Державна служба - Навчальний посібник (Оболенський О. Ю.)

РоздІл 5

Для державного управління як науки перехід до нових ринкових принципів організації економіки має становити саму сутність управління державою та регулювання економічними процесами за її участю. При цьому державний апарат можна розглядати як суб’єкт виконавчо-розпорядчої діяльності[85]. З погляду економічних наук остання має передусім економічний зміст, через те що об’єктом цієї діяльності є будь-які ресурси.

Економічна діяльність державного апарату — це професійна діяльність з розпорядження всіма видами ресурсів: фінансовими, матеріальними, інформаційними, інтелектуальними, кадровими тощо. Виконуючи функції організації та спрямування ресурсних потоків, він не виробляє конкретного матеріального продукту, але певним чином обумовлює умови його виробництва, а іноді й усю послідовність його подальшого використання. Економічні характеристики виробництва товарів і надання послуг визнача- ються за правилами, встановленими законодавчими та нормативними актами, розробленими й запровадженими певними органами державної влади. Останнє пояснює та обумовлює розгляд економічної складової їх діяльності.

Предметом економічної діяльності державного апарату є, в основному, унормування обігу ресурсів, тобто їх отримання, розподілення, споживання та оцінка використання. Оскільки обсяг ресурсів завжди обмежений, то виникає необхідність пошуку таких методів поводження з ними, які б задовольняли якомога шир­ше коло потреб — і суспільства загалом, і людини зокрема. Предмет економічної діяльності апарату обумовлений цілями його функціонування для забезпечення реалізації завдань і функцій держави з метою задоволення економічних, соціальних та духовних потреб суспільства і людини.

Із запровадженням ринкових відносин держава перетворюється в значного виробника товарів і послуг. Для цього держава має бути такою самою учасницею ринкових відносин, як і будь-який товаровиробник. Вона практично виступає в цій ролі через свій апарат, який розпоряджається власністю; регулює та контролює фондові ринки, ринки цінних паперів, нерухомості, ресурсів, зокрема, фінансів; мобілізує та розподіляє ресурси за допомогою податків, тарифів, митних, акцизних та інших зборів, пільг, квот, субсидій, субвенцій, кредитів, лімітів тощо.

Правила та процедури функціонування сучасного ринку формуються державою і використовуються нею для забезпечення життєдіяльності всієї суспільної системи. Це ще раз підтверджує, що державний апарат постає найважливішим суб’єктом економічних рин­кових відносин. Економічні закономірності, принципи організації ринку, особливості структури суб’єктів господарювання мають ураховуватися при побудові або реформуванні державного апарату, при виборі його організаційної структури, при визначенні державно-влас­них повноважень органів виконавчої влади різних організаційно-правових статусів. Але недостатньо використовувати тільки юридичну техніку реалізації завдань і функцій держави. Економічний аналіз ринку має бути домінантою в синтезі системи державного управління, а юридична техніка — засобом правової легітимізації.

Державний апарат — рівнозначний з іншими суб’єктами, але не рівноправний учасник економічних відносин [86]. Він є потужним джерелом найрізноманітніших впливів на всі механізми функціонування ринку. Збіг цих впливів з потребами економіки забезпечує розвиток усієї суспільно-політичної системи держави.

Отже, постає проблема певної комерціалізації діяльності державного апарату, тобто отримання державою прибутку зі своїх прав на реалізацію певних економічних функцій, і насамперед з прав на володіння власністю.

Володіння власністю передбачає грамотне розпорядження та користування нею. Отримання найбільшого прибутку від використання своєї власності, як показує світовий досвід, характерно для приватних способів господарювання, яким властиві особиста зацікавле­ність, мобільність і динамізм. Саме тому в багатьох країнах світу пріоритет надається приватній власності як основному важелю економічного прогресу. Держава здійснює приватизацію свого майна: повністю чи частково його продає або ділить з підприємницькими структурами. Як ефективніші власники вони спрямовують зусилля на отримання прибутків, збільшуючи прибутки держави.

