Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум - Учебное пособие (Винокурова Ю.Е.)

Лекция 8 сущность, предмет, задачи и основныенаправления прокурорского надзора за исполнением законов

Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов

Прокурорский надзор за исполнением законов — самостоятельная от- расль прокурорского надзора. Традиционно данная отрасль именовалась «общим надзором», что позволяло отграничивать рассматриваемую от- расль от других, специализированных отраслей прокурорского надзора. И хотя в действующем законодательстве, регулирующем прокурорский надзор, термин «общий надзор» не упоминается, он укоренился в созна- нии работников органов прокуратуры и по-прежнему употребляется.

В рассматриваемой отрасли наиболее рельефно проявляется сущность и назначение прокурорского надзора в РФ, осуществляемого прокурора- ми всех звеньев. Именно в ней находит прямое проявление деятельность российской прокуратуры по обеспечению верховенства закона — норма- тивного фундамента правового государства — охране прав и свобод лич- ности, общественных и государственных интересов.

Прокурорский надзор за исполнением законов, как и всякая другая го- сударственная общественно-полезная, созидающая деятельность, имеет свой предмет и задачи. Под предметом любой практической деятельности обычно понимают ее содержание, характер, особенности, направленность на достижение вполне конкретного позитивного результата.

Предмет надзора в отрасли — прокурорский надзор за исполнением законов — в общем виде определен в ст. 21 Закона о прокуратуре и включает в себя:

1. Надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, ис- полнением законов, действующих на территории Российской Федера- ции, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами, иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными), исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами

126

местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководи- телями коммерческих и некоммерческих организаций.

2. Надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых (при- нимаемых) указанными выше органами и должностными лицами.

При анализе этой статьи закона нельзя не прийти к выводу, что в ней названы далеко не все органы, за исполнением законов которыми про- куроры призваны осуществлять надзор. Не упоминаются, например, предприятия, учреждения, организации, а также различные обществен- ные организации, объединения, движения. В связи с тем, что в обязан- ности перечисленных органов (организаций) вменено точное исполне- ние действующих на территории России законов (ст. 15 Конституции Российской Федерации) и при их неисполнении или ненадлежащем ис- полнении нередко ущемляются права и свободы граждан, права и за- конные интересы юридических лиц, включая и государство, эти органы и организации не могут быть исключены из сферы прокурорского над- зора, независимо от их подчиненности (подведомственности) и формы собственности.

Не упоминаются в указанной статье в качестве субъектов надзора и граждане. Между тем, требование точного исполнения законов предъяв- ляется также и к гражданам. При нарушениях гражданами законов проку- рор принимает меры к привлечению их к установленной законом ответ- ственности: граждане в случаях нарушения ими законов также являются субъектами прокурорского надзора.

Как известно, на территории России действуют федеральные законы, законы субъектов РФ (конституции, уставы, законы), уставы муници- пальных образований. Возникает вопрос: за исполнением всех ли зако- нов, действующих на территории РФ, осуществляют надзор прокуроры или только за исполнением федеральных законов? Из анализа смыслового содержания ст. 21 Закона можно прийти к выводу — прокуроры осуще- ствляют надзор за исполнением федеральных законов, а также не проти- воречащих федеральному законодательству законов субъектов РФ и уста- вов муниципальных образований (районов, городов).

В сферу прокурорского надзора за исполнением законов входят также постановления Конституционного Суда Российской Федерации, которые обладают юридической силой федеральных законов; постановления, при- нимаемые палатами Федерального Собрания Российской Федерации — Государственной Думой и Советом Федерации.

127

Прокуроры осуществляют надзор и за исполнением двухсторонних и многосторонних международных договоров и других международно- правовых актов, заключенных (подписанных) Россией, или к которым она присоединилась. При этом надо исходить из того, что национальное законодательство должно соответствовать международному законода- тельству.

В Законе о прокуратуре не упоминаются нормативные акты, издавае- мые Президентом и Правительством РФ. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст.ст. 80, 110) Президент, являясь главой госу- дарства, а Правительство — высшей исполнительной властью, реализуя возложенные на них полномочия, издают нормативные указы и поста- новления, регулирующие общественные отношения, касающиеся различ- ных сфер жизни и деятельности общества и обязательные для исполнения на всей территории России. Нередко акты Президента и Правительства РФ выполняют роль первичного или единственного источника правового регулирования, поскольку те или иные общественные отношения законо- дательно не урегулированы.

Нормативные указы и постановления Президента и Правительства РФ не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора — прокуроры осуществляют надзор за их исполнением. По этой причине на прокурату- ру не возлагается надзор за законностью актов, издаваемых Президентом и Правительством РФ. Таким образом, употребляемый в ст.ст. 1,21 Зако- на термин «закон» следует понимать в собирательном значении, близком к термину «законодательство», а не буквально.

