Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум - Учебное пособие (Винокурова Ю.Е.)

Лекция 1сущность, цели, задачи и основные направления прокурорского надзора

Сущность прокурорского надзора

Прокурорский надзор — это специфическая деятельность государст- венных федеральных органов прокуратуры, осуществляемая от имени Российской Федерации и состоящая в проверке точности соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнения законов, действую- щих на ее территории. Ее содержанием является:

»!•   выявление фактов несоблюдения Конституции РФ и нарушения тре- бований законов;

•>   установление виновных в правонарушениях;

<»   принятие мер к устранению правонарушений и их предупреждению; •I»  наказание виновных.

Из сказанного принципиально важным для усвоения содержания сущ- ности прокурорского надзора является то, что

1)  Прокурорский надзор — это специфический вид государственной деятельности, которую кроме прокуратуры не могут осуществлять ника- кие другие государственные, общественные, самодеятельные или иные органы, организации, учреждения или должностные лица.

2) Прокурорский надзор осуществляется от имени государства — Рос- сийской Федерации. Важность этого положения в том, что прокурор, осуществляя надзор, выявляет правонарушения, принимает меры к их ус- транению и наказанию виновных не от имени отдельных органов местно- го самоуправления, отдельных субъектов федерации, иной представи- тельной, исполнительной или судебной власти, но от их совокупности, объединенных системой государства: интересы отдельных органов, орга- низаций, учреждений, должностных или физических лиц приводятся в соответствие с интересами государства в целом.

3) Прокурорский надзор — самостоятельный вид государственной дея- тельности. Его отличие от других видов деятельности иных государствен- ных органов определяется спецификой содержания. Это проверка точности соблюдения Конституции РФ, исполнения требований законов, соответст-

17

вия иных правовых актов закону, принятие мер к устранению выявленных правонарушений с помощью средств, представленных законом исключи- тельно прокуратуре.

Имея функциональные признаки каждой из ветвей власти (представи- тельной, исполнительной, судебной) прокурорский надзор не имеет от- ношения ни к одной из них.

Органы прокуратуры занимают особое место в системе государствен- ной власти Российской Федерации. Это специфическое положение проку- ратуры в государственном устройстве позволяет уравновешивать деятель- ность ветвей власти и обеспечивать их оптимальное функционирование.

Помимо сказанного следует иметь в виду, что под термином «проку- рорский надзор» понимается:

«»»  специфический вид государственной деятельности; »«•   самостоятельная отрасль юридической науки; »>   учебная дисциплина.

В данном разделе рассматривается содержание только первого из при- веденных значений прокурорского надзора. Любой вид государственной деятельности содержит ряд понятий, требующих объяснения их смысла, содержания и назначения. В связи с этим рассмотрим основные понятия прокурорского надзора, как вида государственной деятельности, со- ставляющие терминологию прокурорского надзора.

Прокурор — это физическое лицо, состоящее на постоянной или вре- менной службе в органах прокуратуры, принятое на работу в порядке, ус- тановленном Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федера- ции», и исполняющее должностные обязанности, предусмотренные тем же законом и приказом вышестоящего прокурора.

Прокурор — понятие собирательное, обобщающее. В узком смысле — это руководители прокуратур: Генеральный прокурор Российской Феде- рации, прокурор субъекта федерации, прокурор города, прокурор района, прокурор специализированной прокуратуры. В широком же смысле под- разумеваются не только вышеназванные прокуроры, но и заместители Генерального прокурора РФ, его советники, старшие помощники, по- мощники, помощники по особым поручениям, заместители и помощники всех нижестоящих прокуроров — руководителей прокуратур, помощники прокуроров по особым поручениям, старшие помощники, старшие про- куроры и прокуроры, старшие прокуроры-криминалисты и прокуроры- криминалисты управлений и отделов, действующие каждый из перечис- ленных прокуроров в пределах своей компетенции.

18

В системе прокуратуры работают также прокурорские работники. К ним относятся работники органов и учреждений прокуратуры, имеющие классные чины (в органах и учреждениях военной прокуратуры — воин- ские звания), являющиеся научными сотрудниками или преподавателями научных и образовательных учреждений.

Прокурорский надзор — это понятие, которое ,как уже отмечалось, характеризует:

<« основную функцию прокуратуры как самостоятельный и специфичес- кий вид государственной деятельности — федеральной государствен- ной службы;

«I»   отрасль юридической науки; *>  учебную дисциплину.

Понятие «прокурорский надзор» применительно к деятельности про- курора подразумевает проведение проверок точности соблюдения Кон- ституции РФ и исполнения всех законов, действующих на территории РФ и любого из них в каждом конкретном случае.

