Тема 10

ГОСУДАРСТВО И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

1. Теории местного самоуправления

Весьма важным и непростым в правоведении оказался вопрос о соотношении государственного управления и местного самоуправления. Первые идеи местного самоуправления были сформулированы античными мыслителями, но их концептуальное оформление начинается только в условиях Великой Французской буржуазной революции. К началу XIX в. получила известность теория свободной общины, признавшая естественный характер происхождения местной общины, которая в силу этого имела право (свободу) самостоятельно управлять своими делами. Теория отвечала определенным политическим задачам борьбы за предоставление самостоятельности местным общинам. Она была выдвинута французской школой и развита бельгийскими правоведами.

Позднее теория свободной общины получила развитие в общественной теории местного самоуправления, обосновывающей негосударственный характер местного самоуправления, призванного в основном осуществлять хозяйственные функции. Ее сторонники критиковали практику государственного управления общинным имуществом и общинным хозяйством; обосновывалась необходимость ограничения вмешательства государственных органов в повседневную жизнь общины и передача основных полномочий по управлению общины местным органам. Общественные теории получили развитие в России (А.Васильчиков, В.Безобразов, М.Свешников). А.Васильчиков под самоуправлением понимал «участие народа в местном внутреннем управлении своего Отечества», но пределы участия народа в управлении ограничивал верховной властью с учетом практической целесообразности: местным жителям должен быть представлен обширный круг действий, преимущественно по тем вопросам, которые могли бы обременить верховную власть чрезмерными расходами и заботами управления. При определении предметов ведения местного самоуправления основной критерий – невозможность для правительства исполнять те или иные полномочия.

Эта трактовка встретила сильную оппозицию представителей государственной школы в юриспруденции (Б.Чичерин, К.Кавелин, С.Соловьев, А.Градовский и др.), в своих суждениях особо подчеркивавших, что местное самоуправление – составная часть государственного управления. А.Градовский наиболее полно сформулировал общие принципы организации и деятельности земств и системы местного самоуправления: учет социальной организации общества; степень самостоятельности, соответствующая мере ответственности; контроль государства за местным самоуправлением и др.

Положение о местном самоуправлении как части государственного управления получили обоснование прежде всего в работах Л.Штейна, Р.Гнейста и др. представителей германской юридической школы. Обосновывая государственную (публично-правовую) природу местного самоуправления, они считали именно государственную власть источником местного самоуправления. Вместе с тем, они выступили за формирование самостоятельных органов местного самоуправления, их право на распоряжение муниципальным имуществом и местным бюджетом, осуществление собственных полномочий.

Получили развитие и другие теории. К общественной теории местного самоуправления оказались близки «хозяйственные» теории местного самоуправления, в которых сущность местного самоуправления ограничивалась хозяйственными делами; теории дуализма местного самоуправления, попытавшиеся примирить сторонников общественных и государственных подходов; социал-реформистские теории местного самоуправления; теория социального обслуживания, видевшая основную роль органов местного самоуправления в реализации ежедневных потребностей местного сообщества.

2. Правовая природа местного самоуправления

Разнообразие подходов к трактовке местного самоуправления вызвано прежде всего тем, что исследователи по-разному определяли его правовую природу. Одни авторы считали, что местное самоуправление – это явление, имеющее общественный (социальный) характер, другие – настаивали на его политическом характере, утверждая, что местное самоуправление – это лишь разновидность власти государственной.

Действительно, самоуправленческие общины стали результатом естественного развития человека и общества задолго до государства. Местное самоуправление структурирует тот уровень самоорганизации жизнедеятельности, на котором реализуются естественные потребности человека: в жилище, в питании, водоснабжении, в необходимых условиях воспроизводства трудоспособности и благоприятной природной среды. В реализации этих потребностей местное самоуправление выступает как форма гражданской самодеятельности населения, его социальной активности, участия в управлении собственными делами и его ответственности. Как показывает опыт, именно на уровне местного самоуправления создаются наиболее благоприятные условия для разрешения социальных противоречий, организации межличностных, межгрупповых, межклассовых и общенациональных отношений, гармонизации разных интересов.