Особенность прокурорского надзора за исполнением законов в отли- чие от надзора и контроля, осуществляемого другими государственными органами, выражается в том, что основанием применения прокурором своих полномочий является, как правило, информация о нарушении зако- нов. Обладая такой информацией, прокурор проводит проверки исполне- ния законов и совершает другие надзорные действия.

В отличие от других отраслей прокурорский надзор за исполнением законов является наиболее широкой и многогранной отраслью, отхва- тывающей подавляющее большинство законов, за исключением тех, что регулируют деятельность органов дознания и следствия, судов и арбит- ражных судов, а также органов, исполняющих наказания, назначенные судом.

По числу и разнообразию органов, за исполнением законов которыми осуществляется надзор, эта отрасль наиболее сложная и трудоемкая. 128

Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор) учреж- ден с целью обеспечения единообразного понимания и точного исполнения законов органами представительной и исполнительной власти, органами контроля, предприятиями, учреждениями и организациями, общественны- ми организациями, должностными лицами и гражданами. Эта цель конкре- тизируется в законодательстве, регулирующем прокурорский надзор, при- менительно к задачам, стоящим перед обществом и государством на определенных этапах их развития.

В ст. 1 Закона о прокуратуре закреплено: прокурорский надзор за ис- полнением законов, как и надзор в других отраслях, осуществляется в це- лях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых за- коном интересов общества и государства.

Прокурорский надзор за исполнением законов направлен на то, что- бы правовые акты, издаваемые органами представительной и испол- нительной власти, государственного управления, контроля, других органов, соответствовали законам, чтобы эти законы точно и едино- образно исполнялись всеми органами независимо от их подчиненности (подведомственности), должностными лицами и гражданами. Именно в этом заключается основная цель прокурорского надзора за исполне- нием законов.

Актуальность осуществления прокурорского надзора за исполнением законов обусловливается тем, что точное исполнение законов, в особен- ности органами представительной власти, органами государственного управления и контроля, правоохранительными органами, имеет исключи- тельно важное значение для успешного выполнении стоящих перед рос- сийским государством задач. В первую очередь, на этих органах лежит обязанность претворения в жизнь законов, направленных на повышение жизненного уровня населения, развитие социальной сферы и экономики, укрепление государственности, соблюдение конституционных прав и свобод граждан, укрепление законности и правопорядка.

Осуществляя прокурорский надзор за исполнением законов, прокуроры способствуют тем самым развитию рыночных отношений в России, повы- шению стабильности в обществе, укреплению государственности, станов- лению правового государства, т.е. реализации социально-экономических, иных реформ.

В связи с ростом преступности в последнее время возрастает роль про- курорского надзора за исполнением законов как раннего средства преду-

5 Прокурорский надзор                                                                                                                                   129

преждения преступлений. Осуществляя надзор, прокуроры выявляют не только преступления, но и, что особенно важно, — правонарушения, кото- рые могут перерасти в преступления либо способствуют совершению пре- ступлений.

Конкретные задачи прокурорского надзора за исполнением законов применительно ко всем прокуратурам и отдельно к территориальным и специализированным прокуратурам определяются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, его заместителей, прокуроров субъектов РФ. Особое место среди этих актов занимает приказ Генерального прокурора РФ от 22.05.96 г. № 30 «йб организации прокурорского надзора за испол- нением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

В обобщенном виде задачи прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов состоят:

*?» в обязательном вмешательстве прокурора в связи с поступившей ин- формацией о нарушении законов путем принятия мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоя- тельств;

*5» в наиболее полном использовании возможностей прокурорского над- зора за исполнением законов в предупреждении правонарушений и, в первую очередь, преступлений;

<* в активизации и совершенствовании деятельности органов государст- венного контроля и правоохранительных органов, направленной на обеспечение исполнения законов и подзаконных актов, укрепление законности и правопорядка через проведение прокурорских проверок в основном в этих органах и поручения проведения ими проверок в подчиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприя- тиях, в учреждениях и в организациях;

*5« в более активном проведении в жизнь принципа неотвратимости ответ- ственности за совершение правонарушений, ставя вопрос о привлече- нии к установленной законом ответственности правонарушителей вне зависимости от их должностного, имущественного положения, памятуя о том, что перед законом все равны;

*5» в доведении до населения и общественности через радио, телевиде- ние, периодическую печать информации о работе органов прокурату- ры, в том числе и в области прокурорского надзора за исполнением законов, в особенности о принимаемых ею мерах к устранению нару- шений законов и привлечению к ответственности виновных лиц с указанием их фамилий и должностей, состоянии и динамике правона- рушаемости в регионах; 130

•I» в выявлении пробелов (дефектов) действующего законодательства, потребностей в нормативном регулировании общественных отно- шений и принятии мер к их устранению путем внесения соответст- вующих предложений в представительные (законодательные) орга- ны и органы, обладающие правом законодательной инициативы. При этом нижестоящие прокуроры могут вносить подобные пред- ложения через вышестоящих прокуроров;

