Теория государства и права: Вопросы и ответы - Учебное пособие (Акмалова А.А.)

Тема 7

МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВА

 

1. Понятие механизма государства

 

Государство связано с публичной властью, монополией на применение этой власти как форме авторитета, так и в принудительной форме, т.е. с применением силы в отношении незаконнопослушных граждан или агрессора. Значит, государство должно, с одной стороны, быть чувствительным к жизни общества, жить вместе с ним, с другой стороны, обладать аппаратом принуждения, с третьей стороны, содержать в самом себе ограничения поползновениям к узурпации власти. Для этого создается механизм государства.

Механизм государства – это властно-институциональный компонент государства, но он включает в себя помимо системы властных и принудительных органов и учреждений (чиновники, армия, администрации, судьи и т.д.) также функции государства в целом, функции государственных органов, консультативные и совещательные органы. Вряд ли приемлемо отождествление механизма государства только с государственным аппаратом – организованной системой органов власти. Для чего тогда само понятие «государственный аппарат», если оно отождествляется с механизмом государства?

Механизм государства зависит от основного исторического периода, обусловлен со­стоянием экономического базиса и административной надстройки в виде органов государственной власти, соотношение политических сил в обществе, состояния политической системы. Он представляет собой систему, включающую:

а) функции государства;

б) специальный слой людей, выделившийся на основе своих функций из общества и занимающийся управлением;

в) властно-институциональные организационные структуры – государственные органы, иерархически соподчиненные;

г) общие и отдельные функции разных государственных органов, которые реализуются через специфические компетенции (полномочия);

д) механизм разделения властей и его конкретизацию в механизме сдержек и противовесов, приводящий к разделению на законодательные, исполнительные, судебные и контрольные органы;

е) механизмы взаимодействия государственных органов с негосударственными образованиями (партиями, общественными объединениями), для чего создаются общественно-государственные структуры (комиссии, общественные палаты, консультативные и совещательные органы при президенте и правительстве, экспертные советы, фракционное представительство партий в парламенте, советы религиозных деятелей при главе государства и др.).

Данные компоненты составляет целостную систему, в которой функции и полномочия отдельных органов не должны противоречить функциям государства в целом, иметь своеобразные «индикаторы», обеспечивающие реагирование государства на изменения политической системы и общества в целом, сдерживать разные органы от узурпации власти. Механизм государства внутренне един, его части подчиняются целому; наиболее полным выразителем целого, по мнению А.Малько и С.Комарова, выступают государственные органы в собственном смысле – органы зако­нодательной власти. Последние формируются непосредственно путем выборов, поэтому являются представителями источника власти во всем его территориальном и субстанциальном многообразии, т.е. весь народ и одновременно население каждой территории государства.

 

2. Понятие аппарата государства

 

Аппарат государства – часть механизма государ­ства, представляющая собой только совокупность исполнительных и исполнительно-распорядительных органов в центре и на местах. Аппарат включает также государственные учреждения и государственные предприятия, особенно оборонного характера. Последние, в отличие от государственных органов, не обладают властно-распорядительными полномочиями. Причем аппарат государства включает в основном учреждения принудительного характера (армия, милиция, органы государственной безопасности, по чрезвычайным ситуациям, пенитенциарные учреждения, миграционные службы и т.д.) и предприятия их обслуживающие. В механизм же государства включаются также учреждения и предприятия, которые не связаны с функциями принудительного характера, обладают определенной автономией (образовательные, медицинские, научные, культурные, экологические учреждения). В теории государства и права применяют термин «орган государства», который не тождественен понятию «орган государственной власти». К государственным органам относят органы государственной власти, а к органам государства – государственные учреждения. Органы государственной власти, в отличие от государственных учреждений обладают распорядительной, в том числе нормотворческой компетенцией.

Порой государственные учреждения отождествляют с учреждениями в сфере науки, образования, здравоохранения. Но к государственным учреждениям можно отнести и отделение милиции, и воинскую часть, и следственный изолятор, и колонию строгого режима. Они учреждаются каким-либо органом государственной власти, чтобы помогать тому реализовать определенные функции. Создаются также государственные предприятия, осуществляющие хозяйствен­ную деятельность, которую по определению не имеет право вести сам государственный орган. Они производят продукцию либо обеспечивают производство, выполняют различные работы и оказывают мно­гочисленные услуги для удовлетворения потребностей общест­ва, частных лиц, извлечения прибыли.