Но, решая специфические местные проблемы, муниципальные органы учитывают приоритеты государственной политики, их деятельность приобретает публичный властный (политический) характер. Хотя на местном уровне реализуются естественные потребности отдельного человека, условия их удовлетворения имеют не частный, а общественный характер. По выражению известного исследователя самоуправляющихся сообществ В.Острома (США), такие блага и услуги как жилищно-коммунальные, противопожарная защита, полицейская служба, очистка загрязненного воздуха не могут быть «расфасованы» для каждого потребителя в отдельности; они не могут продаваться только тем лицам, которые готовы за них заплатить. Осуществляя вопросы местного значения, муниципальные органы используют властные полномочия. Необходимо учитывать, что и социальные проблемы при определенных условиях приобретают политический характер (длительные невыплаты заработной платы, пенсий или стипендий, например, может привести к политической нестабильности). Органы местного самоуправления используют также силу принуждения по отношению к отдельным жителям или организациям.

Однако, муниципальная власть – не государственная власть. И это объясняется не только тем, что муниципальные органы организационно отделены от системы органов государственной власти (в большей или меньшей степени — это определяется в каждой стране по-разному). Дело и в том, что такая власть уже не власть просто общественная (социальная), как, например, власть главы семьи, корпорации и др. Эта власть имеет публично-правовой характер. Таким образом, государство, и местное самоуправление – различные формы единой публичной власти. Как писал Г.В.Барабашев, местное самоуправление – публичная власть, существующая наряду с государственной властью, но отличающаяся: 1) локально-управленческим характером органов; 2) наличием определенных формальных гарантий организационной, финансово-бюджетной и функциональной самостоятельности муниципальных органов, в том числе правом местного нормотворчества; 3) специфической связью с населением (муниципальные органы или их должностные лица избираются населением либо их функции осуществляются населением). Местное самоуправление – это публичная (политическая) власть, сочетающая в себе также признаки общественного (естественного) феномена.

В каждой стране соотношение политического и социального может быть представлено в разной пропорции. Это находит свое отражение также и в исторических понятиях: местное самоуправление в Англии selfgovernment –(самоуправление), во Франции – centralisation administrative (административная централизация), в Германии – ständische verfassung (сословные учреждения).

3. Понятие «местное самоуправление»

Многообразие подходов к правовой природе местного самоуправления обусловили большое количество определений данного феномена. Его сущность пытались определить, исходя из анализа особенностей методов деятельности,  организации местного самоуправления на отдельных территориях. К настоящему времени выработана общая позиция в понимании местного самоуправления, закрепленная в принятой странами – членами Совета Европы 15 октября 1985 года Европейской Хартии местного самоуправления: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» (ст. 3).

Как правило, в национальном законодательстве даются аналогичные или близкие определения. В Российской Федерации это - «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

В целом местное самоуправление имеет следующие признаки:

1) одна из форм народовластия – разновидность публично-правовой власти, осуществляемой народом наряду с государственной; но, если источником государственной власти является народ в целом, местное самоуправление осуществляется населением – местным сообществом; причем это не только граждане данной страны, но и иностранные граждане, апатриды, бипатриды – все, кто проживает на территории муниципального образования. В силу этого, например, правом избирать и быть избранными в муниципальные органы в соответствии с национальным законодательством, например, в ФРГ и России, обладают при определенных условиях и иностранные граждане;

2) неотъемлемое право населения муниципального образования. Как правило, такое право закреплено конституцией государства и соответственно местное самоуправление является основой конституционного строя. В качестве таковой местное самоуправление свидетельствует о демократичности государства, степени его децентрализации, определенном уровне взаимоотношений государства и общества;

3) деятельность, осуществляемая либо непосредственно населением (через институты прямой демократии – местные референдумы, муниципальные выборы, сходы граждан, территориальное общественное самоуправление и др.), либо органами местного самоуправления (представительными, исполнительно-распорядительными и др., например, в России таковыми могут быть также контрольные органы, избирательные комиссии); в одних странах приоритет в осуществлении местного самоуправления закреплен за населением (оно выступает одновременно и как субъект, и как объект управления), в других – за муниципальными органами;