»3»   в повышении правовой культуры должностных лиц, в особенности руководителей государственных органов, издающих правовые акты и совершающих другие юридически значимые действия, руководителей коммерческих организаций,  предпринимателей,  а также  граждан, привитии им потребности точного исполнения законов. В наиболь- шей мере этому способствует активно осуществляемый прокурорский надзор за исполнением законов в сочетании с проведением специаль- ных предупредительно-профилактических мероприятий. Основное требование, предъявляемое в современный период к проку- рорскому надзору за исполнением законов — это повышение его эффек- тивности, что выражается в его влиянии на конечный результат —- состоя- ние законности и правопорядка.

Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов

Для успешного осуществления прокурорского надзора за исполнением законов прокуроры наделены определенными правами и несут установлен- ные законом обязанности, т.е. обладают соответствующими полномочия- ми. Полномочия прокуроров при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов по их содержанию и целенаправленности подразде- ляются (с определенной долей условности) на две группы.

Первая группа полномочий прокуроров по надзору за исполнением законов направлена на своевременное выявление нарушений законов и способствующих им обстоятельств (причин и условий) и установление виновных в этом лиц. Эти полномочия закреплены в п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре.

Прокурор, осуществляя возложенные на него функции, вправе:

По предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, за исполнением за- конов которыми он осуществляет надзор.

5*                                                                                                          131

Для вхождения на территорию и в помещения особо режимных (сек- ретных) объектов прокурору необходимо иметь соответствующий до- пуск, дающий право работы с документами, а также иными материалами, содержащими сведения, отнесенные к государственной или военной тай- не, являющейся разновидностью государственной тайны.

Иметь доступ к интересующим его документам и материалам. Ре- ализуя это полномочие, прокурор руководствуется исключительно слу- жебными (государственными) интересами. Закон не содержит каких-либо ограничений в зависимости от содержания документов и материалов, степени их открытости. Прокурор имеет доступ ко всем документам и материалам с грифом «для служебного пользования», а также содержа- щих сведения, составляющие коммерческую тайну, информацию меди- цинского, интимного, иного характера, не подлежащую оглашению. Од- нако, обладая такими сведениями, прокурор не вправе разглашать их. Что же касается документов и материалов, содержащих сведения, составляю- щие государственную или военную тайну, т.е. документов и материалов с грифом «секретно» и «совершенно секретно», то прокурор допускается к ним при наличии у него соответствующего допуска.

Знакомясь с подобными документами и материалами, изучая их, он обязан соблюдать установленные правила обращения с ними. При раз- глашении сведений, содержащих служебную, военную или государствен-     ' ную тайну, прокурор несет установленную законом ответственность на- равне с другими должностными и иными лицами.

Требовать от руководителей органов за исполнением законов, ко- торыми осуществляется прокурорский надзор, предоставления необ- ходимых документов, материалов, статистических и иных сведений. Хотя в ст. 22 Закона о прокуратуре и говорится о том, что прокурор мо- жет требовать предоставления ему документов и материалов не только от руководителей, но и от других должностных лиц указанных органов, про- куроры предъявляют такое требование, как правило, к руководителям или лицам их замещающим. Предъявление подобного требования к другим должностным лицам, минуя руководителя органа, явилось бы нарушени- ем субординации.

Прокурора могут интересовать сведения о состоянии законности, о со- , вершенных правонарушениях, мерах, принимаемых к их устранению и предупреждению, о привлечении к ответственности виновных лиц и дру- гая информация. При этом он может истребовать самые различные доку- менты и материалы без каких-либо ограничений. Это могут быть право- 132

вые акты, изданные органом; материалы и акты проверок, ревизий, об- следований; разного рода разрешения и лицензии; приходно-расходные документы; справки; статистические и другие отчеты, многие другие до- кументы и материалы. В одном случае прокурор истребует документы непосредственно в прокуратуру, в другом — знакомится с ними по месту их хранения во время проведения соответствующих проверок. В соответ- ствии со ст. 6 Закона о прокуратуре статистическая и иная информация, справки, их копии и иные документы, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, предоставляются по тре- бованию прокурора и следователя безвозмездно.

Требовать от руководителей органов, перечисленных в ст. 21 За- кона о прокуратуре, выделения специалистов для выяснения вопро- сов, возникающих, в ходе осуществления надзора за исполнением за- конов. Прокуроры обращаются к помощи специалистов на разных стадиях надзорного процесса. Наиболее часто специалисты привлекаются для участия в проверках, проводимых прокурором. Главное назначение специалиста как лица, обладающего специальными познаниями, дать обоснованные ответы (заключения) на вопросы, поставленные перед ним прокурором. Привлекаются работники самых различных профессий: ин- женеры, техники, экономисты, бухгалтеры, врачи, агрономы и другие, чаще занимающие должности государственных инспекторов (контроле- ров). Полномочие о выделении специалистов прокуроры обычно реали- зуют, адресуя руководителю соответствующего органа письменное тре- бование с просьбой направить в распоряжение прокурора того или иного специалиста.