Іншим напрямом комерціалізації діяльності державного апарату є делегування своїх прав власника за плату. До таких форм належать: оренда майна та її окремий вид — концесія; квотування (тобто дозвіл користування певними природними, інформаційними, екологічними ресурсами, а також використання повітряного простору, експорт іншим користувачам сировини, обладнання, продовольства, предметів народного вжитку тощо); ліцензування (передача державою підприєм­ницьким структурам або фізичним особам своїх прав на здійснення тієї чи іншої економічної діяльності); сертифікація (тобто функція контролю відповідності державним стандартам товарів, послуг, безпеки та надійності фінансових, страхових компаній тощо); конкурсне надання прав шляхом тендерів, торгів, аукціонів на участь у виробництві продукції та послуг тощо; комерційна участь у реалізації інвестиційних проектів і програм, у тому числі шляхом надання (або продажу) гарантійних зобов’язань і прямих капітальних вкладень на умовах повернення, окупності та прибутковості.

Комерціалізація діяльності державного апарату також відбувається шляхом переведення економічних функцій держави на комерційні (платні) засади. Фактично у цих випадках держава через свій апарат діє як звичайний учасник ринку. При цьому роль державної служби як професійної діяльності працівників державного апарату стає ключовою з організації економічної діяльності держави.

Державна служба бере участь у формуванні та реалізації державної економічної політики, регулює та контролює економічні відносини. Водночас ефективність державної служби адекватно відображається на ефективності провадження як цієї політики, так і всього державного управління.

В основному щодо управління економікою запроваджуються два механізми[87]:

підтримки та розпорядження (майном, цінами, податковими та обліковими ставками, тарифами, замовленнями тощо);

контролю та обмеження — від обмеження до заборони свободи дій самостійно господарюючого суб’єкта, що провадить яку-небудь економічну діяльність.

Засобами першого з цих механізмів є податки, бюджет, державне замовлення, прямий або конкурсний розподіл державних капітальних вкладень, акціонування, приватизація або передача в оперативне управління майна, залучення до участі в реалізації державних економічних програм та вирішення соціальних завдань, адміністративний припис структури витрат, надання гарантій, видача пільгових кредитів тощо. Особливого значення набуває використання заходів цього механізму для захисту вітчизняного товаровиробника. Вони діють опосередковано, створюють ситуацію, за якої вітчизняний суб’єкт економічної діяльності відчуває себе комфортніше в умовах ринкових відносин.

У процесі реалізації цих, за змістом протекціоністських, заходів державна служба має провадити державну політику, що забезпечить оптимальні конкурентні умови для власного товаровиробника. Відомо, що млява конкуренція веде до перетворення суб’єкта господарювання на нездатну самостійно розвиватися установу. Сильна ж конкуренція в період становлення суб’єкта, навпаки, може привести до його ліквідації. Саме тому визначення оптимальної підтримки та її моніторинг в умовах економічних змін є сферою діяльності державних службовців органів виконавчої влади економічного сектору.

Другий механізм адміністративного впливу на економіку з боку державного апарату пов’язаний з унормуванням поведінки на ринку, зокрема правил використання власності, формування цін, регулювання монополій, контрактних, акціонерних та інших комерційних відносин, ліцензування окремих видів діяльності, стимулювання інвестицій тощо.

Механізм підтримки та розпорядження в певному сенсі простіший, ніж механізм економічного контролю та обмеження, оскільки він збігається з правовим механізмом управління взагалі. Правова регламентація та нормативне регулювання виконавчо-розпорядчої діяльності в системі державної служби достатньо відпрацьовані: відомі форми, способи та методи, відома юридична техніка їх застосування та використання тощо.

