Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум - Учебное пособие (Винокурова Ю.Е.)

Вводная лекция

Правовому государству — правозащитную прокуратуру

(о концепции развития прокуратуры

Российской Федерации)

Факторы, обусловливающие необходимость

совершенствования организации

и деятельности прокуратуры

Российское государство, все народы многонациональной России остро заинтересованы в сильной, независимой, эффективно работающей проку- ратуре, способной противостоять натиску криминала и проявлениям се- паратизма. Стране необходима действенная прокуратура, стоящая на страже основ государственного строя и целостности Российской федера- ции, прав и свобод ее граждан, законных интересов юридических лиц.

Необходимость совершенствования всей многогранной деятельности прокуратуры диктуется определенными обстоятельствами:

*   происходящим в последние годы тотальным разворовыванием госу- дарственной собственности, обворовыванием народа как коммерчес- кими структурами, так и преступными элементами;

»«* невиданным разрывом в доходах между кучкой доморощенных нуво- ришей и основной массой населения;

*   растущей коррумпированностью чиновников сверху донизу;

•I* проявлениями сепаратистских тенденций в ряде субъектов Россий- ской Федерации;

*!•   ростом преступности и в особенности тяжких преступлений;

«I» многочисленными нарушениями прав и свобод граждан, имеющими тенденцию к росту;

*   неудовлетворительной в целом работой органов государственного контроля, обязанных обеспечивать законность;

*$•   ухудшающейся работой судов общей юрисдикции вследствие непро- думанного проведения судебной реформы. Следует заметить, что сделанный реформаторами акцент на судебную

форму защиты прав и свобод граждан вовсе не означает, что должна сво-

рачиваться прокурорская форма защиты этих прав и свобод в виде проку- рорского надзора за их соблюдением. Более того, прокурорский надзор за счет таких преимуществ,  как оперативность разрешения  обращений граждан, инициативность, доступность для населения, охват широкого круга лиц и, наконец, возможность беспошлинного обращения граждан в прокуратуру существенным образом компенсирует ряд уязвимых сторон суда. Необходимо совершенствовать все формы защиты прав и сво- бод граждан и каждая из этих форм должна органически дополнять другие формы. Выиграют граждане, выиграет и государство. Необходи- мо совершенствовать работу всех правоохранительных органов и, види- мо, уместнее было бы говорить не о судебной реформе, а о реформе всей правоохранительной системы Российской Федерации.

По какому пути пойдет в будущем развитие российской прокуратуры будет зависеть, на наш взгляд, от следующих факторов: *>   какая модель развития капитализма будет взята за основу в России, т.е. будет ли преобладать модель частного капитализма или будет из- брана модель так называемого народного капитализма с ориентацией на усиление социальной защиты основной массы россиян; »>   будет ли в России проводиться политика, отвечающая националь- ным интересам, преобладать национальная идея, направленная на всяческое усиление государства, его целостности, экономической, интеллектуальной и военной мощи и в конечном итоге на спасение россиян: с учетом сложившихся неблагополучных реалий именно спасение россиян становится основной, преобладающей националь- ной идеей;

* как в будущем пойдет процесс становления новой российской госу- дарственности, развития федеративных отношений и, в частности, ка- кой объем прав получат субъекты Российской Федерации, какие пол- номочия останутся за центром, как это скажется на структуре

законодательства;

*»* по каким направлениям будет идти судебная реформа и к каким пози- тивным результатам она может привести в плане защиты прав и сво- бод граждан, как будут перераспределятся правозащитные полномо- чия между судами, прокуратурой, другими правоохранительными и

иными органами;

*»* будет ли учитываться позитивный опыт организации и деятельности российской прокуратуры, накопленный ею за многие десятилетия своего существования.

Концептуальные положения развития прокуратуры Российской Федерации в переходный период

Как и другие государственно-правовые структуры, прокуратура под- вержена изменениям, которые должны соответствовать направлениям развития общества и государства на конкретном этапе. Такое развитие осуществляется в правовом, организационном, кадровом, методическом, иных аспектах. Основные направления и перспективы развития совре- менной Российской прокуратуры отражены в научном труде «Прокура- тура Российской Федерации (Концепция развития на переходный пери- од)» М., 1994. В последующем, с учетом происходящих в стране социальных, экономических, иных изменений, тенденций, состояния правовой защищенности граждан, состояния законности и правопорядка в стране, взгляды разработчиков концепции развития прокуратуры пре- терпели изменения1.

