Формування ринкової економіки - Збірник наукових праць

Модель рррs як прогресивний механІзм антикризового управлІння нацІональною економІкою (досвІд великобританІЇ)

Кризовий стан економіки багатьох країн світу, в т.ч. високорозвинутих, змушує уряди вдаватися до «жорсткої економії» бюджетних коштів, «урізання» зарплат у державному секторі, скорочення багатьох соціальних програм, збільшення податкового тиску на підприємницький сектор. Однак такі непопулярні методи виходу з кризи часто не сприймаються громадськістю, викликають протести у пересічних громадян, що змушує уряди шукати більш «гуманних» способів підвищення ефективності роботи державного сектора та стимулювання ініціатив приватного. До такої «панацеї», на наш погляд, можна віднести модель приватно-державного партнерства. Основний принцип концепції моделі партнерства держави і приватного сектора (в англомовній літературі — Public Private Partnership, РРРs) полягає в тому, що держава визначає, яких публічних послуг та суспільної інфраструктури вона потребує, а приватні інвестори висувають конкретні пропозиції, що в найповнішій мірі повинні відповідати інтересам держави [1]. Вирішення конкретного завдання в рамках державно-приватного партнерства покладається на того з партнерів, який може це зробити з більшою ефективністю.

Першою серед європейських держав, яка здійснила якісні перетворення щодо державно-приватного партнерства, стала Великобританія, де у 1992 р. уряд Дж. Мейджера запровадив нову концепцію управління державною власністю «Ініціатива приватного фінансування», зміст якої полягав у тому, щоб в рамках угод про партнерство передавати приватним підприємцям функції щодо фінансування будівництва, реконструкції, експлуатації, управління державними об’єктами промислової та соціальної інфраструктури (транспорт, комунальні послуги, порти, лінії зв’язку, інформаційні системи, пошта). Поштовхом для впровадження цієї програми стало те, що державне фінансування інфраструктури скоротилось з 5 \% ВВП на початку 1970-х рр. до 2 \% ВВП на початку 1980-х рр. [2]. У результаті утворилась так звана «інфраструктурна діра» між тим, що уряд міг собі дозволити, і тим, у чому відчували потребу громадяни. Реалізація цієї програми виявилась достатньо ефективною — лише за період 1992—2001 рр. уряд Великобританії здійснив понад 400 партнерських проектів на загальну суму більше 19 млрд фунтів стерлінгів [3], а частка державно-приватного партнерства у загальному обсязі інвестицій суспільної інфраструктури зросла до 15—25 \% [4]. Пізніше також інші європейські країни почали приймати відповідні законодавчі акти РРРs (Закон Sapin 1993 р. у Франції, Закон Merloni 1994 р. в Італії, Закон про фінансування і впровадження інновацій у транспортну інфраструктуру у США), а згодом були прийняті Директиви ЄС (2004/18/ЕС, 2004/17/ЕС, 93/36/ЕЕС, 92/50/ЕЕС), які регламентували діяльність держав-учасниць у цій сфері. Застосування норм податкового, інвестиційного, адміністративного, банківського законодавства, законів про захист навколишнього середовища та землеустрій кожною країною також має неабияке значення для реалізації конкретного державно-приватного проекту.

Особливості, притаманні різним галузям суспільної інфраструктури (капіталомісткість, ризиковість, технологічна складність), визначають ступінь участі та рівень зацікавленості приватного сектора у державно-приватному партнерстві. Оскільки приватний сектор зорієнтований на прибутковість, то модель РРРs неможливо застосовувати у секторах, де важливою є суспільна безпека, управління — витратне, а послуги — малопридатні для продажу. Так, проекти з надання послуг водопостачання, будівництва доріг, мостів і телекомунікацій є інвестиційно привабливими для приватних інвесторів з огляду на їх порівняно швидкий термін окупності, рентабельність та «ефект масштабу». Державно-приватне партнерство у сфері освіти, охорони здоров’я є також можливим, проте, з огляду на специфічність цих послуг, їх велику «суспільну вартість», наявність суттєвих трансакційних витрат на «проходження» дозвільних державних процедур, не достатньо мотивує потенційного інвестора до вкладання коштів саме в такі проекти. Що ж стосується таких суспільних благ, як поліція, оборона, заклади пенітенціарної системи, пожежна охорона, парки і заповідники, музеї і бібліотеки, то їх фінансування, переважно, здійснюється через державний бюджет і вони знаходяться у державній власності, оскільки є не лише малоприбутковими, але й виконують важливі суспільні функції.