Але це не означає, що достатньо тільки застосовувати низку законів та нормативних актів і навчитися їх грамотно використовувати з метою налагодження механізму розпорядження. Специфіка розпорядження в ринковій економіці полягає в тому, що цей механізм застосовується в зовсім іншому середовищі, відмінному від адміністративних відносин «керівник — підлеглий». Ринкове середовище не є однорідним і стабільним, у ньому діють суттєво відмінні суб’єкти економічної діяльності, що по-різному сприймають і реагують на вплив держави. Це середовище значно актив­ніше реагує на регулювання своєї діяльності. Причому активність виявляється у двох протилежних аспектах: у вигляді посиленого лобіювання своїх інтересів, у тому числі й «протягування» їх до системи державних інтересів, та у вигляді ігнорування, обходу або тлумачення на свою користь розпорядчих актів, що приводить до розквіту тіньової економіки.

Масштаб підтримки, її гарантованість, тривалість у часі та сталість значною мірою визначаються тим, наскільки глибоко інтереси суб’єкта господарювання проникли в систему державних інтересів і наскільки ці інтереси відповідають цілям держави та суспільства, їх соціально-економічному розвиткові. При формуванні кадрового складу державної служби слід враховувати, що призначення представників цього середовища на ключові посади в системі державного апарату може опосередковано сприяти розвиткові певного суб’єкта господарювання, певної галузі економіки, регіону, області, району, міста за рахунок інших суб’єктів.

Водночас зміна в кадровому складі органів державного управління не може впливати на пріоритети державної економічної політики, напрямів економічного та соціального розвитку адміністративно-територіальних одиниць держави.

Невід’ємною складовою обох механізмів управління є економічна відповідальність за порушення або неналежне виконання зобо­в’язань, покладених на господарюючий суб’єкт або прийнятих ним у процесі економічної діяльності. Відповідно й державний апарат має нести відповідальність на тих самих засадах, що й суб’єкти господарювання. Це потребує введення, зокрема, матеріальної відповідальності державних службовців за неякісне або неналежне виконання своїх обов’язків, що призвели до втрат з боку держави.

Крім того, зазначені механізми потребують постійного раціонального вдосконалення та певного розширення витрат на їх реалізацію.

Регулювання інтересів господарюючих суб’єктів належить до сфери державної економічної політики, що реалізується в конкретний період. За визначенням така політика — «компроміс між численними та різноманітними інтересами суспільства і суб’єктів господарювання з метою досягнення максимального блага в межах існуючого ладу». Тому нормативно-правового регулювання потребують не тільки механізми реалізації економічних функцій держави, а й процеси формування, затвердження, впровадження та контролю економічної політики. Ці процеси мають свої власні принципи, вимоги та процедури. Так, формування політики здійснюється на державному рівні законодавчою гілкою влади за участю виконавчої, на територіальному рівні — органами виконавчої влади та місцевого самоврядування. Затвердження політики — це компетенція законодавчого органу та органів місцевого самоврядування на територіальному рівні. Реалізацію економічної політики та внутрішній контроль за нею здійснюють органи виконавчої влади. Контроль належить до функцій законодавчого органу та органів місцевого самоврядування. Центральні органи виконавчої влади в межах своєї компетенції також здійснюють контроль за реалізацією державної економічної політики й на рівні територій.

Усі зазначені процедури щодо економічної політики реалізуються через професійну діяльність державних службовців, тобто через державну службу. При цьому проблема ефективності державної служби набуває виняткового значення.

Слід зауважити, що ефективність державної служби тотожна ефективності діяльності органів державної влади. Отже, в центрі уваги мають бути питання макроекономіки, мікроекономіки, державного управління, теорії організацій та управління персоналом. Однією з очевидних проблем є відсутність безпосереднього зв’язку між цими дисциплінарними та методологічними зрізами. Внаслідок різної термінології цих наукових галузей постає проблема взаємодії та взаємосприяння у вирішенні сучасних наукових і практичних завдань міждисциплінарної наукової галузі державного управління.

Для макроекономіки ефективність відіграє винятково важливу роль. У ринкових умовах держава стає, як уже зазначалося, рівнозначним суб’єктом господарювання та важливою складовою в національному виробництві країни.