Национальным интересам России, интересам законопослушной части граждан соответствует, чтобы прокуратура Российской Федерации оста- валась федеральным, централизованным надзорным органом и органом уголовного преследования с оставлением за нею всех функций, опреде- ленных Конституцией и Законом о прокуратуре, чтобы она в дальнейшем развивалась как орган надзорного типа.

Функция надзора за исполнением законов присуща всем государствам, она вызвана объективными потребностями добиться надлежащего испол- нения законов. Без этого невозможно нормальное функционирование го- сударств. Но в разных странах функция надзора за исполнением законов возложена на различные по своей структуре и назначению органы. Исто- рически сложилось так, что в России функция надзора за исполнением законов возлагалась на органы прокуратуры. Такая практика себя вполне оправдала. И никакой необходимости освобождать прокуратуру от над- зорной функции не имеется, так как это неизбежно привело бы к негатив- ным последствиям, что не отвечает национальным интересам России. В будущем прокуратура может развиваться как надзорный правоза- щитный орган.

Учитывая, что только сильное в политическом и экономическом от- ношении государство в состоянии обеспечить нормальные условия для проживания всех категорий граждан, включая достижение высокого жиз-

1 Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях пе- реходного периода) М., 1998.

10

ненного уровня, защитить их в социальном отношении — защита именно государственных и общественных интересов (публичного интереса) оста- нется приоритетной задачей для прокуратуры. Сказанное вовсе не озна- чает, что прокуратура не должна защищать интересы предпринимателей, частных владельцев предприятий (частный интерес). Речь лишь идет о смещении акцента в сторону защиты государственных и общественных (публичных) интересов. Приоритетным для прокуратуры будет также за- щита прав и свобод человека и гражданина.

Получат дальнейшее развитие все отрасли надзора и участки деятель- ности прокуратуры. Однако в зависимости от происходящих в стране преобразований, встающих перед обществом, новых задач, будут уточ- няться приоритеты и задачи, пределы отраслей надзора и участков дея- тельности прокуратуры, полномочия прокуроров.

Все более приоритетное значение будет приобретать международное сотрудничество прокуратуры Российской Федерации с органами проку- ратуры, иными правоохранительными органами зарубежных стран, меж- дународными организациями. В частности, дальнейшее углубление полу- чит деятельность Координационного Совета генеральных прокуроров стран СНГ, особенно в деле борьбы с организованной, транснациональ- ной преступностью (незаконный оборот наркотиков, оружия, торговля людьми, терроризм). Об этом свидетельствует создание в структуре этого Совета аппарата исполнительного секретаря с участием представителей генеральных прокуроров стран СНГ. Активизируется участие Генераль- ной прокуратуры РФ в деятельности Международной ассоциации проку- роров, в иных организациях.

Можно полагать, что в будущем более полно будет востребован пра- возащитный потенциал российской прокуратуры, задействованы имею- щиеся резервы.

Повышению роли прокуратуры как надзорного правозащитного ор- гана, а, следовательно, повышению эффективности ее многогранной деятельности в наибольшей мере могли бы способствовать повыше- ние правового статуса как самой прокуратуры, так и ее работников, полное проведение в жизнь принципа независимости прокурорского надзора, наделение прокуроров дополнительными полномочиями, т.е. дальнейшее развитие законодательства, регулирующего прокурорский надзор.

Представляется крайне необходимым в Конституцию Российской Фе- дерации вместо ст. 129, посвященной прокуратуре и входящей в главу 7

И

«Судебная власть», включить самостоятельную главу — «Прокуратура Российской Федерации», в которой изложить задачи, структуру, основ- ные направления деятельности прокуратуры, порядок назначения на должности прокуроров и освобождения их от должностей, отказавшись от института согласования назначения прокуроров субъектов Российской Федерации с органами представительной и исполнительной власти этих субъектов, наделить Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов Российской Федерации правом законодательной инициативы, закрепить, что организация и деятельность прокуратуры Российской Федерации оп- ределяются федеральным конституционным законом.

