования соблюдаются далеко не всеми органами и должностными лицами.

Сказанное вызывает необходимость осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства об обращениях граждан, явля- ющегося составной частью российского законодательства. Прокурорские проверки исполнения этого законодательства или, как их чаще называют, проверки законности разрешения жалоб и заявлений в последние годы проводятся чаще в связи с сигналами о нарушении закона. При этом они могут проводится на предприятиях, в учреждениях и организациях, вне зависимости от их подведомственности и форм собственности. Они могут совмещаться с проведением других проверок. Более того, проводя про- верки исполнения других законов, прокуроры нередко знакомятся с соот- ветствующими жалобами и заявлениями, со всеми другими материалами, связанными с их рассмотрением и разрешением.

В проведении проверок законности разрешения жалоб и заявлений уча- ствуют прокуроры как территориальных, так и специализированных про- куратур всех звеньев. Главная цель этих проверок вытекает из их названия — установление законности разрешения жалоб и заявлений по существу.

Обычно накануне проверки прокурор знакомиться с данными и ре- зультатами ранее проведенных аналогичных проверок на предстоящем 196

объекте проверки и уясняет, какие там допускались ранее нарушения, ка- кие меры принимались администрацией к устранению этих нарушений.

Проверка начинается с беседы прокурора с руководителями органа о состоянии законности и состоянии работы с обращениями в данном орга- не. Далее прокурор требует для изучения книгу предложений, заявлений и жалоб (она может носить и иное название). В этой книге записывается: •5»  дата поступления жалобы (заявления, предложения); <•   фамилия, имя, отчество заявителя;

»> краткое содержание обращения, кому и когда оно передано для ис- полнения;

•>   срок исполнения; •>   когда и какое принято решение; •5*  дело, в котором находятся документы по жалобе.

Эти сведения имеют важное значение для установления законности разрешения жалоб и заявлений.

Прокурором потребуются также дела или наряды с жалобами и заяв- лениями и перепиской по ним, акты проверок работы с обращениями граждан, приказы, отражающие рассматриваемые вопросы, книга приема посетителей или книга личного приема и при необходимости другие ма- териалы. Отсутствие перечисленных документов уже само по себе может являться нарушением закона.

Как правило, прокурор в ходе проверки выясняет следующий пере- чень вопросов:

•«• назначены ли приказом руководителя ответственные лица за органи- зацию работы с обращениями граждан и за ведение соответствующих учетных документов, как они выполняют возложенные на них обя- занности;

•?• ведутся ли в учреждении (организации) книга предложений, заявле- ний и жалоб, книга приема посетителей и соответствующие дела или наряды;

*   контролирует ли ведение этих книг и дел руководитель органа или иное лицо, которому это поручено;

*   все ли поступающие заявления, жалобы, иные обращения регистри- руются в установленном законом порядке. Если имели место случаи керегистрации отдельных обращений, то необходимо установить причины этого;

*   соблюдаются ли установленные сроки рассмотрения и разрешения обращений, если не соблюдаются, то следует выяснить почему и кто в 'этом повинен; -у-зг, I           I   1

197

•I» насколько всесторонне и тщательно подвергались проверке все фак- ты, в которых содержались данные о нарушениях закона;

* соответствуют ли действующему законодательству решения, приня- тые по жалобам и заявлениям;

*!* исполнено ли принятое решение, устранены ли фактические наруше- ния закона, его последствия, восстановлено ли в действительности нарушенное право заявителя;

<» сообщается ли заявителям в письменной форме о результатах рассмо- трения их обращений и о принятых мерах. Следует также проверить:

«I» на законном ли основании пересылались жалобы и заявления в другие органы;

<» создана ли внутрипроверочная комиссия по проверке работы с обра- щениями граждан, проводит ли она соответствующие проверки и со- ставляет ли акты проверок;

*!» не поступали ли в учреждение повторные жалобы и чем это было вы- звано;

*   организован ли в учреждении прием посетителей и регулярно ли он

проводится.

При выявлении нарушений законов прокурору следует установить их причины. На выявленные нарушения законодательства об обращениях граждан прокурор реагирует в установленном законом порядке.

Совершенствованию работы прокуратуры и других органов с жалобами и заявлениями граждан, а, следовательно, и реальному обеспечению их прав и свобод могло бы способствовать принятие федерального закона «Об обращениях, граждан», поскольку законодательство, регулирующее эту сферу, устарело и не охватывает правовым регулированием всех вопросов.

Контрольные вопросы

1.  Какую роль играет работа прокурора с обращениями граждан в за- щите их прав и свобод?

2. Как организуется в прокуратуре работа с обращениями граждан?

3.  Что вы можете сказать об организации приема посетителей и в ка- ких целях он проводится?

4.  Расскажите о методике проведения проверки законности разреше- ния жалоб и заявлений.

Задание

Изучите и используйте источники 17, 69, 90, 119, 126, 133, 134, 136, 137, 157, приведенные в Приложении IV. 198