Услуги, оказываемые прокурору специалистами, выделяемыми него- сударственными органами (структурами), подлежат материальному воз- награждению в виде выплаты гонораров.

Требовать от руководителей органов, за исполнением законов, ко- торыми осуществляется прокурорский надзор, проведения проверок в связи с поступившими в орган прокуратуры материалами и обраще- ниями. Это полномочие реализуется направлением в адрес руководителей органов письменного требования с просьбой проведения проверки и сооб- щении о ее результатах в прокуратуру. На выполнение требования проку- рора о проведении проверки обычно дается не более десяти суток со дня его поступления. Чаще проведение проверок поручается органам контроля и вышестоящим органам. На предприятиях, в учреждениях, в организациях проверки преимущественно должны проводиться органами контроля.

133

Требовать от руководителей поднадзорных прокурору органов проведения ревизий деятельности подконтрольных или подведом- ственных предприятий, учреждений и организаций. Реализуется это направлением письменного требования и реже — вынесением мотиви- рованного постановления. Прокуроры вправе также требовать от соот- ветствующих органов проведения ревизий, инвентаризаций в структур- ных подразделениях органа (цехах, участках, отделах, лабораториях, службах). Хотя об этом и не упоминается в Законе, но прокуроры могут также требовать от руководителей предприятий, учреждений и органи- заций проведения служебных расследований в связи, например, с авари- ями, несчастными случаями с людьми, выявленными злоупотребления- ми, недостачами материальных средств и т.д. Вправе прокуроры требовать и проведения разного рода экспертиз, что реализуется выне- сением соответствующих постановлений.

Вызывать должностных лиц и граждан в прокуратуру или в иное место своего нахождения для истребования объяснений по поводу нарушения закона. Обычно прокурорами потребуются'письменные объ- яснения от должностных лиц и граждан, составляемые самостоятельно. Объяснения приобщаются к материалам проверки.

Проводить прокурорские проверки исполнения законов и про- верки законности правовых актов. Согласно ст. 21 Закона о прокура- туре проверки исполнения законов прокурор проводит на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. Что же касается прове- рок законности актов, изданных федеральными министерствами и ве- домствами, представительными и исполнительными органами субъек- тов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, то они в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 22.05.96 г. № 30 «Об организации прокурорского над- зора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» могут проводиться как при наличии сведений о наруше- нии законов, так и при их отсутствии.

Проверки законности актов в других органах проводятся только в связи со сведениями о нарушении законов. Но и обладая информацией о нарушении законов, прокурор проводит проверки, в частности, на пред- приятиях, в учреждениях и в организациях, как правило, когда их про- ведение нельзя поручить органам контроля, вышестоящим или же иным органам.                                                                                            ' 11*

134

Проверки исполнения законов и проверки законности актов проводят- ся прокурорами в пределах их должностной компетенции. Так, муници- пальные прокуроры (районные, городские) проводят проверки в органах районного звена. Прокуроры субъектов РФ проводят проверки в респуб- ликанских, краевых, областных органах. При этом вышестоящий проку- рор обладает правом проводить проверки в органах, относящихся к ком- петенции нижестоящих прокуроров, а в отдельных случаях поручать проведение проверок прокурорам районов и городов в органах краевого, областного и равных им звеньев.

Вторая группа полномочий прокуроров по надзору за исполнением законов направлена на устранение выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств, а также на привлечение к ответст- венности лиц, виновных в нарушении закона. Названные полномочия закреплены в ст.ст. 22-25' Закона о прокуратуре. К этим полномочиям прокуроров относятся следующие права:

<»   опротестовывать противоречащие закону правовые акты либо обра- щаться в суды общей юрисдикции или арбитражные суды с заявлени- ями (исками) о признании таких актов недействующими; *>   вносить в государственные, иные органы представления об устране- нии выявленных нарушений законов и способствующих им обстоя- тельств; •«•   возбуждать производство об административном правонарушении;

*   возбуждать уголовное дело;

•I*   требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к установленной за- коном ответственности (дисциплинарной, материальной);

*   освобождать лиц, незаконно подвергнутых административному за- держанию на основании решений несудебных органов;

*«*   предостерегать должностных лиц о недопустимости нарушения закона.

Прокуроры в пределах предоставленной им компетенции также впра- ве: принимать меры к обеспечению в установленном порядке возмещения материального ущерба, причиненного нарушением закона; обращаться в интересах государственных, кооперативных органов, общественных ор- ганизаций и граждан с исковыми заявлениями в суды общей юрисдикции и арбитражные суды.