Зміна ролі держави обумовлює значення поняття високоефективного державного апарату та державного сектору. Останнє вимагає змін у методологічних підходах до вимірів ефективності на макрорівні, а також в оцінках і ставленні до ефективності в державному секторі. Значно підвищується і значущість мікрооцінок, що характеризують діяльність державних підприємств, установ і організацій, показників, що об’єднуються в оцінки на макрорівні.

Згідно із сучасними підходами до аналізу діяльності організацій одним з економічних показників їх діяльності є продуктивність. Разом із тим, продуктивність і ефективність є двома чітко визначеними концепціями одного й того самого явища.

Доцільно наголосити, що продуктивність визначається відношенням «випуск — витрати». Її можна розглядати як на рівні організації, так і на рівні галузі. У математичному вигляді це співвідношення описується виробничою функцією, що передбачає залежність випуску від витрат. Ця функція є підставою для розрахунків продуктивності.

Питання ефективності організацій завжди перебувало в центрі уваги вчених і практиків наукової галузі теорії організацій. У загальній теорії ефективності організації розрізняють три підходи: традиційна механістична теорія, теорія людських ресурсів та си- стемна теорія організацій.

Традиційна механістична теорія організацій передбачає викорис­тання діючої та закритої моделі досягнення незміних цілей за допомогою відомих і заздалегідь визначених засобів і ресурсів. Завданням організації є досягнення певної цілі наявними ресурсами і шляхом поліпшення співвідношення цілей та змін. Продуктивність постає чіткою мірою для опису ефективності організації. Традиційна механістична теорія визначалася принципами, відповідними си- стемі досягнення цілі, яка збігається з аксіомою ефективності.

Теорія людських ресурсів передбачає, що до механістичної теорії додаються біхевіористичні аспекти. Зокрема, мотиваційні аспекти постають настільки важливими, що включаються до концепції та практичного використання критеріїв, що вказують на ефективність функціонування організації. До елементів опису ефективності організації додаються такі критерії, як задоволення службовців, плинність кадрів, моральний стан колективу, відданість загальній справі тощо.

Водночас організації є відкритими системами, тобто взаємодіють з навколишнім середовищем. Унаслідок цієї взаємодії цілі та ресурси змінюються. Зовнішні та внутрішні фактори надають динамізму та рухомості функціональній та організаційній структурам органу. Зміна ситуації вимагає нових стратегій. Якщо організація хоче бути ефективною, їй мають бути притаманні висока продуктивність, конструктивні біхевіористичні настанови персоналу та здатність пристосовуватися до ситуативних змін. Системна теорія організацій також передбачає досягнення цілей, але при цьому організація має бути гнучкою та здатною контролювати зовнішнє оточення, щоб гарантувати достатній рівень ресурсів. Системно-орієнтований показник ефективності організації постає багатомірним[88].

Є два підходи до оцінки ефективності органів державної влади, а саме: оцінка досягнення цілей функціонування органу та оцінка ефективності діяльності органу.

Зазначимо, що оцінка досягнення цілей діяльності органу державної влади різними суб’єктами здійснюється з різних позицій. Так, громадянина цікавлять досягнуті результати цієї діяльності як для усвідомлення правильності обраного курсу соціального та економічного розвитку, так і для прийняття особистого рішення в період виборів. Законодавця мають цікавити насамперед можливі наслідки цієї діяльності, а також з прагматичного погляду — результати та обсяг діяльності для виділення коштів з бюджету. Державного службовця — характер діяльності з досягнення цілей, що поставлені перед органом. Останній повинен визначати стандарти, норми та питомі витрати щодо надання послуг, розробляти та вдосконалювати організаційні, технологічні, процедурні та технічні проблеми, розробляти та відстежувати систему оцінки адекватності отриманих результатів тощо.

Основне ж призначення органів державної влади полягає в створенні та підтримці умов для забезпечення високого рівня добробуту населення, охорони здоров’я, освіти, особистої безпеки та безпеки навколишнього середовища. Тому ефективність їх діяльності необхідно розглядати через показники життєдіяльності та життєзабезпечення людини, тобто через основні цілі громадян — суспільний добробут [89].

