1.5. конституційні засади державного управління

1.5.1. Сутність і структура системи державного  управління

У демократичному, правовому суспільстві державна влада базується на засадах   її   поділу   на   законодавчу,   виконавчу   й   судову.   В   Україні   поділ повноважень  між  різними  гілками  влади  визначається  Конституцією  України (1996 р.) та іншими законодавчими актами.

Главою   держави   є   Президент   України,   законодавчу   владу   здійснює Верховна Рада України, виконавчу — Кабінет Міністрів України, інші центральні органи виконавчої влади (міністерства, відомства), місцеві державні адміністрації. Судову владу здійснюють Конституційний Суд України, загальні та арбітражні суди(схема 1).

В країні існує певна чисельність державних структур різного рівня: республіканського, обласного і місцевого, які визначають правову основу народного  господарства,  здійснюють  контроль  за  дотриманням  законодавчої

дисципліни, проводять регулювання соціального ринкового господарства.

Державні структури мають в своєму розпорядженні оборонний і правоохоронний комплекси, зв’язок, освіту, науку, охорону здоров’я, системи електропостачання, дороги загального призначення та інші сфери діяльності. Держава   є   монопольним   виробником   алкогольних   виробів   і   зброї.   Органи

державного управління здійснюють трансфертні платежі, зокрема такі виплати допомоги по соціальному забезпеченню і безробіттю окремих громадян. Здійснюючи контроль за податками і державними витратами та реалізовуючи свої компетенції в справі контролю за кількістю грошей в обороті, державні органи вносять корективи в економічний процес.

Економічним фундаментом ролі держави в економіці є стабілізація ділової активності, забезпечення державних потреб в продукції, недопущення монополії на ринку, соціальний захист населення та інші важливі народногосподарські питання. Всі ці функції держави розподілені між власними структурами України.

1.5.2. Президент України і його повноваження.

Президент України є главою держави, гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, прав і свобод людини і громадянина. Він обирається   громадянами   України   на   основі   загального,   рівного   і   прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п'ять років.

Відповідності до Конституції Президент  України здійснює визначені функції у сфері державного управління.

1. Президент формує стратегію соціально-економічного розвитку країни, яку висвітлює у посланнях до народу та щорічних і позачергових посланнях Президента до Верховної Ради України.

2.  Президент  здійснює  правове  регулювання  економічних  відносин.  У межах своїх повноважень: видає укази й розпорядження з питань економічної реформи, які не врегульовані чинним законодавством (вони є обов'язковими для виконання на всій території України і діють до ухвали відповідних законів); затверджує закони, ухвалені Верховною Радою, та оприлюднює їх; використовує право вето щодо законів, ухвалених Верховною Радою, і повертає їх парламенту зі своїми пропозиціями.

3. Президент здійснює кадрову політику. Він має право: призначати за згодою Верховної Ради Прем'єр-міністра, припиняти його повноваження та приймати рішення про його відставку; призначати за поданням Прем'єр-міністра членів  Кабінету  Міністрів,  керівників  інших  центральних  органів  виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняти їхні повноваження;  призначати  половину  складу  Ради  Національного  банку; призначати на посади та звільняти з посад за згодою Верховної Ради голів Антимонопольного  комітету,  Фонду  державного  майна  та  інших  державних органів. Важливість цього напрямку діяльності Президента пов'язана з тим, що кадри є носіями знань, інтелекту, досвіду та інших якостей, які визначальною мірою впливають на ефективність діяльності державних органів.

Президент

України

Конституційний суд

України

Верховна Рада

України

Кабінет Міністрів України

Прем’єр-міністр

Перший віце-прем’єр-міністр

Віце-прем’єр міністр-2

Міністр закордонних справ

Міністр оборони Міністр фінансів Міністр економіки Міністр юстиції

Міністр внутрішніх справ

Міністр зовнішніх економічних зв’язків і торгівлі

Міністр транспорту

Голова служби національної безпеки Голова державного митного контролю Голова правління фонду державного майна України

Міністерство фінансів Міністерство економіки Міністерство аграрної політики

Міністерство праці Міністерство зовнішніх економічних зв’язків і торгівлі

Міністерство

промислової політики

Міністерство транспорту Міністерство зв’язку Міністерство статистики Міністерство лісового господарства Міністерство екології Міністерство охорони здоров’я