В ст. 6 Закона о прокуратуре закреплено принципиально важное поло- жение о том, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение требований прокурора и следователя, вытекающих из их полномочий,

135

а также уклонение от явки по их вызову влечет за собой установленную за- коном ответственность, как правило, административную.

Многие права прокуроров являются также их обязанностями. На- пример, из права прокурора истребовать для проверки соответствия за- конам правовых актов органов представительной и исполнительной власти вытекает его обязанность систематически проводить проверки законности этих актов, принимать меры к своевременному выявлению и устранению нарушений, допущенных при издании указанных актов. Все рассмотренные выше полномочия прокуроров рассчитаны на активное их применение.

Активное, обоснованное применение прокурорами предоставленных им полномочий позволяет своевременно выявлять и устранять наруше- ния законов, способствующие им обстоятельства, предупреждать нару- шения законов, укреплять законность и правопорядок в регионах и в це- лом по стране.

Направления (подотрасли) прокурорского надзора за исполнением законов

На прокурора возложен надзор за исполнением многочисленных зако- нодательных актов, регулирующих общественные отношения в самых различных сферах жизни и деятельности общества. При нарушении лю- бого закона, кем бы оно ни было совершено, прокурор реагирует уста- новленным законом образом, поскольку любое правонарушение общест- венно опасно: исключений быть не может. Прокурор осуществляет надзор за исполнением всех законов.

Однако в зависимости от задач, решаемых государством на каждом этапе его развития, кардинальным изменениям подвергается законода- тельство, в особенности при смене общественной формации, что проис- ходит в настоящее время в России. Появляется необходимость в правовом регулировании вновь возникших общественных отношений, например, в сфере приватизации государственных и муниципальных предприятий, в аграрной сфере, где серьезным изменениям подвергается институт собст- венности на землю. Принимаются новые законы, надзор за исполнением которых возлагается на прокуроров. Поскольку от того, как исполняются эти законы, во многом зависит реализация намеченных государством преобразований в социальной, экономической, оборонной и других сфе- рах, а также состояние законности и правопорядка, определяются и на- правления прокурорского надзора за исполнением законов.

136

Направление — это надзор за исполнением конкретного закона или нескольких, законов, регулирующих общественные отношения в опреде- ленной сфере (банковской, налоговой, аграрной и других).

Исходя из задач, стоящих в современный период перед российским государством, сформировавшейся структуры федерального законодатель- ства и сложившейся практики работы прокуратуры, необходимо выде- лить следующие направления (подотрасли) прокурорского надзора за ис- полнением законов:

<» надзор за исполнением: законодательства о политических правах и свободах граждан; законодательства о гражданстве; законодательства о беженцах и вынужденных переселенцах; трудового законодательства; законодательства об охране труда и соблюдении правил по технике бе- зопасности; законодательства о занятости населения; законодательства о здравоохранении; законодательства об образовании; жилищного за- конодательства; законодательства о приватизации жилищного фонда; законодательства о защите прав потребителей; экологического законо- дательства; законодательства о ядерной и радиационной безопасности; пенсионного законодательства; законодательства о льготах; законода- тельства о борьбе с наркоманией; законодательства о несовершенно- летних; законодательства об обращениях граждан (социальная сфера); *> надзор за исполнением законодательства о собственности; законода- тельства о предпринимательстве; законодательства о приватизации государственных и муниципальных предприятий; законодательства о банках и банковской деятельности; законодательства о налогах; аг- рарного (земельного) законодательства; инвестиционного законода- тельства; законодательства об аренде; дорожно-транспортного зако- нодательства (экономическая сфера);

*«* надзор за исполнением законодательства об обороне; законодательства об оружии; законодательства о границе; законодательства о чрезвычай- ных ситуациях или чрезвычайном положении (оборонная сфера); *•* надзор за исполнением законодательства о внешнеэкономической де- ятельности; таможенного законодательства (внешнеэкономическая сфера);

*»* надзор за законностью привлечения физических и юридических лиц к административной ответственности; применения мер администра- тивного пресечения и предупреждения; содержания под стражей лиц, совершивших административные правонарушения (админист- ративно-юрисдикционная сфера).

137

Выделяется свыше тридцати направлений (подотраслей) "фокурорско- го надзора за исполнением законов, которые должны находиться в поле зрения прокуроров.

Что касается прокурорского надзора за законностью правовых актов, то здесь необходимо выделить следующие направления: надзор за законнос- тью правовых актов, издаваемых органами представительной и исполни- тельной власти, включая и органы местного самоуправления; федеральны- ми министерствами и ведомствами; органами контроля; министерствами и ведомствами субъектов федерации; органами военного управления; пред- приятиями, учреждениями, организациями, в том числе негосударствен- ными; общественными организациями.