Прокуратура как федеральный государственный орган осуществляет надзор, расследует преступления, участвует в рассмотрении дел судами, занимается законопроектной, законотворческой деятельностью, коорди- нацией борьбы с преступностью. Надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов — важнейшая функция прокуратуры. V Прокурорский надзор как отрасль юридической науки означает сумму знании о законодательстве, регулирующем деятельность прокуроров по осуществлению надзора, формах, средствах и методах его осуществления, закономерностях развития общественных отношений в сфере осуществ- ления надзора, проблемах эффективности этой деятельности и т.д. Как наука, прокурорский надзор тесно связан с уголовным, гражданским и арбитражным процессами, криминалистикой, иными отраслями юриди- ческой науки.

Прокурорский надзор как учебная дисциплина это — часть образова- тельных программ высших и средних юридических учебных заведений. По содержанию и структуре делится на общую и особенную части. В об- щей части обычно рассматриваются задачи и принципы прокурорского надзора, система органов прокуратуры, полномочия прокуроров и т.д. Содержанием особенной части является информация об особенностях осуществления прокурорского надзора в отдельных отраслях (направле- ниях) специфика реагирования прокурора на различные виды правона- рушений.

19

Предмет прокурорского надзора. Прокурорский надзор как вид го- сударственной деятельности (федеральной службы), отрасль юридичес- кой науки и учебная дисциплина имеет различающиеся предметы, кото- рые в теории нередко путают или необоснованно отождествляют.

Рассмотрим предмет прокурорского надзора как вида государствен- ной деятельности. В этом случае под предметом прокурорского надзора следует понимать сферу общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность прокурора. Из самой сущности про- курорского надзора вытекает, что деятельность прокурора направлена на регулирование общественных отношений, связанных с соблюдением Конституции РФ и исполнением требований законов. Поскольку соблю- дение Конституции РФ и требований законов обязательны для всех юридических и физических лиц, на которых они распространяются, то предметом прокурорского надзора следует считать соблюдение Кон- ституции РФ и исполнение законов юридическими и физическими (должностными) лицами.

Перечень этих лиц определен в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре. Из текста этой статьи следует, что в предмет прокурорского надзора не вхо- дит исполнение законов высшими органами представительной и испол- нительной власти РФ. Ограничен предмет надзора и в части исполнения законов судебными органами.

Объекты и субъекты прокурорского надзора. Эти понятия тесно свя- заны между собой, хотя и существенно различаются по содержанию. На практике и в юридической литературе нередки случаи неправильного при- менения каждого из них, когда объект называют субъектом и, наоборот.

Под объектом прокурорского надзора следует понимать предприятия, учреждения, организации и другие юридические лица, в которых прово- дятся прокурорские проверки исполнения законов. В качестве примера можно назвать любое федеральное министерство, орган исполнительной или законодательной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления.

Субъектом прокурорского надзора следует считать участника про- курорско-надзорной деятельности — прокурора (в узком и широком смысле этого слова), проводящего проверку исполнения законов юриди- ческим или физическим лицом (объектом надзора). В прокурорско- надзорных отношениях могут участвовать одновременно несколько объ- ектов и субъектов надзора. Так, исполнение законов может проверяться одновременно на нескольких объектах (контрольные, бухгалтерские, иные подразделения одного министерства) несколькими прокурорами.

20

Полномочия прокурора — это объем прав и обязанностей, которыми располагает прокурор для осуществления надзорных функций. Основные полномочия определены в Законе о прокуратуре. Для осуществления над- зора в различных отраслях (направлениях) законом определяются раз- личные по объему и содержанию полномочия прокурора. Так, для осуще- ствления надзора за исполнением законов и законностью издаваемых актов в ст. 22 Закона о прокуратуре определены такие полномочия, как требование от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических, иных сведений и др. Для надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное след- ствие, прокурору предоставлено полномочие отмены незаконных реше- ний названных органов и ряда других, предусмотренных согласно ст. 30 Закона о прокуратуре нормами УПК РФ. Ряд полномочий прокурора определяется не только Законом о прокуратуре, но и уголовно- процессуальным, гражданско-процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами.

Правовые средства прокурорского надзора тесно связаны с рассмот- ренным выше понятием полномочий прокурора. Нередко и в литературе, и на практике они без достаточных оснований понимаются как однозначные.

Прокурорский надзор как вид государственной деятельности осуще- ствляется посредством полномочий, в числе которых есть предусмотрен- ные законом, но есть и законом не предусмотренные (получение сведений из средств массовой информации, беседы, анализ различных данных, ор- ганизационные мероприятия и другие).