Міністерство

надзвичайних ситуацій

Міністерство соціального забезпечення Міністерство освіти і науки

Міністерство культури Міністерство оборони Міністерство закордонних справ

Міністерство внутрішніх справ

Міністерство юстиції

4. Президент реалізує організаційну функцію : здійснює координацію діяльності державних органів; утворює, реорганізовує та ліквідує за поданням Прем'єр-міністра   міністерства   та   інші  центральні   органи   виконавчої   влади; створює для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі й інші допоміжні органи та служби (адміністрацію) в межах коштів, передбачених Державним бюджетом на їх утримання; припиняє повноваження Верховної Ради, якщо протягом тридцяти днів вона не розпочала пленарних засідань чергової сесії.

1.5.3.Законодавчий орган державної влади України і його функції

Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України. Конституційний склад Верховної Ради України — чотириста п'ятдесят  народних  депутатів  України,  які  обираються  на  основі  загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки.

Конституцією            України          визначені       такі      повноваження           Верховної      Ради

України в сфері  державного регулювання економіки.

1. Правове регулювання економічних відносин. Виключно законами України визначаються: права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод, основні обов'язки громадянина; громадянство, правосуб'єктність громадян, статус іноземців  та  осіб  без  громадянства;  права  корінних  народів  і  національних меншин; порядок застосування мов; засади використання природних ресурсів виключної (морської) економічної зони, континентального шельфу, освоєння космічного  простору,  організації  та  експлуатації  енергосистем,  транспорту  і зв'язку; основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення, засади регулювання праці і зайнятості, шлюбу, сім'ї охорони дитинства, материнства, батьківства, виховання, освіти, культури і охорони здоров'я, екологічна безпека; правовий режим власності; правові засади і гарантії підприємництва, правила конкуренції та норми антимонопольного регулювання; засади зовнішніх відносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної справи; засади регулювання демографічних та міграційних процесів; засади утворення і діяльності політичних партій, інших об'єднань громадян, засобів масової інформації; організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, організації державної  статистики  та  інформатики;  територіальний  устрій  України; судоустрій, судочинство, статус суддів, засади судової експертизи; організація і діяльність прокуратури, органів дізнання і слідства, нотаріату, органів і установ виконання  покарань;  основи  організації  та  діяльності  адвокатури;  засади місцевого  самоврядування;  статус  столиці  України,  спеціальний  статус  інших міст;  основи  національної  безпеки,  організації  Збройних  Сил  України  і забезпечення громадського порядку; правовий режим державного кордону; правовий режим воєнного і надзвичайного стану, зон надзвичайної екологічної ситуації; організація і порядок проведення виборів і референдумів; організація і порядок діяльності Верховної Ради України, статус народних депутатів України;

засади цивільно-правової     відповідальності;     діяння,     які     є     злочинами адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.

Виключно законами України встановлюються: державний бюджет України і бюджетна система України: система оподаткування, податки і збори; засади створення  і  функціонування      фінансового  грошового,  кредитного  та інвестиційного  ринків,  статус  національної  валюти,  а  також  статус  іноземних валют на території України; порядок утворення і погашення державного внутрішнього зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види і типи; порядок направлення підрозділів Збройних Сил України до інших держав; порядок допуску та умови перебування підрозділів збройних сил інших   держав   на   території   України;   одиниці   ваги,   міри   і   часу;   порядок встановлення державних стандартів; порядок використання і захисту державних символів; державні нагороди; військові звання, дипломатичні ранги та інші спеціальні звання;  державні свята; порядок утворення і функціонування вільних та  інших  спеціальних  зон,  що  мають  економічний  чи  міграційний  режим, відмінний від загального. Законом України оголошується амністія.

2. Формування стратегії і тактики соціально-економічної політики. Верховна Рада України: визначає засади внутрішньої і зовнішньої політики; здійснює  бюджетну  політику;  затверджує  загальнодержавні  програми економічного,  науково-технічного,  соціального,  національно-культурного розвитку, охорони довкілля; розглядає й приймає рішення щодо схвалення програми   діяльності   Кабінету   Міністрів;   затверджує   рішення   про   надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом; здійснює контроль за їх використанням; затверджує перелік об'єктів державної власності, що не підлягають приватизації.