 

3. Структура аппарата государства

 

В структуру аппарата государства входят органы государственной власти:

а) органы исполнительной власти (органы государственно­го управления – министерства, службы, агентства) – исполнительно-распорядительные органы, ведущие повседневную оперативную работу по государствен­ному управлению социальными процессами в интересах обще­ства или его части (политических сил, стоящих у власти);

б) правоохранительные органы (министерства, службы) обеспечивают и поддержи­вают стабильность, неприкосновенность складывающихся под воздействием государства и права общественных отношений, включая организационный и материальный аппарат принуж­дения (прокуратура, полиция, милиция, разведка, службы безопасно­сти),

в) органы обороны (министерство, генеральный штаб), управляющие воинскими частями и соединениями.

Исполнительные органы государственной власти (органы государственного управления) осуществляют испол­нительно-распорядительную деятельность, а так же нормотворче­ство, однако последнее подчинено только исполнению требований законов и реализуется как принятие (издание) подзаконных актов (постановления и распоряжения правительства, имеющие нормативный характер, приказы министерств и ведомств, утверждающие правила, инструкции, положения, списки, перечни, кадастры и т.п. Издание, принятие подзаконных актов имеет очень важное значение, т.к. многие законы не могут содержать в себе законченные элементы правового регулирования и реализации права. Подзаконный акт конкретизирует положения закона, и тогда последний начинает реально действовать. Но бывают случаи, когда подзаконный акт начинает выходить за рамки предписаний закона или даже подменять его, что свидетельствует, что государственный орган вышел за рамки своей функции.

Среди этой группы органов выделяются отдельно те, которые выполняют правоохранитель­ные функции (органы внутренних дел, безопасности, по чрезвычайным ситуациям, таможенные, по борьбе с наркотиками, налоговые). Правоохранительные органы в процессе реализации своей основной деятельности также прибегают к управлению и правотворчеству, но они подчинены достижению главной цели – охране правопорядка и обеспечению безопасности страны. Та­ким образом, использование каждым органом всех форм правовой деятельности обеспечивает эффективное выполнение аппаратом в целом функций государства.

Все эти органы располагают:

а) аппаратом управления в узком смысле слова, т. е. организационным и материаль­ным аппаратом подготовки, принятия и реализации актов управ­ления);

б) территориальными органами управления;

в) также учреждениями и предприятиями, многочисленными хозяйственными предприятиями осуществляющими локальные, относительно самостоятельные функции исполнения. Государст­венные учреждения и предприятия – организации, осуще­ствляющие непосредственную, практическую деятельность по вы­полнению функций государства в различных сферах; они не могут принимать нормативные документы и властные решения, обязательные для каких-либо других органов.

 

4. Понятие государственного органа

и его признаки

 

Каждый государственный орган как часть целого (механизма государства) является носителем определенной функции для осуществления государственной власти. Поэтому само понятие «орган государственной власти», как считают А.Малько и С.Комаров, служит как для выделения в механизме государства группы непроизводных (пер­вичных) органов, так и для характеристики каждого отдельного органа как части этого механизма. Часть государственного ме­ханизма, будучи специфической по своей природе и непосред­ственному назначению, тем самым содержит в себе возмож­ность обособления. Государственный орган обособляется в силу самостоятельной и необходимой функции (группы функций). Если нет специфической функции (группы функций), то нет необходимости создания государственного органа. Определение функций, для реализации которых создается система органов государственной власти – одна из труднейших задач государственного управления, а чем свидетельствует тяжелый ход административной реформы в России.

Государственный орган как структурно обособлен­ное звено, имеет следующие основные признаки:

1) он осуществляет от имени государства его задачи и функ­ции посредством выделения обособленной функции (группы функций), сочетающейся с функциями государства в целом, наделения определенной компетенции, т.е. совокупности прав и обязанностей (правомо­чий), закрепленных нормативно как властных полномочий, чем он отличается от государственных учреждений и предприятий;

2) он образуется в порядке, установленном законами, имеет правомочие определять правовые связи личного состава, характеризуется определенной структурой, т. е. строе­нием по видам отдельных конкретных функций и полномочий, закрепленных за структурными  подразделениями (службами, управлениями, департаментами, инспекциями) и утвержденным вышестоящим органом численным составом (шта­там).

3) он имеет закрепленный сектор жизненной сферы и (или) территориальный масштаб деятельности;

4) он может издавать правовые нормативные акты, а также акты индивидуального характера (ненормативные приказы, постановления, распоряжения), обязательные для исполнения государственными служащими этого органа, а также подчиненными государственными учреждениями и предприятиями, при­менять к ним меры принуждения и убеждения, поощре­ния и взыскания,

5) он вправе осуществлять контроль за реализацией решений.