К правовым средствам прокурорского надзора относятся только те, которые предоставлены прокурору Законом о прокуратуре или иным фе- деральным законодательством для осуществления надзора. Они носят процессуально значимый характер. В применении этих правовых средств в целях выявления и устранения правонарушений и состоит суть проку- рорского надзора.

Правовые средства прокурорского надзора по своему содержанию мо- гут быть разделены на средства выявления правонарушений и средства устранения и предупреждения правонарушений.

Акт прокурорского реагирования — это широко распространенное в теории и практике прокурорского надзора понятие, означающее закреп- ленное в специальном документе решение прокурора, с помощью которо- го он реагирует на выявленные вследствие применения правовых средств

21

надзора правонарушения. Так, выявив незаконный правовой акт, проку- рор применяет такое правовое средство, как опротестование. Материаль- ным выражением этого правового средства является протест, в котором указывается, какой акт не соответствует закону (какому конкретно), изла- гаются требования прокурора об отмене (полной или частичной) неза- конного акта.

Методика прокурорского надзора. Прокурорский надзор, как отме- чалось выше, состоит в применении предусмотренных Законом о проку- ратуре и иным законодательством правовых средств. Закон не дает, да и не может дать обязательных рекомендаций, какие из этих средств и в ка- ких конкретных случаях необходимо применять в целях выявления и уст- ранения различного вида правонарушений. Такие рекомендации выраба- тываются в результате научной деятельности и в процессе практики прокурорского надзора. Наиболее эффективные из них, апробированные на практике, закрепляются в приказах и указаниях Генерального проку- рора РФ, в методических пособиях, разработках, рекомендациях и мето- дических письмах органов прокуратуры.

Совокупность таких научно обоснованных и проверенных на практике методов и приемов (способов) применения правовых средств составляет методику прокурорского надзора. Составляющие ее методические реко- мендации имеют различную степень конкретности. Одни определяют ме- тоды осуществления надзора в целом, методы обеспечения его эффектив- ности и т.п., другие — носят более частный характер определяют методику надзора за исполнением отдельных видов законов. В соответст- вии с этим можно различать общую методику прокурорского надзора и частную методику прокурорского надзора.

Тактика прокурорского надзора. Стоящие перед прокуратурой зада- чи, в том числе по выявлению и устранению нарушений законов, проку- рор решает, применяя различные правовые средства. Каждое из них мо- жет быть применено с помощью различных методов, приемов и способов. Приемы и методы применения одного и того же правового средства (на- пример, получения объяснения от должностного лица) могут различаться в зависимости от вида объекта, характера правонарушения, конкретной обстановки, собственного опыта работы прокурора и от многих других факторов.

Более эффективные приемы применения одного и того же правового средства проверки одного вида законов, могут оказаться нерезультатив- ными при проведении проверки другого вида законодательства. Поэтому

22

в теории и практике прокурорского надзора выработана совокупность на- иболее оптимальных приемов и способов применения конкретных право- вых средств в целях решения задач прокурорского надзора с учетом кон- кретных условий и обстоятельств. Такая совокупность приемов и способов применения каждого правового средства и называется тактикой прокурорского надзора.

Цели и задачи прокурорского надзора

Цели и задачи прокурорского надзора тесно связаны между собой. Под целью прокурорского надзора следует понимать результат, на до- стижение которого направлена вся деятельность прокуратуры в целом и, в частности, ее важнейшая функция — прокурорский надзор. Цели про- курорского надзора определяются статусом прокуратуры, ее местом и ро- лью в государстве. В конечном счете они определяются Конституцией Российской Федерации, Законом о прокуратуре, другим законодательст- вом, регламентирующим деятельность прокурорских органов. Наиболее конкретно цели прокуратуры в целом и прокурорского надзора, в частно- сти, определены в ст. 1 Закона о прокуратуре. Согласно пункту 2 этой статьи целями прокуратуры являются:

обеспечение верховенства закона;

обеспечение единства и укрепления законности;

обеспечение защиты и свобод человека и гражданина;

обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и го- сударства.

На достижение этих целей направлена вся деятельность прокуратуры. Конкретные виды этой деятельности перечислены в том же п. 2 ст. 1 За- кона о прокуратуре: "I*  прокурорский надзор (5 отраслей);

*   уголовное преследование;

*1»   координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

*   участие в рассмотрении дел судами;

*«*  участие в правотворческой деятельности.

Основным средством достижения указанных в Законе о прокуратуре целей является прокурорский надзор.

Задачи прокурорского надзора по сравнению с целями более кон- кретны и многочисленны. Их решение обеспечивает достижение целей

23

прокурорского надзора. Они различаются по уровню, содержанию, средствам их решения, компетенцией органов прокуратуры. Задачи прокурорского надзора могут быть разделены на три вида: общие, спе- циальные и частные.