4) деятельность по решению вопросов местного значения (такие вопросы составляют собственную компетенцию местного самоуправления и, как правило, включают вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности местного сообщества – жилищные, коммунальные, образования, здравоохранения, социальной помощи и др.; наряду с ними органы местного самоуправления осуществляют также полномочия, переданные (делегированные) органами государственной власти;

5) деятельность самостоятельная и под свою ответственность (самостоятельность и ответственность выступают как два взаимосвязанных атрибута местного самоуправления; органы местного самоуправления и их должностные лица несут ответственность перед населением, государством, а также иными физическими и юридическими лицами);

6) такая деятельность осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций (именно муниципальный уровень власти способен наиболее полно учесть особенности локальной территории и его населения, которые отражаются в специфике организации местного самоуправления, направлениях деятельности, а также, например, в символике, атрибутике и т.п.);

7) местное самоуправление осуществляется в пределах, установленных законом (местное самоуправление выступает как власть подзаконная).

4. Муниципальные системы и модели местного самоуправления

К настоящему времени накоплен значительный опыт местного самоуправления, созданы и успешно функционируют разнообразные муниципальные системы и их разновидности – модели. Они различаются по принципам формирования муниципальных органов, характеру взаимоотношений последних с государственными органами, компетенции местного самоуправления, сочетанию форм непосредственной и представительной демократии, представительных и исполнительно-распорядительных муниципальных органов.

Исторически первой сложилась англосаксонская муниципальная система, основными признаками которой являются:

а) муниципальные органы не входят в систему органов государственной власти;

б) территориальной основой местного самоуправления являются прежде всего общины, члены которой непосредственно на сходах решают основные вопросы своей жизнедеятельности;

в) система местного самоуправления включает наряду с институтами непосредственной демократии имеет также представительный орган, избираемый населением в ходе прямых выборов сроком на 4 года, и формируемый им исполнительно-распорядительный орган – местную администрацию;

г) основными направлениями деятельности органов местного самоуправления являются управление полицией, пожарными и дорожными службами, музеями, социальными службами и попечением престарелых.

Наиболее полное воплощение англосаксонская система местного самоуправления получила на своей родине в Великобритании. На ее основе в США сформировались различные модели местного самоуправления («мэр – совет», «совет – мэр», комиссионная форма и др.), различающиеся по способу формирования (избрания) муниципальных органов и их должностных лиц.

Вторая основная муниципальная система получила название французской, сформировалась в странах, где государство оказывало значительное влияние на организацию местного самоуправления, включая и административную опеку. Хотя от последней в большинстве стран уже отказались. Местное самоуправление во Франции организовано на следующих принципах:

а) основной единицей местного самоуправления является коммуна, население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет;

б) компетенция совета включает решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые представляют непосредственно полномочия мэра; такие решения приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в департаменте и опубликованы;

в) муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который является председателем коммуны, готовит сессии муниципального совета и исполняет его решения, управляет имуществом коммуны и имеет право совершения гражданско-правовых сделок, представляет интересы коммуны в судебных органах и др.; мэр одновременно является уполномоченным государства и решает переданные им вопросы.

Наряду с коммунальным уровнем, местное самоуправление во Франции осуществляется также на уровне департаментов и регионов. В целом, французская муниципальная система представляет образец большей централизации власти, по сравнению с англосаксонской, обеспечивая при этом достаточные гарантии осуществления права населения на местное самоуправление.

Наряду с двумя основными муниципальными системами в зарубежных странах встречаются и разновидности двух основных систем (смешанные системы) и отдельные модели. Среди наиболее известных – коммунальное управление ФРГ, которое отличает прежде всего разнообразие организации местного самоуправления, сформировавшееся под влиянием специфических условий Германии (федеративного устройства и длительного периода государственной раздробленности).

Существование большого разнообразия муниципальных моделей и их разновидностей создает необходимые и благоприятные предпосылки для адаптации системы местного самоуправления к требованиям страны, региона, времени и конкретной ситуации с учетом исторических традиций, политической и правовой культуры населения, его духовного мира.