3. Кадрова політика. Верховна Рада України: дає згоду на призначення Президентом Прем'єр-міністра; розглядає за необхідності питання про відповідальність Кабінету Міністрів та недовіру уряду; призначає на посаду та звільняє   з   посади   Голову   Національного   банку   (за   поданням   Президента), призначає та звільняє половину складу Ради НБУ; дає згоду на призначення та звільнення з посад Президентом голів Антимонопольного комітету і Фонду державного майна, призначення та звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати.

4. Парламентський контроль. Законопроектну роботу здійснюють парламентські  комітети.  Верховною  Радою  утворено  22  комітети,  зокрема  з питань: економічної політики, управління народним господарством, власності та інвестицій; бюджету; фінансів і банківської діяльності; промислової політики; соціальної політики та праці; державного будівництва, місцевого самоврядування й  діяльності  рад  та  ін.  Рахункова  палата  від  імені  Верховної  Ради  здійснює

контроль  за  використанням  Державного  бюджету.  Уповноважений  Верховної Ради  України  з  прав  людини,  за  додержанням  конституційних  прав  і  свобод людини і громадянина тощо.

1.5.4. Виконавчий орган державної влади України

(КМУ, Міністерство).

Вищим органом у системі органів виконавчої влади є Кабінет Міністрів

України. Він відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України. У своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента України.

Очолює          Кабінет           Міністрів        України          Прем'єр-міністр.        Він      вносить

Президентові подання щодо утворення, реорганізації та ліквідації центральних органів виконавчої влади, призначення на посаду та звільнення з посад їхніх керівників, накладає на цих керівників та їхніх заступників дисциплінарні стягнення.

Кабінет Міністрів України у відносинах з очолюваною ним системою органів  виконавчої  влади  спрямовує  і  координує  діяльність  міністерств, державних комітетів, місцевих та інших органів виконавчої влади, які є підвідомчими уряду і безпосередньо підпорядковані йому.

Згідно з Конституцією України (ст.116) Кабінет Міністрів: забезпечує державний  суверенітет  і  економічну  самостійність  України,  здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України,  актів  Президента  України;  вживає  заходів  щодо  забезпечення  прав  і свобод людини і громадянина; забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної  безпеки  і  природокористування;  розробляє  і  здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку; забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності; здійснює управління об'єктами державної власності; розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету, подає ВР України звіт про його виконання; здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю; організовує і забезпечує здійснення  зовнішньоекономічної  діяльності,  митної  справи;  спрямовує  і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади тощо.

Основною формою реалізації компетенції Кабінет Міністрів України України є його правові акти — постанови й розпорядження, які обов'язкові для виконання на території України. У формі постанов уряду видаються акти з питань, що мають найбільш важливе загальне значення. У формі розпоряджень — акти, що мають індивідуальний характер або стосуються питань внутрішньоорганізаційної  та  іншої  поточної  роботи  уряду.  Кабінет  Міністрів

України має право скасовувати акти міністерств, державних комітетів та інших центральних органів виконавчої влади.

1.5.5. Міністерства, відомства та інші центральні і місцеві органи виконавчої влади

Відповідно     до        Указу  Президента    України          «Про   зміни   у          структурі

центральних   органів   виконавчої   влади»   від   15   грудня   1999   р.   в   Україні встановлено таку схему організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади. До складу Кабінету Міністрів входять керівники міністерств, зокрема Міністерства аграрної політики; Міністерства внутрішніх справ; Міністерства екології та природних ресурсів; Міністерства економіки; Міністерства палива та енергетики; Міністерства закордонних справ; Міністерства культури і мистецтва; Міністерства з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи; Міністерства оборони; Міністерства освіти і науки; Міністерства охорони здоров'я; Міністерства праці та соціальної політики; Міністерства транспорту; Міністерства фінансів; Міністерства юстиції.