Названные виды задач взаимосвязаны между собой и имеют различ- ные уровни. Решение частных задач (самого низкого уровня) обусловли- вает решение специальных задач надзора. Успешное разрешение специ- альных задач, в свою очередь, подчинено решению общих, наиболее высокого уровня, задач прокурорского надзора.

Общие задачи прокурорского надзора определяются Конституцией РФ, Федеральным законом о прокуратуре, рядом иных нормативных ак- тов, например, УПК, ГПК. Они заключаются в укреплении законности и охране от всяких посягательств:

а)    закрепленного Конституцией РФ, конституциями республик, входя- щих в состав РФ, уставами иных субъектов РФ общественного и го- сударственного строя;

б)   политических, трудовых, жилищных и других личных и имуществен- ных прав и охраняемых законом интересов граждан РФ, гарантиро- ванных Конституцией РФ, Конституциями республик и уставами иных субъектов РФ;

в)   прав и охраняемых законом интересов государственных учреждений, предприятий, независимо от форм собственности, кооперативных и иных общественных организаций.

Общие задачи подлежат разрешению каждым прокурором, выполня- ющим надзорные функции прокуратуры. Прокурорский надзор имеет не- сколько отраслей (направлений), различающихся содержанием законода- тельства, за исполнением которого осуществляется надзор. Вследствие этого общие задачи, стоящие перед прокурорским надзором в целом, яв- ляются одновременно задачами и каждой из этих отраслей. Общие задачи могут быть решены только в результате прокурорско-надзорной деятель- ности в целом. Каждая отрасль единого прокурорского надзора вносит свой «вклад» в решение общих задач. Объем и содержание этого вклада определяется специальными задачами, стоящими перед конкретной от- раслью прокурорского надзора. Их суть вытекает из общих задач и опре- деляется компетенцией прокурора в каждой из отраслей прокурорского надзора. Подробно содержание специальных задач каждой из отраслей прокурорского надзора рассматривается ниже в соответствующих разде- лах курса лекций.

24

В качестве специальных задач можно назвать:

•I»   своевременное выявление всех незаконных актов, издаваемых пере- численными в ст.21 Закона о прокуратуре объектами и субъектами; «>   выявление всех нарушителей законов на тех же объектах надзора.

Деятельность указанных в ст. 21 Закона о прокуратуре федеральных министерств, комитетов и служб, представительных и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов воен- ного управления, органов контроля, их должностных лиц, органов управ- ления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций ре^ гулируется федеральными и иными законами. Издаваемые ими правовые акты (приказы, распоряжения, инструкции и др.) должны соответствовать этим законам. Поэтому одной из специальных задач прокурорского над- зора в данном направлении является своевременность проверки законно- сти издаваемых актов. Специальной задачей этого же направления надзо- ра является выявление фактов нарушений точного исполнения законов указанными органами, нарушителей этих законов, недопущение безнака- занности за такие правонарушения.

Решение общих и специальных задач прокурорского надзора осуще- ствляется путем применения прокурором правовых средств надзора, в ходе которых прокурор ставит определенные частные (конкретные) зада- чи и решает их. Эти задачи называются частными задачами прокурор- ского надзора. Они значительно более разнообразны и многочисленны, нежели общие и специальные.

Частные задачи различаются в зависимости от (отрасли) прокурорско- го надзора, от вида применяемого правового средства, от конкретных ус- ловий, в которых осуществляется надзорная деятельность прокурора.

Перечислить все частные задачи прокурорского надзора весьма слож- но, поскольку они не являются постоянными, могут возникать в одних конкретных условиях работы и отсутствовать в других. В числе частных задач могут быть названы:

*»*  получение полной информации о конкретном нарушении закона; *   своевременность истребования правовых актов для проверки их соот- ветствия закону;

*«»   обеспечение своевременности обжалования (опротестования) неза- конных приговоров, решений суда и т.п.

При внесении представления об устранении правонарушения и обсто- ятельств, способствовавших его совершению, может быть поставлена за- дача полного выполнения всех изложенных в представлении предложе- ний прокурора и т.д.

25

Основные отрасли (направления) прокурорского надзора

По своей сущности прокурорский надзор как специфический вид го- сударственной деятельности — един. Единство это обусловлено едиными для всей системы прокуратуры РФ целями, единством системы прокура- туры, единством правовой базы ее деятельности. Однако в самом процес- се прокурорского надзора имеются существенные различия. Эти различия в осуществлении единого прокурорского надзора порождены: <» особенностями законодательства, за исполнением которого осуще- ствляется надзор;

«?•   различием объектов и субъектов, исполняющих это законодательство; *1*  различием в полномочиях прокуроров.