Этот закон мог бы воспроизвести основные положения ныне дейст- вующего Закона о прокуратуре. В нем следовало бы более обстоятельно изложить структуры прокуратур, полномочия прокуроров всех звеньев, посвятив этому самостоятельные главы: «Генеральная прокуратура Рос- сийской Федерации», «Прокуратуры субъектов Российской Федера- ции», «Районные прокуратуры», в кратком виде закрепить процедурные вопросы деятельности прокуроров по отраслям надзора, их правовое положение при участии в судах, более подробно регламентировать в специальной главе вопросы координации деятельности правоохрани- тельных органов по борьбе с преступностью. Самостоятельная глава могла бы быть посвящена специфике прохождения службы в органах прокуратуры.

Следовало бы восстановить ряд полномочий, которыми ранее бы- ли наделены прокуроры1.

Речь идет о наделении прокуроров правом выносить постановления о возбуждении дисциплинарного производства. В интересах дела следовало бы также закрепить в Законе, что принесение прокурором протеста на противоречащий закону акт или обращение прокурора с заявлением в суд о признании такого акта недействующим приостанавливает действие этого акта до рассмотрения протеста или заявления; районным, город- ским и им равным прокурорам предоставить право обращения с исковы- ми заявлениями в арбитражные суды и участия в этил судах.

Сказанное отнюдь не означает, что прокуроры должны обладать нео- граниченными полномочиями и трактовать закон по своему усмотрению. Вместе с тем, следует законодательно закрепить механизм, который ста- вил бы надежный заслон попыткам политиков использовать органы про-

1 См.: ст.ст. 25', 26 Закона о прокуратуре СССР от 30.11.79 г.

куратуры как силовую структуру, предназначенную для дискредитации и тем более расправы над неугодными оппонентами.

Реализация этих и иных законодательных мер положительно скажется на состоянии работы органов прокуратуры и будет способствовать укреп- лению законности и правопорядка в стране.

Прокуратура в правовом государстве

Как известно, Конституция Российской Федерации провозгласила: Рос- сия — есть демократическое федеральное правовое государство и человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст.ст. 1, 2). Одно дело провозгласить, другое — реально стать демократическим правовым госу- дарством. Несмотря на образование (учреждение) ряда государственно- правовых атрибутов, присущих правовому государству (поста Президента России как гаранта соблюдения прав и свобод граждан, института Уполно- моченного по правам человека, разветвленной системы независимых су- дебных органов и т.д.), с соблюдением прав и свобод граждан дело обстоит не лучшим образом. Имущество граждан, их здоровье и сама жизнь не ста- новятся более защищенными. Это относится и ко всем остальным правам и свободам. Если считать, что правовое государство — это некий эталон ре- ального полного соблюдения прав и свобод граждан, то, к сожалению, Рос- сия пока не приближается к такому эталону.

Однако имеются веские основания полагать, опираясь на человечес- кий разум, что трудности переходного периода, вызванные как объектив- ными, так и субъективными факторами, будут преодолены, и Россия во- льется в число правовых государств, для которых именно человек, его права и свободы являются высшей ценностью.

Во всех государствах, относящих себя к правовым (США, ФРГ, Шве- ция и другие), функционируют органы прокуратуры как один из важней- ших государственных правозащитных механизмов. При этом никаких единых унифицированных стандартов построения и деятельности проку- ратуры не существует. Для прокуратур в правовых государствах харак- терно организационное и функциональное многообразие. Но для проку- ратур всех государств правозащитная функция выступает в качестве основной. Не является в этом отношении исключением и прокуратура Российской Федерации.

Возникает вопрос, какой станет прокуратура в правовом российском государстве, какие задачи она будет решать, какое место займет в госу- дарственном механизме?

13

12

 

Можно прогнозировать, что в правовом российском государстве прокуратура останется, как и в настоящее время, единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих надзор за испол- нением законов, т.е. органом надзорного типа, и способствующей в силу специфики своей деятельности укреплению всех ветвей власти: законо- дательной (представительной), исполнительной и судебной. Но в связи с возможной передачей субъектам Российской Федерации отдельных полномочий, ныне составляющих предмет ведения России, несколько возрастет объем работы по надзору за исполнением регионального за- конодательства. Останется за прокуратурой и функция уголовного пре- следования.