Об’єктом аналізу є не орган влади, а результат діяльності та ефективність управління. Орган управління є тільки організаційною структурою, що забезпечує отримання необхідного результату діяльності.

Оцінювати ефективність органу доцільно на всіх стадіях: при формуванні цілей державної політики, при правовому їх затвердженні, на етапах визначення та виділення (придбання) ресурсів, при наданні послуг або виробленні товарів з метою реалізації визначених цілей, при оцінці досягнення визначених цілей. Фактич­но ефективність має оцінюватися протягом усього циклу «мета — випуск».

Ураховуючи термінологію системного підходу, цей цикл має такий вигляд: визначення цілей та їх правове закріплення — фор­мування ресурсно-витратної складової — трудовитрати — процес досягнення необхідних результатів — оцінка досягнення кінцевих результатів.

На етапі визначення цілей діяльності органу актуальною є оцінка спрямованості та здатності конкретного органу забезпечити їх реалізацію. За наявності сумнівів, що можуть бути викликані недостатніми організаційно-функціональною структурою чи кадровим забезпеченням, доцільно вирішувати питання щодо надання реалізації зазначених цілей іншим органам або створення окремого органу управління.

Зауважимо, що цілі органу або його структурного підрозділу реалізуються шляхом здійснення певних функцій. Ефективність їх здійснення оцінюється завдяки використанню конкретних показників, зокрема: загальної мінімізації витрат, недопущення втрат, задоволення потреб громадян тощо. Тобто цими показниками фактично оцінюється практична діяльність органу. Чітке, пунктуальне, а надалі будемо говорити про діагностоване, визначення цілей значно збільшує кількість показників (а також необхідних даних для їх визначення чи розрахунку), відповідних різним характеристикам досягнення результату, в тому числі й якісним. При цьому проблема якості є рівнозначною з наданням послуг чи виробництвом товару.

Якість, її забезпечення та підвищення потрібно розглядати в сукупності. Інший підхід може привести до поліпшення окремих показників без достатнього аналізу можливих наслідків для якості надання послуг. З цією метою необхідно застосовувати такі показники, які б оцінювали діяльність державних службовців з підвищення добробуту суспільства[90].

Ефективність управління, у тому числі й державного, прийнято визначати відношенням результатів, фактично отриманих з наданих ресурсів, до максимальних результатів, що могли бути отримані шляхом використання цих ресурсів.

Аналіз ефективності діяльності органу державної влади має бути зосереджений, в основному, на наслідках діяльності, тому що кінцевою метою надання послуг і виробництва товарів є не самі послуги чи товари як такі, а їх спроможність задовольняти інтереси користувачів та платників податків. Хоча від економічної категорії «випуск» важко відійти, але саме результати та наслідки є найважливішими показниками. При цьому виникає проблема багатомірності цілей, що обумовлює й множину критеріїв їх досягнення.

Розглядаючи питання ефективності діяльності органів управління, необхідно враховувати певну ступінь невизначеності по­ставленого завдання, що відбивається як на самій діяльності органу, так і на характері оцінки ефективності. Цим обумовлюється ознака діагностичності мети (цілей), функцій та/або завдання, що ставляться перед органом. Мета з ознакою діагностичності повинна мати певний вимір, що надає можливість застосовувати необхідні методи та засоби виміру, а також незалежні структури, здатні здійснити цей вимір.

Різні підходи до оцінки ефективності передбачають вирішення проблеми диференціації ступеня невизначеності поставленої мети. Диференціювати різні ступені невизначеності означає диференціювати різні стилі та типи оцінки, а також різні стилі управління та контролю. Тому різні типи завдань можуть і характери­зуються різними ступенями невизначеності.

При цьому жорстко запрограмовані завдання мають низький ступінь невизначеності, добре підлягають унормуванню та стандартизації. Інша крайність полягає в тому, що завдання, які харак­теризуються високим ступенем невизначеності, можуть бути оцінені лише в загальних рисах. Між цими двома крайніми випадками існують різні напівзапрограмовані завдання із середнім ступенем невизначеності. Ці три категорії завдань потребують зас­тосування різних методів управління та контролю, а також різних типів оцінки.