В соответствии с этим в едином прокурорском надзоре Законом о про- куратуре выделяются следующие отрасли (направления) прокурорского надзора:

Надзор за исполнением законов (ст.ст. 21-25 Закона о прокуратуре). Характеризуя эту отрасль прокурорского надзора, следует отметить чрез- вычайную широту предмета надзора, в связи с чем в теории прокурорско- го надзора, прежнем законодательстве и на практике она называлось «общий надзор». В предмет данной отрасли надзора входит соблюдение Конституции РФ и исполнение огромного количества чрезвычайно раз- нообразных по содержанию законов, действующих на территории Рос- сии. Их многочисленность и разнообразие не позволяют в полной мере классифицировать их основные виды.

Более подробно в Законе о прокуратуре характеризуются объекты и субъекты, данной отрасли надзора. Хотя и здесь многочисленность и раз- нообразие этих объектов и субъектов позволяют ограничиться перечис- лением только их видов. Согласно п.2 ст.21 Закона о прокуратуре ими являются:

федеральные министерства;

государственные службы;

иные федеральные органы исполнительной власти;

представительные органы государственной власти субъектов РФ;

исполнительные органы государственной власти субъектов РФ;

органы местного самоуправления;

органы военного управления;

органы контроля;

должностные лица перечисленных органов; 26

•>   органы управления коммерческих и некоммерческих организаций; «>  руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

Нет нужды еще раз подчеркивать постоянно меняющуюся числен- ность этих объектов и субъектов, разнообразие и специфику их деятель- ности. В связи с чрезвычайной широтой предмета рассматриваемой от- расли прокурорского надзора в пределах его деятельности

на практике выделяются дополнительные, более узкие направления (подотрасли):

надзор за исполнением законов в социальной сфере;

надзор за исполнением законов в экономической сфере;

надзор в сфере исполнения законодательства о несовершеннолетних; надзор в сфере экологического законодательства и т.д.

Названная отрасль прокурорского надзора осуществляется в двух формах. Согласно п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре прокурорский надзор в данной отрасли осуществляется не только за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, но и за соответствием законам правовых ак- тов, издаваемых перечисленными в этой статье объектами и субъектами надзора.

Устанавливая право и обязанность прокуроров осуществлять надзор за законностью правовых актов. Закон о прокуратуре не конкретизирует ни законы, которым должны соответствовать правовые акты, ни виды этих актов. Установлено только, что эти акты издаются объектами и субъекта- ми исполнения законов, перечисленными в той же ст. 21 Закона о проку- ратуре. Кроме того, следует иметь в виду, что проверке законности под- лежат только правовые акты, т.е. акты порождающие, прекращающие или изменяющие правовые (юридические) отношения.

Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (ст.ст.26-28 Закона о прокуратуре). В этой отрасли осуществляется над- зор за соблюдением Конституции РФ и законов федеральными министер- ствами, государственными комитетами, службами, иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательны- ми) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного са- моуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммер- ческих и некоммерческих организаций. Специфика этой отрасли проку- рорского надзора определяется сферой правовых отношений, связанных с правами и свободами граждан, предусмотренных в Конституции Россий- ской Федерации и основных федеральных законах.

27

*'

В предмет данной отрасли прокурорского надзора входит исполнение большого числа законодательных актов, объединенных сферой регулиро- вания прав и свобод человека и гражданина. Исполняют (соблюдают) требования этих нормативных актов десятки, если не сотни тысяч органи- заций, учреждений, их должностные лица, руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

Характеризуя данное направление прокурорского надзора, следует особо подчеркнуть ее приоритетность в деятельности органов прокура- туры как отражение важного пути реализации государственной полити- ки в области защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность; дознание и предварительное следствие (ст.ст.29-31 Закона о прокуратуре).

Эта отрасль выделена из единого прокурорского надзора в связи с исключительно важной для каждого гражданина и государства деятель- ностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, спецификой этой деятельности и комплексом законов, ее регулирующих. Названные виды деятельности затрагивают важнейшие права и свободы граждан. Поэтому они четко регулируются уголовно-процессуальным и иным законодательством. Нарушения этого законодательства влекут за собой тяжелейшие, иногда непоправимые последствия для граждан, могут причинять им невоспол- нимый вред. Вот почему государство сочло необходимым закрепить в Законе о прокуратуре деятельность прокуроров по надзору за исполне- нием законов названными органами в самостоятельную отрасль надзо- ра, подчеркивая тем самым ее особую важность.