Полное финансирование органов прокуратуры, позволяющее им нор- мально функционировать, наделение прокуроров дополнительными пол- номочиями, о чем говорилось выше, обеспечит реальную независимость прокуратуры от других властных, и иных органов.

Учитывая возрастающую роль судов всех видов в вопросе защиты прав и свобод граждан, следует прогнозировать некоторое сужение гра- ниц прокурорского вмешательства в таких отраслях, как прокурорский надзор за исполнением законов и прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Прокуроры более широко будут прибегать к судебным формам защиты прав и свобод граждан, а равно и государственных интересов, обращаясь в суды с соответствующими заяв- лениями и исками.

По всей видимости, как и сейчас, органы прокуратуры будут обладать собственным следственным аппаратом, но число категорий дел, подслед- ственных прокуратуре, возможно, сократится. Следователи прокуратуры в основном будут расследовать преступления, совершенные работниками прокуратуры, судьями, работниками других правоохранительных орга- нов, депутатами.

Повысится роль прокуратуры во внешнем контроле (надзоре) за за- конностью и справедливостью правосудия. Жизнь показывает: любые ор- ганы, в особенности судебные, принимающие судьбоносные для граждан решения, остро нуждаются во внешнем контроле, ибо отсутствие такого контроля ведет к произволу. Такой контроль за судом в пределах предо- ставленной компетенции осуществляют органы прокуратуры и адвокату- ры. Прокуроры будут поддерживать обвинение в судах по всем уголов- ным делам. Изменится роль прокуроров в гражданском, арбитражном и административном судопроизводстве. Иными словами, сформируется ра- бочий механизм, находящийся вне судебной системы, обеспечивающий 14

подчинение суда закону и только закону. Преобладающей частью этого механизма и явится прокурорский надзор.

Потребуется увеличение штатной численности прокуратуры, образо- вание новых прокуратур. Вместе с тем, может уменьшиться число специ- ализированных прокуратур.

На многосторонней встрече в г. Москве, организованной 8-9 января 1997 г. Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ, под- черкивалось, что «изменение статуса, структур, задач и форм работы прокуратуры должно осуществляться гармонично в соответствии с изме- нениями судебных и правовых систем, частью которых она является, имея в виду, что главной целью при этом является создание подлинных гарантий для обеспечения законности и правопорядка, а также осуществ- ления эффективной защиты прав и свобод человека и гражданского об- щества».

В интересах российского государства и в целях претворения в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершен- ные противоправные действия в Российской Федерации по примеру некоторых других стран следует ввести институт независимого

прокурора.

Независимый прокурор мог бы избираться (назначаться) по реше- нию Государственной Думы Федерального Собрания РФ простым или квалифицированным большинством голосов депутатов для расследова- ния в основном противоправных деяний, совершенных, в частности Президентом РФ. Председателем Правительства и другими высокопо- ставленными должностными лицами государства, когда Генеральная прокуратура РФ не в состоянии по какой-то причине вести такое рас- следование либо отказывается это делать, или когда имеются веские основания сомневаться в объективности принимаемых ею решений.

Применительно к российской действительности институт неза- висимого прокурора крайне необходим и актуален, учитывая, что вы- сокопоставленные государственные деятели часто не несут никакой ответственности за совершаемые ими деяния, в том числе и в форме принимаемых ими необоснованных, непродуманных решений, нанося- щих порою огромный урон стране и причиняющих неимоверные ли- шения народу.

Понятно, что институт независимого прокурора необходимо закре- пить в Конституции Российской Федерации; он должен обстоятельно регулироваться федеральным конституционным законом, который над- лежит разработать и принять.

15

Правозащитная роль прокуратуры Российской федерации будет воз- растать по мере построения правового государства, что явится весо- мой гарантией защиты прав и свобод граждан, обеспечения законности и правопорядка в стране.

Контрольные вопросы

1.  Перечислите факторы, обусловливающие необходимость совершен- ствования организации и деятельности российской прокуратуры.

2.  По каким направлениям в будущем может развиваться прокуратура России?

3.  Что вам известно о концепции развития прокуратуры Российский Федерации в переходный период?

4. Какой может быть прокуратура в правовом государстве?

Задание

Изучите или используйте источники 17, 89, 94, 119, 129, 130, 136, 157 приведенные в Приложении IV.

16