Выделение направлений прокурорского надзора за исполнением зако- нов позволяет лучше организовать работу прокуратуры, закрепить надзор по отдельным направлениям или группе направлений за конкретными прокурорскими работниками (предметниками), упорядочить учет выяв- ленных нарушений законов, облегчить анализ правонарушаемости, а так- же составление статистических отчетов.

В зависимости от состояния исполнения законов и, в частности, от то- го, нарушения каких законов допускаются в регионах, для одних проку- роров могут быть актуальными одни направления прокурорского надзора за исполнением законов, для других — иные. Если не допускаются нару- шения тех или иных законов, то отсутствуют основания для вмешатель- ства прокурора. Необходим, следовательно, в первую очередь, надзор за исполнением тех законов, которые нарушаются.

В связи с тем, что в настоящее время почти повсеместно нарушается законодательство о приватизации государственных и муниципальных предприятий, законодательство о банках и банковской деятельности и при этом существенно ущемляются права граждан и законные интересы государства, прокурорский надзор за исполнением этих законов является особо актуальным.

Для прокуроров сельских районов исключительную актуальность представляет надзор за исполнением аграрного (земельного) законода- тельства ввиду его многочисленных нарушений.

Особого внимания со стороны территориальных прокуроров требует надзор за исполнением законодательства о несовершеннолетних.

С учетом большой распространенности нарушений законов и наступа- ющих вредных последствий для транспортных прокуроров особую значи- мость приобретает надзор за исполнением таможенного законодательства, 138

для природоохранных прокуроров — надзор за исполнением законодатель- ства об охране атмосферного воздуха и вод. Для военных прокуроров, при- оритетным является надзор за исполнением законодательства, регулирую- щего вопросы материально-бытового обеспечения военнослужащих, сохранения государственного имущества и вооружения.

Ввиду роста травматизма на производстве, в особенности на малых предприятиях, для всех прокуроров становится особо актуальным надзор за исполнением законодательства об охране труда и соблюдению правил по технике безопасности.

В связи с неконтролируемым распространением огнестрельного, в том числе и боевого оружия, среди населения и ростом преступлений, совер- шенных с применением оружия и боеприпасов, в поле постоянного вни- мания прокуроров должен находиться надзор за исполнением законода- тельства об оружии. Актуальным является также надзор за исполнением законодательства об административных правонарушениях, поскольку ор- ганы, наделенные правом применения административных санкций, не- редко допускают нарушения или бездействуют.

Неослабное внимание должно уделяться прокурорскому надзору за за- конностью правовых актов, издаваемых (принимаемых) органами пред- ставительной и исполнительной власти областного и равного им звеньев, а также органами местного самоуправления. Это обстоятельство связано с тем, что названными органами нередко издаются акты в нарушение за- конов. Нарушаются права всех или многих граждан, проживающих в со- ответствующих регионах, ущемляются законные интересы предприятий, учреждений и организаций.

Сказанное не означает, что в поле зрения прокурора должны нахо- диться только названные направления прокурорского надзора за испол- нением законов. При получении информации о нарушении любого друго- го закона прокурор принимает меры к установлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств, проводя прокурорские проверки и совершая другие надзорные действия, внося ак- ты прокурорского надзора (реагирования).

Организация работы по надзору за исполнением законов

Эффективность прокурорского надзора за исполнением законов во многом зависит от того, как организована работа. Организация работы по надзору за исполнением законов — составная часть организации работы

139

прокуратуры в целом, под которой понимается совокупность взаимосвя- занных и взаимодополняемых мер (мероприятий, элементов) по подбору, расстановке, повышению квалификации прокурорских кадров, постоян- ному регулированию (направлению) их деятельности, обеспечению их всеми необходимыми средствами, сбору и анализу информации, анализу работы прокуратуры и ее оценке, планированию работы, контролю за вы- полнением планов, объединению усилий оперативного состава, других органов в целях достижения высоких конечных результатов в плане ук- репления законности.

Осуществление надзора за исполнением законов в прокуратурах за- крепляется за конкретными прокурорскими работниками. В районных и приравненных к ним специализированных прокуратурах, в зависимости от штатной численности оперативного состава, эта работа закрепляется за одним или несколькими помощниками прокурора. При отсутствии в шта- те прокуратуры помощника прокурора, прокурорский надзор за исполне- нием законов закрепляется обычно за заместителем прокурора, реже — за прокурором. В республиканских, краевых, областных, равных им проку- ратурах, в прокуратурах больших городов эта работа выполняется управ- лениями или отделами по надзору за исполнением законов, за каждым из работников которых закрепляются конкретные направления прокурор- ского надзора.

Для оказания помощи районным и городским прокурорам и осуществ- ления контроля за их работой за прокурорскими работниками этих управ- лений или отделов закрепляются нижестоящие прокуратуры (зоны). Не- зависимо от того, как распределены обязанности в прокуратурах, прокуроры и их заместители участвуют в организации и осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов, направляют и контроли- руют работу подчиненных прокуроров в этой области.