 

5. Принципы функционирования государственного органа

 

Организация и деятельность государственного аппарата и его отдельных органов осуществляется на принципах, под которыми понимаются ру­ководящие идеи, начала, лежащие в основе их создания и функ­ционирования. Такие принципы проявляются в деятельности как государственного аппарата в целом, так и его отдельных частей, струк­турно обособленных единиц.

Общие принципы функционирования, например, государственных органов в нашей стране закреплены в Конституции России (ст. 10, 11, 12, главы 3-8), а также других законах. Они могут быть развиты и дополнены в иных нормативно-правовых актах.

Большинство ученых к принципам организации и деятель­ности государственного аппарата относят следующие:

демокра­тизм,

разделение властей,

законность,

федерализм,

профессио­нализм,

централизм,

гласность,

самостоятельность,

сочетание коллегиальности и единоначалия,

равный доступ к государст­венной службе и т. д.

Каждый из данных признаков может иметь разное значение для конкретного государственного органа. Например, наиболее важным принципом деятель­ности органов прокуратуры является их независимость от ка­ких-либо других государственных органов и органов местного самоуправления.

Принципы функционирования государственных органов отражают диалектику (противоречие) двух начал: легитимности власти (демокра­тизм, разделение властей, законность, федерализм, гласность, коллегиальность, равный доступ к государст­венной службе) и эффективности власти (профессио­нализм, централизм, самостоятельность, единоначалие, компетентность, обучение и ротация кадров).

 

6. Компетенция государственных органов и их классификация

 

Разграничение сфер деятельности между государственными органами про­исходит в рамках единой государственной власти, на основе обособления специфических функций, что в плане организа­ционно-правовом и техническом плане закрепляется в компетенции конкретного государственного органа. Иногда происходи обособление отдельных звеньев механизма государства и превращение их в доминирующую силу, что является показателем превышения компетенции (полномочий) данного органа и кризиса механизма государства в целом. Так могут усиливаться исполнительные органы в ущерб судебным и законодательным, что приводи к авторитаризму и бюрократизму. Для предупреждения таких перекосов в механизме государства законодательно, в том числе конституционно закрепляется разделение властей, механизмы сдержек и противовесов и организационно-техничекое разделение полномочий, контроль за деятельностью таких структур со стороны контрольных органов. Одностороннее ослабление законодательной или исполнитель­но-распорядительной, правоохранительной, судебной деятельности неизбежно ведет к выхолащиванию функций государства в целом, ослаблению суверенитета государства.

В зависимости от функций, направленных на те или иные жизненные сферы, территориального ареала исполнения полномочий, органы государственной власти также разделяются на центральные, территориальные (местные) органы, представляющие центр га местах, органы общей и отраслевой (специальной) компетенции.

Компетенция (от латин. сompetere – добиваться, подходить, соответствовать) – круг полномочий какого либо органа, должностного лица, за которые он отвечает и для реализации которых он обладает правами и средствами исполнения. Компетенция бывает общая и отраслевая (специальная), исключительная и альтернативная, а также конкурентная. Общая компетенция характерна, например, для правительства, а отраслевая – для министерства или государственной службы. Вопросы исключительной компетенции (исключительный предмет ведения) правомочен решать только тот субъект государственного управления, за которым он закреплен. Альтернативная компетенция предполагает возможность решения данных вопросов не одним, а несколькими субъектами, что должно быть оговорено в нормативных актах (положениях, инструкциях). Конкурентная компетенция предполагает возможность решения вопросов и несения ответственности за них двумя или несколькими субъектами, причем реализует их один субъект, пока у него это получается успешно, в случае неудачного исполнения, другой субъект, обычно занимающий более высокое место в административной иерархии, вправе забрать решение данных вопросов в свою компетенцию (например, в ФРГ конкурирующая компетенция применяется для решения некоторых вопросов или отдельными землями, или Федерацией). С понятием компетенции тесно связаны понятия «предметы ведения», «полномочия», «прав и обязанности должностных лиц».

 

7. Государственные органы в России 

 

Государственные органы различаются между собой по функциям, задачам, структуре, компетенции, сферам деятель­ности. Наиболее сложным является вопрос, связанный с характеристикой функций и компетенции государственных органов исполнительной власти. Как правило, определение структуры государственных органов должно начинаться с выявления необходимых и избыточных функций. Каждое звено государственного аппарата пред­ставлено многочисленными и многообразными органами и должно чут­ко реагировать на изменение целей, задач, интересов общества, что отражается на функциях органов.