Однак, незважаючи на це, сьогодні з’являються РРРs і в цих сферах, які, на перший погляд, є «чистими» суспільними благами і не можуть зацікавити приватних інвесторів. Брак ресурсів державного бюджету, а також значні інституційні зміни у більшості галузей державного сектору змушують уряди багатьох країн передавати їх бізнесу у довгострокове використання, залишаючи за собою право регулювання та контролю. Так, за період 1987—2004 рр. у Великобританії з’явились державно-приватні партнерства у таких інфраструктурних секторах, як залізничні дороги — 51 \%, охорона здоров’я — 11 \%, мости і автостради — 9 \%, освіта — 7 \%, оборона — 6 \%, поліція і тюрми — 3 \%, інші — 13 \% від загальної кількості проектів [5].

Великобританія, як «піонер» використання моделі РРРs для розв’язання проблем фінансування суспільних благ, має неабиякий досвід передачі державного майна у концесію приватному сектору, а також оптимального поєднання приватних інтересів інвесторів з суспільними цілями розвитку інфраструктурних об’єктів[1]. Так, показовим прикладом ефективного використання державного майна, яке має історичне та культурне значення, є практика функціонування заміських резиденцій.

З 1945 р. у багатьох британських заміських садибах розміщувались школи, семінарії, лікарні та виправні колонії, більшість з яких знаходились у муніципальній власності і через брак бюджетних коштів фінансувались недостатньо. На урядовому рівні було вирішено передати частину історичної спадщини країни в приватне управління. Звичайно, ідеальним варіантом покращення управління заміськими садибами було б розміщення в них майстерень з реставрації живопису, гуртків вивчення ремесел, освітніх центрів, тобто організацій, які іманентно зацікавлені в утриманні історичних будівель у їх автохтонному вигляді. Проте інтереси держави і бізнесу в цьому випадку не співпадали, отже, починаючи з 1975 р. уряд змушений був частково субсидіювати власників, які погоджувались в історичних будівлях розміщувати такі центри, а також благодійні організації [6]. Однак найуспішнішими виявились ініціативи використання історичних заміських садиб, палаців і замків під різного роду відомчі установи, готелі та багатоквартирне житло. Інвесторам, у власність яких переходила пам’ятка архітектури, уряд дозволяв на власний розсуд модифікувати інтер’єр будівлі, створювати привабливий внутрішній дизайн, проте забороняв будь-які роботи, які б змінювали екстер’єр заміських садиб і палаців (за виключенням робіт із зовнішньої реставрації історичної будівлі).

Зокрема, у замках Дорноч, Емберлі, перші згадки про які сягають ХІІІ століття, відкрилися готелі, які відремонтували зі збереженням старовинних інтер’єрів та з деякими елементами досягнень цивілізації; у замку Дадлі розташований звіринець, який відвідують тисячі туристів з усього світу; однак, звичайно, більшість замків і палаців використовуються в якості музеїв: Тауер, Балморал, Віндзорський, Единбурзький, Корфе тощо. Також під тиском британських парламентарів з 1992 р. королівська родина відкрила публічний доступ у Букінгемський палац, заощаджуючи таким чином гроші платників податків та «заробляючи» їх для ремонту інших королівських резиденцій.

Сьогодні деякі країни континентальної Європи (Німеччина, Франція, Іспанія, Чехія) також активно використовують пам’ятки архітектури не лише як музеї, але і як готелі, хостели, ресторани, поповнюючи тим самим державний бюджет та популяризуючи туризм. В Україні також у багатьох історичних будівлях XVIII—XIX століть розташовані готелі (наприклад, у Києві, Львові, Одесі), проте ситуація із замками та фортецями є дещо складнішою. На відміну від більшості європейських країн, де чинне законодавство офіційно дозволяє передавати такі споруди у «приватні руки»[2] (туристи мають доступ до об’єктів культурної спадщини, концесіонери повертають вкладені у них кошти, а держава отримує збережені пам’ятки архітектури), в Україні вирішення проблеми фінансування утримання об’єктів культурної спадщини у такий спосіб є проблемним через існуючі законодавчі обмеження можливості використання історичних будівель суб’єктами господарювання.

Література

1. Антонова З. Г. Партнерство государства и частного корпоративного бизнеса как фактор устойчивого развития национальной экономики // Известия Томского политехнического университета. — 2006. — Т. 309. — № 3. — С. 194—197.

2. Точицкая И., Неуманн А. Партнерство государственного и частого секторов // www.research.by.

3. Соловйова О. Концесійні угоди як форма державно-приватного партнерства // Київський студентський журнал міжнародного права. –2006. — № 4. — С. 109—118.

4. Hammami M., Ruhashyankiko J.-F., Yehoue E. B. Determinants of Public-Private Partnerships in Infrastructure // IMF Working Paper. — 2006. — June // www.imf.org.

5. Riess A. Is the Public-Private Partnerships Model Applicable Across Sectors? // EIB Papers. — 2005. — Vol. 10. — № 2.

6. Binney M., Martin K. Country House — to be or not to be. — London: SAVE Britain Hertage, 1982. — 123 p.

 

УДК 336.012.23 .

В. В. Ємець