Статус державних комітетів України мають такі центральні органи виконавчої влади: Державний комітет архівів; Державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики; Державний комітет по водному господарству; Державний комітет по земельних ресурсах; Державний комітет зв'язку та інформатизації; Державний комітет з енергозбереження. Державний комітет у справах релігії; Державний комітет інформаційної політики, телебачення та радіомовлення; Державний комітет лісового господарства; Державний комітет молодіжної політики, спорту і туризму; Державний комітет промислової політики; Державний комітет у справах ветеранів; Державний комітет у справах охорони державного  кордону;  Державний  комітет  стандартизації,  метрології  та сертифікації; Державний комітет статистики; Вища атестаційна комісія; Національне космічне агентство; Пенсійний фонд; Головне контрольне ревізійне управління; Державне казначейство.

Спеціальний статус мають такі центральні органи виконавчої влади: Антимонопольний комітет; Державна податкова адміністрація; Державна митна служба; Державний комітет з питань регуляторної політики та підприємництва; Національна комісія регулювання електроенергетики; Державна комісія з цінних паперів   та   фондового   ринку;   Державний   департамент   з   питань   виконання покарань; Фонд державного майна; Служба безпеки; Управління державної охорони; Головне управління державної служби.

Особливий статус мають Національний банк, Антимонопольний комітет.

Фонд державного майна України та Рахункова палата. Діяльність останніх є підконтрольною безпосередньо Верховній Раді України.

Національний банк України є центральним банком, емісійним центром. Він

проводить єдину державну політику в галузі грошового обігу, кредиту, зміцнення грошової  одиниці,  організує  міжбанківські  розрахунки,  координує  діяльність

банківської системи, визначає курс грошової одиниці відносно валют інших країн. Йому належить монопольне право на випуск грошей в обіг, а також випуск національних грошових знаків за рішенням ВР України.

Антимонопольний комітет України покликаний забезпечувати державний контроль за дотриманням антимонопольного законодавства, захист інтересів підприємців та споживачів.

Фонд державного  майна України є державним органом, який здійснює державну політику у сфері приватизації державного майна, є орендодавцем майнових комплексів, що перебувають у Державній власності.

Основними функціями міністерств та інших органів державної виконавчої влади в Україні є:

• участь у формуванні та реалізації державної політики як у цілому, так і за відповідними напрямами;

•  прогнозування  розвитку  економіки  у  виробничій,  науково-технічній,

мінерально-сировинній,      паливно-енергетичній,       трудовій,      демографічній,

соціальній та інших сферах;

• участь у розробці проектів Державного бюджету України та Державної програми економічного й соціального розвитку України;

• формування та реалізація політики у сфері виконання робіт і поставок продукції для задоволення державних потреб;

• розробка цільових перспективних програм розвитку відповідної галузі, опрацювання  комплексу  заходів,  спрямованих  на  здійснення  економічної реформи;

• внесення пропозицій про зміну умов оподаткування, одержання пільгових кредитів,  визначення  особливостей  приватизації,  демонополізації  підприємств,

про вдосконалення механізму регулювання розвитку економіки, її структурної перебудови,   забезпечення   збалансованості,   соціального   захисту   населення,

екологічної безпеки;

• формування та реалізація інвестиційної політики;

• розробка фінансово-економічних та інших нормативів і механізмів їх впровадження, затвердження галузевих стандартів;

• ужиття заходів, спрямованих на вдосконалення зовнішньоекономічної діяльності, захист інтересів вітчизняних товаровиробників на зовнішньому ринку та розвиток внутрішнього ринку;

• видача спеціальних дозволів (ліцензій) на проведення окремих видів підприємницької діяльності;

• участь у підготовці міжнародних договорів України, укладання міжнародних договорів міжвідомчого характеру;

• здійснення в межах повноважень, визначених законодавством, функцій управління майном підприємств, що належать до сфери управління міністерства;

• складання макроекономічних та міжгалузевих балансів і т. д.

Центральні державні органи створюються з метою реалізації певних напрямків соціально-економічної політики.

Функції єдиного економічного центру покладаються на Міністерство економіки України. Основу його діяльності становить методичне й організаційне забезпечення реалізації соціально-економічної політики держави. Мінекономіки безпосередньо розробляє проекти державних прогнозів і програм економічного та соціального розвитку України; спільно з Мінфіном складає проект Державного бюджету;   готує   проекти   найважливіших   державних   цільових   комплексних програм; здійснює методичне та організаційне керівництво розробкою нормативів, балансів, коротко-, середньо-та довгострокових прогнозів і програм соціально- економічного розвитку галузей економіки та регіонів, а також застосуванням інструментів державного регулювання.