Для успешного осуществления надзора за исполнением законов требу- ется хорошее знание законодательства и практики его применения, высо- кое профессиональное мастерство. Это вызывает необходимость посто- янного повышения квалификации прокурорских работников. Поэтому различными формами учебы охватываются все прокурорские работники, осуществляющие надзор за исполнением законов.

Важнейшими элементами организации работы по надзору за исполне- нием законов являются сбор информации о нарушениях законов, ее ана- лиз и планирование работы. Дело в том, что выполнение стоящих перед прокуратурой задач по надзору за исполнением законов предполагает на- личие полной и объективной информации о нарушении законов, позво-

140

ляющей систематически анализировать состояние, структуру и динамику правонарушений и многочисленные обстоятельства, способствующие на- рушениям. В широком плане под информационным обеспечением проку- рорского надзора за исполнением законов понимается сбор, обработка, хранение (накопление) различных сведений (данных) в процессе его осу- ществления. Наибольший интерес для прокуроров представляют сведе- ния о нарушении законов. Прокурор обязан проявлять активность в полу- чении таких сведений.

Емкими источниками информации о нарушении законов являются письменные и устные обращения граждан (жалобы, заявления), поступа- ющие в прокуратуру; сообщения средств массовой информации (перио- дической печати, радио, телевидения); обращения в прокуратуру руково- дителей предприятий, учреждений, организаций, предпринимателей, фермеров и других юридических и иных лиц, законные интересы которых были нарушены; сообщения правоохранительных органов и органов кон- троля о совершении правонарушений и принимаемых ими мерах. Сведе- ния о нарушении законов содержатся также в уголовных и гражданских делах, материалах прокурорских проверок, представлениях, вносимых следователями по уголовным делам.

Разнообразной информацией обладают налоговые инспекции, комите- ты по земельным ресурсам и землеустройству, центры санитарно- эпидемиологического надзора и многие другие государственные органы специальной компетенции, осуществляющие функции государственного контроля за соблюдением законодательства, регулирующего отношения в определенных сферах общественной жизни. Поэтому прокуроры путем истребования из таких органов соответствующих материалов и сведений или непосредственно при посещении этих органов получают, в частности, информацию:

*   о выявленных ими нарушениях законов, причинах нарушений и спо- собствующих этому условиях; ***  о наступивших вредных последствиях в результате совершения этих

нарушений;

*»*   о принятых или принимаемых мерах по устранению и предупрежде- нию нарушений законов;

*«*  о числе должностных лиц и граждан, привлеченных к администра- тивной, иной ответственности;

***   о количестве и суммах заявленных исков в суды и арбитражные суды в возмещение ущерба, причиненного нарушениями законов;

141

•5» о количестве материалов, направленных в органы прокуратуры и дру- гие правоохранительные органы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела, и другую информацию.

Названные органы обычно имеют перспективные и текущие планы или программы своей деятельности, с которыми также необходимо зна- комиться прокурору и организовывать свою работу, сообразуясь с этими плановыми документами.

Многочисленными сведениями о нарушении соответствующих зако- нов обладают органы Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы безопасности России, Федеральной службы налоговой полиции РФ, Государственного таможенного комитета РФ. Обширной и разносто- ронней информацией о состоянии законности и правопорядка в регионах располагают органы представительной и исполнительной власти, а также органы местного самоуправления.

Сводные данные о нарушениях законодательства, регулирующего от- ношения в определенных сферах общественной жизни, могут быть полу- чены прокурором в региональных органах Государственного комитета РФ по статистике. Данные о числе и суммах рассмотренных и удовлетво- ренных исков могут быть получены в судах общей юрисдикции и в арби- тражных судах. Кроме того, в судах, а также в административных комис- сиях при местной (муниципальной) администрации и в других органах, обладающих правом применения административных санкций, прокуроры получают сведения о числе лиц, привлеченных к административной от- ветственности. Сведениями о несоблюдении требований государствен- ных стандартов обладают региональные органы Государственного коми- тета РФ по стандартизации и метрологии. Банковские, финансовые и налоговые органы обладают сведениями о поступлениях средств, взыски- ваемых с виновных по решениям судов и органов, обладающих правом применения административных санкций.

В процессе организации работы по надзору за исполнением законов необходимая прокурору информация о нарушении законов может быть получена в различных общественных организациях и движениях. Соот- ветствующую информацию прокуроры получают при изучении и рассле- довании уголовных дел, при участии в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел.

Встречаясь с трудовыми и другими коллективами, гражданами по ме- сту их жительства, с работниками профсоюзных органов, ведя прием по- сетителей, участвуя в работе представительных и исполнительных орга- 142

нов власти, различных совещаний и заседаний, прокуроры нередко полу- чают информацию о нарушениях законов. Разносторонние контакты про- куроров с правоохранительными органами и с органами контроля, с ру- ководителями органов власти и управления, с депутатами служат также обогащению информационной базы прокурорского надзора за исполне- нием законов.