Данная отрасль прокурорского надзора призвана обеспечить не только законные права и свободы граждан, но и интересы государства. В случаях совершения преступлений, посягающих непосредственно на интересы го- сударства (государственную федеральную собственность, порядок управ- ления, правосудие и др.), прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов, требует от органов, проводящих оперативно-розыскную дея- тельность, дознание и предварительное следствие, своевременного и пол- ного выявления и расследования преступлений, установления размеров причиненного ущерба, принятия мер к его возмещению и т.д. Тем самым он защищает интересы государства. Осуществление прокурорского над- зора в рассматриваемой сфере правоотношений призвано обеспечивать 28

права и свободы не только лиц, совершивших это преступление, но и по- терпевших от конкретного преступления, а также права и свободы иных законопослушных граждан, становящихся нередко потерпевшими от пре- ступления, о чем на практике иногда забывается.

Надзор за исполнением законов администрациями органов и уч- реждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры при- нудительного характера, администрациями мест содержания задер- жанных и заключенных под стражу (ст.ст.32-34 Закона о прокуратуре). Выделение этой отрасли из единого прокурорского надзора объясняется исключительной важностью комплекса законов, регулирующих важней- шие права и свободы граждан отбывающих наказание, особенностями за- конов и деятельности органов, исполняющих эти законы. Режим законно- сти распространяется не только на дознание, предварительное следствие и оперативно-розыскную деятельность. Лица, чья вина в совершении пре- ступления установлена судом, к которым уже применяются меры наказа- ния, также имеют определенные права и свободы. Эти права и свободы определены и четко регулируются уголовно-исполнительным и иным за- конодательством.

Соблюдение прав и свобод лиц, отбывающих наказание, не менее важно, чем соблюдение прав и свобод законопослушных граждан. Вот почему в настоящих условиях строительства правового государства про- курорский надзор в этой отрасли приобретает особо актуальное значение, ибо отражает политику государства в рассматриваемой сфере обществен- ных отношений.

Закон о прокуратуре предусматривает осуществление надзора за ис- полнением законов, регламентирующих права и свободы не только осужденных, но и лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении пре- ступления, в случае их задержания или заключения под стражу. Так как при этом вина указанных лиц еще не установлена судом, прокурорский надзор выступает гарантией законности осуществленного ограничения свободы граждан. В этом просматривается двуединая задача прокурор- ского надзора — обеспечение прав и свобод граждан и интересов госу- дарства.

В связи с принятием Федеральных законов «О судебных приставах» от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ1 и «Об исполнительном производстве» от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ2, а также согласно п. 1 ст. 1 Федерального закона

1 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3590.

2 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3591.

29

«О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокура- туре Российской Федерации» от 10.02.99 г. №31 ФЗ, прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением законов судебными приставами (п. 2 ст.1 Закона о прокуратуре). Эту деятельность прокурора следует считать частью надзора за исполнением законов государственными орга- нами, исполняющими приговоры и решения суда. Отличительной чертой данной надзорной деятельности прокуратуры является то, что законода- телем четко определены субъекты, исполняющие требования законов, а именно судебные приставы-исполнители.

Характеристика судебных приставов, их задачи и полномочия опреде- лены в названном выше законе «О судебных приставах». Предметом рас- сматриваемого надзора является исполнение федеральных законов «О су- дебных приставах» и «Об исполнительном производстве» судебными приставами.

Объектами данного надзора являются подразделения службы судеб- ных приставов. К ним относятся:

*   департамент судебных приставов Министерства юстиции РФ;

«I* служба военных приставов^Управления военных судов Министерства юстиции РФ;

*   службы судебных приставов органов юстиции субъектов РФ;

*»* районные, межрайонные или соответствующие им согласно админис- тративно-территориальному делению субъектов РФ, подразделения судебных приставов.

Перечисленные субъекты и объекты надзора относятся к системе Ми- нистерства юстиции РФ, это объединяет их с администрацией органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые су- дом меры принудительного характера.

Определенным исключением из этого является деятельность службы судебных приставов в Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде РФ, чья деятельность определяется не толь- ко названными законами, но и федеральными конституционными закона- ми об этих судах.

Основной задачей рассматриваемой отрасли прокурорского надзора является обеспечение законности в деятельности судебных приставов, а также защита прав и законных интересов физических и юридических лиц, относительно которых были приняты судебные акты.

Самостоятельным направлением в деятельности прокуроров яв- ляется их участие в рассмотрении дел судами. Согласно Закону о про-

30

куратуре (ст.ст. 35, 36, 39) прокурор участвует в рассмотрении уголов- ных гражданских, арбитражных и административных дел.

Это направление состоит из надзорной и иной ненадзорной деятель- ности (участие в рассмотрении судом дел) прокурора. В соответствии с требованиями Закона о прокуратуре прокурор, участвуя в рассмотре- нии уголовных, гражданских и иных дел, осуществляет две основных функции.