Оцінка ефективності діяльності органу управління залежить також від частки рутинних завдань у його роботі. Чим меншою рутинністю характеризується діяльність органу державної влади, тим меншою є можливість розробки нормативів і стандартів. Відносно робіт, які мають незначну частку рутини, що притаманно органам виконавчої влади з функціональним характером уп­равління, виникає проблема оцінки реальної ефективності[91].

Насамперед саме до рутинних операцій можуть застосовуватися нормативи і стандарти, питома вага яких істотно змінюється за ієрархією органів державної влади. Зі зміною характеру роботи конкретного органу змінюється й характер оцінок його діяльності.

Слід зазначити, що витрати й обсяги робіт лише до певної міри є суспільно значущими показниками ефективності органів управління. Інтегрованими показниками ефективності їх функціонування, на думку Г. Хатрі та Д. Фіска, можуть бути оцінки заздалегідь підго- товлених експертів та опитування громадян з приводу задоволення населення реалізацією цілей діяльності органу управління. За їх допомогою можна оцінити: ступінь виконання поставлених перед органом завдань; адекватність якості наданих послуг потребам громадян; задоволення громадян діяльністю даного органу.

Система оцінок значною мірою залежить від наявних даних. На сучасному етапі на перший план виходять характеристики поставлених завдань, здатність керівництва та працівників органу державної влади забезпечити ефективне їх виконання тощо.

Помилковим і неперспективним є шлях абсолютного забезпечення кожного завдання повним обсягом інформації. Доцільно використовувати вже існуючу інформацію та методи оцінки. У та­кий спосіб можна скоротити обсяг непотрібних даних шляхом відбору та розумного компонування існуючої інформації, а керів­ники мають навчитися використовувати ті чи інші методи оцінки та застосовувати різні стилі управління в різних умовах.

Підсумовуючи, можна констатувати:

1) особливу увагу в оцінці ефективності діяльності органу державної влади слід приділяти невизначеним завданням;

2) необхідно задавати чіткі діагностовані критерії оцінки досягнення мети.

Економіко-правові функції державної служби

 

21

Дослідження економічних функцій держави передбачає пізнання їх сутності, зокрема від зовнішнього її прояву у вигляді форм і структур регулювання до внутрішньої природи. Розгляд сутності ніколи не обмежується однією сферою, а розкривається в усій багатоманітності проявів інших.

Реалізація державою своїх цілей та функцій в інтересах державного, економічного, соціального, екологічного, культурного і національного розвитку спрямована на конкретизацію цілей, зав­дань, функцій і повноважень органів державної влади. Основні цілі та функції держави у сфері економіки визначені Конституцією України, що з метою їх виокремлення дозволяє віднести їх до економіко-конституційних.

Забезпечення економічної безпеки України згідно зі ст. 17 Конституції України належить до однієї з «найважливіших функцій держави, справи всього Українського народу». Поняття економічної безпеки України інтегрує в собі[92]: формування національних економічних інтересів України на базі та в контексті національних і загальновизнаних світовою спільнотою загальних цінностей, виявлення та прогнозування внутрішніх і зовнішніх загроз для національних економічних інтересів України, формування національних економічних цілей з урахуванням існуючих і ймовірних загроз та реалізації заходів з протидії ним, розробки стратегії з досягнення національних економічних цілей та її реалізації в країні та на міжнародній арені. З погляду економічної безпеки найбільшими загрозами для національної економічної безпеки є незбалансованість інтересів особи, соціальних груп, держави та суспільства, розрив між реалізацією конституційно визначених ознак України як демократичної соціальної правової держави та державно-су­спільною практикою, кризовий стан економіки, поглиблення соціальної диференціації, погіршення демографічної та екологічної ситуації, недостатність паливно-енерге­тичних ресурсів тощо.