Не следует сбрасывать со счетов и такой емкий источник информации, каким являются личные (визуальные) наблюдения прокуроров, восприя- тие ими реальной действительности.

Полученная прокурором информация о нарушениях законов подлежит тщательному анализу, который позволяет видеть реальное состояние ис- полнения законов, определить те законы, которые нарушаются чаще, органы и должностных лиц, допускающих эти нарушения. Глубокий и всесторонний анализ позволяет прокурору определить содержание перво- очередных мероприятий, которые в наибольшей мере могут способство- вать предупреждению нарушений законов, в том числе наметить органы, где проверки исполнения законов надлежит провести в первую очередь. Анализ позволяет определить также те проверки, проведение которых следует поручить другим органам, помогает более целенаправленно осу- ществлять прокурорский надзор за исполнением законов.

Работа по надзору за исполнением законов организуется на плановой основе. Отдельные планы работы по надзору за исполнением законов, как правило, не составляются. Соответствующие мероприятия, объединенные в самостоятельный раздел, включаются в перспективные и текущие пла- ны работы прокуратуры. И прежде всего: * проведение проверок исполнения законов в связи с сигналами о их

нарушении;

*«*  проверки законности издаваемых правовых актов; *«*  проведение совместных или одновременных с другими органами про- верок исполнения законов;

*»* подготовка актов прокурорского надзора (реагирования), в том числе обобщенных представлений, а также информации по результатам изуче- ния правоприменительной практики;

*»* подготовка и предъявление исков и заявлений в суды общей юрис- дикции и арбитражные суды;

*** подготовка методических рекомендаций по проведению проверок ис- полнения законов;

*•*  проведение разного рода предупредительно-профилактических меро- приятий (бесед, выступлений в средствах массовой информации).

143

Предусматривается также проведение различных аналитических ме- роприятий, в том числе по обобщению и изучению практики работы про- куратуры, а в вышестоящих прокуратурах — мероприятий по оказанию помощи районным и городским прокурорам в правильной организации надзора за исполнением законов.

Плановые мероприятия прокуратуры во избежание дублирования не- обходимо согласовывать с мероприятиями, планируемыми и реализуе- мыми другими правоохранительными органами и органами контроля. Необходимо учитывать также мероприятия, проводимые в регионах по решениям органов представительной и исполнительной власти.

В процессе исполнения планы работы могут корректироваться. Одна- ко общий объем запланированных мероприятий должен быть выполнен. В определенной мере этому способствует контроль со стороны руководи- телей прокуратур за выполнением планов работы, который должен быть постоянным. Вышестоящие прокуроры проводят проверки исполнения заданий, плановых мероприятий в нижестоящих прокуратурах. Такие проверки — один из методов управления органами прокуратуры.

Осуществляя надзор за исполнением законов, прокуроры тесно взаимо- действуют с другими подразделениями прокуратуры, с прокурорскими ра- ботниками, за которыми закреплены другие направления (отрасли) надзо- ра, а также со следователями. Это взаимодействие проявляется во взаимном обмене разносторонней информацией, в согласованности дейст- вий, исключающей дублирование, проведении совместных надзорных а также иных действий и мероприятий. Прокуроры поддерживают тесные деловые контакты с руководителями, депутатами и другими сотрудниками органов представительной и исполнительной власти, правоохранительных органов и органов контроля. Контактируют прокуроры и с общественными организациями и объединениями. Организация такого взаимодействия и поддержание контактов является составной частью организации работы.

Все положительное, передовое, применяемое при осуществлении надзора за исполнением законов, рекомендации, разработанные учены- ми и практиками и направленные на совершенствование работы проку- ратуры, подлежат распространению, внедрению в практику работы всех прокуратур. Поэтому распространение передового опыта и внедрение научных рекомендаций в практику — это один из элементов организа- ции работы.

В ходе организации работы по надзору за исполнением законов боль- шое внимание уделяется ее учету, так как хорошо налаженный учет по- 144

могает изучению (анализу) проделанной работы, позволяет видеть объем и в определенной мере качество выполненной работы, допущенные недо- статки и, следовательно, оценивать ее, облегчает осуществление опера- тивной и статистической отчетности.

Контрольные вопросы

1. Раскройте предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов.

2. Перечислите полномочия прокуроров, направленные как на выявле- ние, так и устранение нарушений законов и способствующих этому об- стоятельств.

3.  Назовите направления (подотрасли) прокурорского надзора за ис- полнением законов.

4. Поясните, как организуется работа в прокуратурах района и области по надзору за исполнением законов?

5.  Какие Вы видите пути совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов?

Задание

Изучите или используйте источники 17, 42, 51, 64, 90, 103, 119, 126, 133, 134, 136, 137, 157, приведенные в Приложении IV.

145