1)  Принимает непосредственное участие в судопроизводстве по кон- кретным уголовным, гражданским, арбитражным и административным делам. С учетом положений судебной реформы и принятого на ее основе нового процессуального законодательства о состязательности судебного процесса в этих случаях прокурор выступает в качестве равноправного участника, стороны уголовного, гражданского или арбитражного судо- производства.

2) Осуществляет надзор за законностью решений, приговоров, опреде- лений или постановлений суда. Реализация этой функции, закрепленной в п .1 ст. 36 Закона о прокуратуре, предполагает право и обязанность про- курора опротестовать или обжаловать в установленном законом порядке указанные акты суда в случаях выявления их незаконности или необосно- ванности.

Помимо названных основных функций, пунктом 5 ст. 35 Закона о про- куратуре предусмотрено право Генерального прокурора РФ в соответст- вии с действующим законодательством принимать участие в заседаниях Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного суда Российской Федерации. А в соответствии с п. 6 ст.35 того же Закона Ге- неральный прокурор РФ вправе обращаться в Конституционный Суд Рос- сийской Федерации в связи с нарушениями конституционных прав и сво- бод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Кроме того, ст. 39 Закона о прокуратуре предусматривает такое пол- номочие (вид деятельности Генерального прокурора), как обращение в Пленум Верховного Суда Российской Федерации и в Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации с представлением о даче су- дами разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арби- тражным, уголовным и иным делам.

Осуществление указанных функций прокурором преследует разреше- ние нескольких задач. Наиболее важными из них являются: защита прав и свобод человека и гражданина;

31

защита охраняемых законом интересов общества и государства^^^^^ защита охраняемых законом прав и интересов предприя     , заций и иных юридических лиц.

 

ваемых судом правовых актов осуществляется

к*"""""- -.,-

ментируются процессуальным законодательством.

Отдельные полномочия прокурора предусмотрены в самом Законе о прокуратуре. Так, в соответствии со ст. 35 названного Закона про- курор имеет право:

*1*  участвовать в рассмотрении дел судами; *>   осуществлять уголовное преследование в суде;

<»   выступать в качестве государственного обвинителя в суде. Это пол-- номочие может показаться аналогичным предыдущему. Однако еле- - дует иметь в виду, что осуществляя уголовное преследование в суде, в процессе судопроизводства, прокурор может изменить свою пози- цию относительно виновности подсудимых и отказаться от обвине- ния, от выступления в качестве государственного обвинителя; обратиться в суд с заявлением. Это полномочие предполагает воз-

„ „ „ааапением о признании пра-

ских лиц;

вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защи та прав граждан и охраняемых 31__.

сударства. В данном случае закон не конкретизирует, в какое дел(

------~„„по   тяжланское, и т.д. Совер

В ЛЮООИ Стадии и^иц*,*"—,-------

и охраняемых законом интересов общества или го

„",      "    ТГ01/ПР     ТТР,П(

может

. вступить прокурор: уголовное, гРа"°

Генеральный прокурор РФ имеет право участвовать в заседаниях Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Конкретные формы и основания этого полномочия регламентированы соответствующим процессуальным законодательством;

за Генеральным прокурором РФ закреплено также право обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации в связи с нарушени- ем или возможностью нарушений конституционных прав и свобод граждан примененным или подлежащим применению каким-либо за- коном. Закон о прокуратуре РФ не указывает, какой закон может на- рушить или уже нарушает конституционные права и свободы граж- дан. Поэтому можно считать, что законодатель имел в виду любой закон, принятый на территории РФ, в том числе как федеральный, так и закон субъекта федерации;

обжаловать (опротестовывать) в вышестоящий суд не вступившее в законную силу незаконное или необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда. Порядок применения этого полномочия регулируется процессуальным законодательством. Неко- торые особенности его применения приводятся в последующих раз- делах об участии прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел; обжаловать (опротестовывать) вступившие в за- конную силу решение, приговор, определение или постановление су- да по любому делу (п. 2 ст.36). Основания, форма и условия примене- ния этого полномочия, как и предыдущего, довольно существенно различаются в зависимости от того, каким процессуальным законода- тельством (уголовно-процессуальным, гражданско-процессуальным, арбитражно-процессуальным) оно регламентируется. Особенности его применения рассматриваются ниже в разделах об участии проку- рора в каждом виде судопроизводства;

обращение Генерального прокурора РФ с представлением в Пленумы Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным и ад- министративным делам (ст. 39). В Законе о прокуратуре РФ перечислены лишь основные полномочия

Л-"-'*"   ^-----               -      -                                      ~   ГТООЦеС'              оолдди