Действующая по законодательству система сдержек и противовесов влияет на формирование и функционирование государственных органов. Эта система имеет горизонтальное и вертикальное измерение: сдержки и противовесы в системе центральных (федеральных) органов и между федеральными органами и государственными органами субъектов. В России раз­личают федеральные органы государственной власти, в том числе их территориальные органы, представляющие центральную власть на местах и региональные органы. Так, законодательные органы создаются на двух уровнях: федеральные органы и законо­дательные органы субъектов РФ. Причем эти уровни практически самостоятельны: их связывает только право федеральной законодательной инициативы у законодательных органов субъектов РФ, право последних влиять на принятие законов, регулирующих предметы совместного ведения федерации и ее субъектов, а также право федеральной Государственной Думы обращаться в суд, если законодательный орган субъект РФ принимает закон, противоречащий федеральному законодательству. Система орга­нов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России и об­щими принципами организации законодательных и исполни­тельных органов государственной власти, установленными фе­деральными законами.

Законодательным органом России является Федеральное Со­брание – парламент, состоящий из двух палат: Совета Феде­рации и Государственной Думы. Глава госу­дарства – Президент РФ. Широта полномочий Президента, в том числе наличие широкой дискреции недостаточно ограничена противовесами. Предусмотрена конституционная ответственность Президента РФ – он может быть отрешен от должности Советом Федерации на ос­новании выдвинутого Государственной Думой обвинения в го­сударственной измене или совершении иного тяжкого преступ­ления, подтвержденного заключением Верховного Суда Россий­ской Федерации о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда о соблю­дении установленного порядка выдвижения обвинения. Но эти сдержки и противовесы практически реализовать невозможно.

Судебная власть в России осуществляется посредством конституционного, гражданского, административ­ного и уголовного судопроизводства. Судебную систему России составляют: Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, соответст­вующие суды субъектов федерации. В Конституции РФ предусмотрено, что Президент РФ может в порядке, установлен­ном федеральным законом, назначать судей других федераль­ных судов.

В России сформировалась единая централизованная сис­тема органов прокуратуры с подчинением нижестоящих про­куроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Прокуроры субъектов федерации назначаются Ге­неральным прокурором по согласованию с субъектами Россий­ской Федерации, иные прокуроры назначаются им самостоя­тельно. Полномочия, организация и порядок деятельности про­куратуры определяются федеральным законом.

 

8. Административная реформа в России

 

Эти задачи лежат в основе определения функций, интеграции управления отдель­ными сферами и отраслями; благодаря возможностям интеграции возникают органы общей компетенции и координирующие органы. Особенно это важно для государственных органов исполнительной власти. Так наряду с председателем правительства учреждаются должности заместителей (вице-премьеров), отвечающих за крупные сферы и блоки отраслей. Затем из определяемых для управления жизненных сфер выявляется обособление разных функций, а на основе этого, выявляются специальные (отраслевые) компетенции, исключительные и альтернативные (конкурентные) предметы ведения. Осуществляется дифференциация управления раз­личными органами в пределах отрасли, появляются новые от­раслевые органы. Применяется часто и обратный порядок определения функций и компетенций: от отдельных функций к общим.

По Конституции РФ исполнительную власть осуще­ствляет Правительство РФ, состоящее из Председателя, замести­телей Председателя, федеральных министров. В пределах ведения Федерации, совместных полномочий федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти ее субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Рос­сийской Федерации. В системе исполнительной власти проводится реформа (административная реформа). Выявляются избыточные функции, устраняются лишние звенья. Инвентаризация функций 2003-2004 гг. обнаружила излишних функций около 5 тыс. Долго различные органы не хотели отказываться от своих функций. Затем  вместо традиционных центральных органов государственного управления (министер­ств, ведомств, государственных комитетов, служб, имеющих в своем составе соответствующие управления и отделы), создана в основном 3-х уровневая система: «федеральные министерства – федеральные службы – федеральные агентства». Министерства осуществляют общее управление, занимаются нормотворчеством, службы направлены в основном на контрольно-ревизионную деятельность, а агентства создают государственные предприятия, ведут хозяйственную деятельность. Предлагается также службы как контрольные инстанции (федеральные службы) вывести из подчинения министерства и подчинить непосредственно правительству, чтобы усилить их компетенцию и сделать более независимыми от ведомственных интересов. Но и часть агентств (агентство по спорту и агентство по туризму) были подчинены непосредственно Правительству РФ.

Испол­нительная власть в субъектах федерации принадлежит раз­личным по названию органам: правительствам, областным или краевым администрациям, которые возглавляются соответст­вующими должностными лицами (губернаторами, главами ад­министраций, председателями правительства и т.д.).