5. Местная автономия как общий принцип

организации местного самоуправления

Фундаментальным принципом организации и деятельности местного самоуправления является его самостоятельность, или, как часто этот принцип обозначается в международных документах и нормативно-правовых актах зарубежных стран, принцип местной автономии. Под местной автономией понимают:

1) организационную самостоятельность органов местного самоуправления, которая, как, например, в законодательстве РФ закреплено в требовании, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12 Конституции РФ);

2) самостоятельность населения муниципального образования в определении структуры собственных органов местного самоуправления; такая самостоятельность проявляется в том, что население по своему усмотрению не только решает, какие муниципальные органы и должностные лица избираются (назначаются) для решения вопросов местного значения, но и каким образом они взаимодействуют между собой, разграничивают полномочия и отчитываются за их осуществление;

3) самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Как предусматривает Европейская Хартия местного самоуправления, «органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти»;

4) экономическую самостоятельность местного самоуправления, которая обеспечивается наличием муниципальной собственности, правом муниципальных органов от имени населения самостоятельно управлять и распоряжаться таким имуществом;

5) финансовую самостоятельность местного самоуправления, обусловливаемой правом органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законодательством формировать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, участвовать в кредитных отношениях.

Вместе с тем, автономия местного самоуправления, как и самостоятельность любой другой системы в рамках единой государственности, относительна. Местное самоуправление осуществляется в условиях определенных ограничений. Такие ограничения обусловлены объективными условиями – локальным характером организации и деятельности, особенностями географического положения и природы муниципального образования, составом населения, а также статусом местного самоуправления, закрепленным в национальном законодательстве.

6. Общие гарантии местного самоуправления

Гарантии (от garantir – обеспечивать) организации и деятельности местного самоуправления определяются и обеспечиваются государством. Они имеют разнообразный характер и могут быть объединены в две основные группы: а) общие и б) юридические. Для характеристики гарантий местного самоуправления можно использовать и иные классификации, рассматривать их, например, с точки зрения того, для кого они предоставляются: гарантии прав населения муниципальных образований, отдельных жителей, органов местного самоуправления, их должностных лиц.

Отдельно можно говорить о международных гарантиях местного самоуправления.

К общим гарантиям местного самоуправления могут быть отнесены:

а) организационно-политические, под которыми следует понимать демократический характер государственного (политического) режима в стране, который обусловливает не только предоставление населению права на местное самоуправление, но и его всемерную поддержку и защиту государством; принцип идейного и политического плюрализма; формирование организационных структур, обеспечивающих осуществление муниципальной реформы (в России – это Совет по местному самоуправлению в РФ, Конгресс муниципальных образований, другие союзы и объединения, которые не только инициируют многие важные шаги на федеральном и региональном уровнях по развитию МСУ, но и оказывают помощь отдельным муниципальным образованиям); легитимность и легальность политико-правового режима; разделение властей; наличие общепризнанных демократических прав и свобод и др.;

б) экономические – наличие муниципальной собственности, возможность эффективного использования финансовых ресурсов;

в) социальные – развитие социальной структуры общества, формирование основных социальных групп с определенными социально-экономическими интересами и потребностями, сложившиеся в целом институты гражданского общества;

г) духовные – система духовных ценностей человека в местном сообществе и обществе в целом, отраженная в ментальность людей, ориентированная на участие в самоуправлении, такая ментальность сочетает доверие членов местного сообщества к муниципальным органам и его должностным лицам, выбор ответственных решений, основанных на знании своих прав, веру в силу коллективных действий и кооперацию членов сообщества, коллективных возможностей, представительной и непосредственной демократии. Мышление категориями демократической ментальности – источник взаимопонимания между людьми, возникающего в процессе осуществления местного самоуправления и одновременно с этим становится его важнейшей гарантией.