До складу  Міністерства  економіки входить  Науково-дослідний економічний інститут, який проводить дослідження з проблем економічного, соціального, науково-технічного, регіонального розвитку. Мінекономіки використовує в практичній діяльності також рекомендації науково-дослідних економічних інститутів Національної академії наук України.

Міністерство фінансів України здійснює фінансово-бюджетне й податкове регулювання.  Це  Міністерство  бере  безпосередню  участь  у  всіх  стадіях бюджетного процесу (розробка проекту, організація виконання, контроль за виконанням, підготовка пропозицій щодо внесення змін, звіт про виконання Державного бюджету).

Основними функціями Державного комітету статистики України є збирання та обробка статистичної інформації, а також аналіз стану соціально- економічного розвитку країни, що необхідно для обгрунтування продуманих управлінських рішень.

Реалізація державної політики у сфері матеріального виробництва покладається  на  галузеві центральні  органи  виконавчої  влади  —  Міністерство

аграрної політики, Міністерство палива та енергетики, Міністерство транспорту,

Державний    комітет           промислової  політики,        Державний    комітет           зв'язку та інформації, Державний комітет лісового господарства і т. д.

Реалізація соціальної політики — завдання -Міністерства праці і соціальної політики. Державного комітету у справах ветеранів, Державного комітету молодіжної політики, спорту і туризму; інвестиційної — Державного комітету з будівництва, архітектури і житлової політики, Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку; гуманітарної — Міністерства освіти і науки, Міністерства культури та мистецтва. Державного комітету в справах релігій; екологічної — Міністерства екології та природних ресурсів і т. д.

Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві і Севастополі здійснюють відповідно до статті 118 Конституції України місцеві державні адміністрації. Мережа місцевих органів виконавчої влади визначається територіальним   устроєм   країни,   згідно   з   яким   система   адміністративно-

територіального  устрою  України  складається  з  Автономної  Республіки  Крим,

областей (24), районів (близько 490), міст, районів у містах, селищ і сіл.

Правовою основою діяльності місцевих державних адміністрацій є Закон України «Про місцеві державні адміністрації». Закон визначає, що адміністрації виконують повноваження державної влади та делеговані їй виконавчі функції відповідних рад (обласних і районних) через створені управління, відділи та інші структурні підрозділи.

До основних функцій місцевих державних адміністрацій стосовно регулювання економічних відносин та соціально-економічного розвитку регіонів

належать: розробка прогнозів і програм соціально-економічного розвитку регіону;

бюджетна діяльність;забезпечення функціонування об'єктів комунальної власності;забезпечення раціонального використання землі, природних ресурсів, охорони  навколишнього  природного  середовища;  упорядкування  та стимулювання діяльності малого та середнього бізнесу; соціальний захист та розв'язання проблем зайнятості населення і т. д.

1.5.6. Судова влада України

(прокуратура, правосуддя, конституційний суд)

Правосуддя в Україні здійснюється виключно судами. Судочинство здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції. Система судів загальної юрисдикції в Україні будується за принципами територіальності і спеціалізації. Найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції є Верховний Суд України. Вищими судовими органами спеціалізованих  судів  є  відповідні  вищі  суди.  Відповідно  до  закону  діють

апеляційні та місцеві суди.

Конституційний Суд України є єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні, який вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України і дає офіційне тлумачення Конституції України та законів України. Він складається з вісімнадцяти суддів Конституційного Суду України. Президент України, Верховна Рада України та з’їзд суддів України призначають по шість суддів Конституційного Суду України. Суддя Конституційного Суду України призначається на дев’ять років без права бути призначеним на повторний строк.

До повноважень Конституційного Суду України належить:

а) вирішення питань про відповідність Конституції України законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Ці питання розглядаються за зверненнями Президента України, не менш як сорока п’яти народних дерпутатів України, Верховного Суду України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Верховної Ради автономної Республіки Крим; б) офіційне тлумачення Конституції України та законів України. Конституційний Суд України ухвалює рішення, які є обов’язковими до виконання на території України, остаточними і не можуть бути оскаржені.