шенно очевидно, что вступление прокурора в уже             ебовани)' пР°курора, реализуемые в процессе участия в рассмотрении судом дел и супопооизводства требует соблюдения определенных                    осуществлением надзора за законностью судебных решений, приго'во- •>А    у                           ______„„, ппгшрг.сл/альным законодатели*__________

^А""^"—-г-1-

установленных соответствующим процессуальным вом;

определений и постановлений. Участвуя в судопроизводстве по

33

кий надзор

32

конкретным делам, прокурор реализует организационные полномочия, полномочия по ведению судебного следствия, участию в кассационной и надзорной инстанции. Эти полномочия различаются в зависимости от категорий рассматриваемых дел: уголовных, гражданских, арбитраж- ных. Поэтому все эти вопросы подлежат рассмотрению в нижеследую- щих разделах курса.

Помимо рассмотренных выше основных направлений прокурорско- го надзора, органы прокуратуры в соответствии со ст. 1 Закона о про- куратуре: •>   координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с

преступностью;

«I»   принимают участие в правотворческой деятельности; •5»  рассматривают и разрешают заявления, жалобы и иные обращения

граждан, поступившие в прокуратуру; *!*   принимают участие в профилактической работе.

Подробно эти виды деятельности прокуратуры рассматриваются в других разделах курса.

Предмет и система учебного курса «Прокурорский надзор»

Как уже отмечалось выше, в понятие «прокурорский надзор» входит название учебной дисциплины в юридических учебных заведениях. Предмет этой учебной дисциплины — Закон о прокуратуре РФ, иное за- конодательство, регулирующее надзорную деятельность прокуроров, те- ория и практика применения названного законодательства.

Система учебного курса «Прокурорский надзор», реализующегося в лекциях, семинарских занятиях и самостоятельной работе студентов, в целом соответствует структуре Закона о прокуратуре РФ. Учебный курс состоит из двух частей: общей и особенной. В первой рассматриваются наиболее общие вопросы прокурорского надзора: сущность прокурорско- го надзора и основные понятия, используемые в законодательстве, теории и практике этого вида прокурорской деятельности; цели и задачи проку- рорского надзора, его основные направления. К общей части учебного курса относятся так же принципы прокурорского надзора, и законода- тельство, его регламентирующего. Особое место в общей части курса за- нимают вопросы организации и управления в органах прокуратуры. Этот раздел учебного курса выходит за рамки собственно прокурорского над- зора, так как в нем рассматриваются вопросы: 34

«>   планирования работы в прокуратуре;

<•  взаимодействия прокуроров с представительной и исполнительной

властью; «5»  управления;

*   делопроизводства и др.

Эти виды деятельности прокурорских работников имеют отношение ко всем направлениям многогранной работы прокуратуры, в том числе и к прокурорскому надзору. Поэтому они необходимы для усвоения глав- ной функции прокуратуры, т.е. прокурорского надзора. В общей части учебного курса рассматриваются также вопросы координации, тактики и методики прокурорского надзора.

Особенная часть учебного курса посвящена главным образом характе- ристике основных отраслей (направлений) единого прокурорского надзо- ра. В ней дается характеристика предмета, задач и полномочий прокуро- ров, осуществляющих надзор: «I»  за соблюдением Конституции РФ;

*!*   за исполнением законов и законностью издаваемых правовых ак- тов; «I»  за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

*   за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно- розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

•I* за исполнением законов администрациями органов и учреждений, ис- полняющих наказание и назначаемых судом мер принудительного ха- рактера, администрациями мест содержания задержанных и заклю- ченных под стражу;

*   за исполнением законов.

В этой же части курса рассматривается участие прокурора в рассмот- рении уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, вопросы надзора за законностью принятых судами приговоров, решений, постановлений и определений. Завершается особенная часть учебного кУрса характеристикой иной, не надзорной деятельности прокуроров (расследование преступлений, международное сотрудничество, участие в правотворческой деятельности, предупреждение правонарушений); рас- смотрением вопросов эффективности прокурорского надзора и концеп- ции развития прокуратуры РФ.

В каждом разделе учебного курса предусмотрены контрольные вопро- сы, разрешение которых способствует глубокому усвоению студентами Учебной дисциплины «Прокурорский надзор». 2'                                                                                                            35

Контрольные вопросы

1 Раскройте сущность и задачи прокурорского надзора.

2. Каковы роль и место прокуратуры в правовом государстве?

3.  Чем отличается прокурорский надзор от межведомственного и ве- домственного контроля (надзора)?

4.   Сформулируйте понятие отрасли (направления) прокурорского надзора.

5.  Перечислите основные направления прокурорского надзора в со- временный период.

Задание

Изучите или используйте источники 1, 17, 89, 94, 119, 126, 133, 137,157 приведенные в Приложении IV.

36