7. Юридические гарантии местного самоуправления

Важнейшую роль в организации и деятельности местного самоуправления играют юридические гарантии:

а) конституционное закрепление статуса местного самоуправления, общих принципов его организации, государственных гарантий его деятельности. В Европейской Хартии местного самоуправления (ст. 2) читаем: «принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны». Местное самоуправление определено как основа конституционного строя в ст. 12 Конституции РФ: «в РФ признается и гарантируется местное самоуправление». Более подробно конституционно-правовой статус местного самоуправления был определен в главе 8 Конституции РФ и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

б) запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Следует отметить, что, как правило, в национальном законодательстве устанавливается ответственность, вплоть, например до уголовной в России, за воспрепятствование осуществлению прав граждан на местное самоуправление;

в) обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и их должностных лиц для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями, организациями независимо от  организационно-правовых форм, муниципальными органами и гражданами;

г) обязательное рассмотрение обращений органов местного самоуправления и их должностных лиц органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, к которым эти обращения направлены;

д) судебная защита местного самоуправления. «Органы местного самоуправления – как записано в ст. 11 Европейской Хартии местного самоуправления, – должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления». В российском законодательстве судебная защита местного самоуправления трактуется более широко, нежели это предусмотрено Европейской Хартией. Судебная защита гарантируется не только для муниципальных органов, но также для граждан, проживающих на территории муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления. Все они, согласно ст. 46 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений».В том числе, если:

нарушены права гражданина на местное самоуправление;

гражданин лишен возможности полностью или частично осуществлять свои права на местное самоуправление, предоставленные ему законом или нормативным актом;

на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Отдельно следует выделить правовые гарантии беспрепятственного осуществления полномочий депутатами, членами выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления: создание условий для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий; защиту прав, чести и достоинства; определение полномочий на срок не меньше двух лет; установленный срок полномочий не может быть изменен в течение текущего срока полномочий; законодательное закрепление статуса депутатов, членов выборного органа местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и ограничений, связанных со статусом этих лиц, только на основании Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов РФ; обеспечение социальных гарантий, связанных с пребыванием на этих должностях и др.

8. Основные направления взаимодействия государства

и местного самоуправления

Взаимодействие государства и местного самоуправления, государственная поддержка муниципальной политики – одно из главных условий становления и развития местного самоуправления в России. Целью государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ является обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления и повышения эффективности его деятельности как необходимых условий становления экономически и социально развитого демократического государства. Такая политика в сфере местного самоуправления должна учитывать реальную обстановку на территории конкретного региона, муниципального образования, а также те задачи, которые решают органы государственной власти и органы местного самоуправления на определенной территории, в определенной сфере общественных отношений, в определенный исторический момент. 

Как правило, государство в сфере местного самоуправления осуществляет такие функции: установление общих принципов организации местного самоуправления, а также правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти и их должностных лиц в сфере местного самоуправления, прав, обязанностей и ответственности граждан, должностных лиц и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также прав, обязанностей и ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления при исполнении ими отдельных государственных полномочий.

Наряду с правовым регулированием местного самоуправления, государство осуществляет свои функции в этой сфере с помощью следующих механизмов:

формирование системы государственных органов, занимающихся вопросами местного самоуправления;

принятие федеральных и региональных программ, способствующих реализации конституционных основ местного самоуправления и развитию муниципальных образований;

бюджетное и налоговое регулирование, позволяющее обеспечить сбалансированные минимальные местные бюджеты, создать условия для оптимизации налоговой базы муниципальных образований;

передача в муниципальную собственность находящихся в государственной собственности объектов, необходимых для осуществления полномочий местного самоуправления;

методическая поддержка местного самоуправления, в том числе организация и проведение конференций, семинаров по актуальным вопросам местного самоуправления;

подготовка и повышение квалификации кадров для местного самоуправления, в том числе повышение квалификации выборных лиц местного самоуправления, подготовка кандидатов и участников выборных кампаний к выборам и другим процедурам прямого волеизъявления населения;

информационная поддержка местного самоуправления, в том числе разъяснение населению конституционных основ местного самоуправления, информирование его о ходе и проблемах реформы местного самоуправления, о роли населения в создании системы общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления;

широкое использование согласительных процедур при решении проблем, возникающих в процессе взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.