Забезпечення економічної безпеки країни реалізується через державну економічну політику, яка є складовою Програми діяльності Кабінету Міністрів України та програми економічного та соціального розвитку. Останні набувають легітимності після схвалення Верховною Радою України (ст. 85, п. 11) та затвердження обласними і районними радами (ст. 143).

У діяльності органів державної влади можна виділити такі економіко-конституційні функції.

Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади:

затверджує Державний бюджет України та вносить зміни до нього (ст. 85, п. 4);

визначає засади внутрішньої і зовнішньої політики (ст. 85, п. 5);

затверджує загальнодержавні програми економічного розвитку (ст. 85, п. 6);

схвалює Програми діяльності Кабінету Міністрів України (ст. 85, п. 11);

затверджує перелік об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, та визначення правових засад вилучення об’єктів права приватної власності (ст. 85, п. 36).

Виключно законами України визначаються (ст. 92): правовий режим власності (п. 7); правові засади і гарантії підприємництва, правила конкуренції та норми антимонопольного регулювання (п. 8); засади зовнішньоекономічної діяльності, митної справи (п. 9). Також законами України встановлюються: Державний бюджет України і бюджетна система; система оподаткування, подат­ки і збори; засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційних ринків; статус національної валюти; порядок утворення та погашення державою внутрішнього і зовнішнього боргів; порядок випуску і обігу державних цінних паперів, їх види та типи; порядок утворення і функціонування вільних та інших спеціальних зон, що мають економічний режим, відмінний від загального.

Кабінет Міністрів України:

забезпечує економічну самостійність України, здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави (ст. 116, п. 1);

забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики (ст. 116, п. 3);

розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного розвитку (ст. 116, п. 4);

забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності, здійснює управління об’єктами державної власності відповідно до закону (ст. 116, п. 5);

розробляє проект закону про Державний бюджет і забезпечує його виконання (ст. 116, п. 6);

організовує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи (ст. 116, п. 8).

Місцеві державні адміністрації:

виконують державні та регіональні програми економічного та соціального розвитку (ст. 119, п. 3);

готують та виконують відповідні обласні і районні бюджети (ст. 119, п. 4).

Зазначені функції можна класифікувати на: установчо-правові (визначають правові засади ринкової економіки), прогностично-діяльнісні (розробка бюджетів і програм та їх реалізація) та господарсько-управлінські (управління державною власністю). Така класифікація може бути поширена і на місцеве самоврядування. До установчо-правових функцій слід віднести затвердження місцевих бюджетів та програм, а також встановлення місцевих подат­ків і зборів, до прогностично-діяльнісних — контроль виконання місцевих бюджетів, до господарсько-управлінських — управління майном, що є в комунальній власності.

Зміст, внутрішнє наповнення економіко-конституційних функ­цій органів державної влади перебуває під впливом і тиском докорінних змін [93].

Перше. В Україні на практиці реалізується модель відкритої конкурентної економіки, що характеризується такими ознаками:

сформовано економічну інфраструктуру держави, тобто гро­шову, фінансову, платіжну, податкову, банківську та інші системи;

сформовано базові засади багатоукладної економіки: іде незворотний процес утвердження механізмів приватної власності, становлення та розширення приватного та корпоративного секторів економіки;

утверджено ринковий механізм ціноутворення, здійснено не­простий перехід до світових цін та заходи щодо лібералізації господарських зв’язків, запроваджено ліберальний режим зовніш­ньої торгівлі, що забезпечило товарну насиченість ринку, подолання хронічної дефіцитності національної економіки;

запроваджено земельну реформу;

утверджено основи ринкової економіки, що забезпечено становленням фондового, товарного, грошового та валютного ринків, дворівневої банківської системи та поступовим опануванням ринку цінних паперів.

Ці зміни супроводжуються трансформацією соціальних відносин, зокрема у структурі суспільства.

Друге. Інтенсивно формується прошарок середнього класу — підприємців і власників майна та акцій, що приводить до реального їх впливу через політичну систему на управлінські процеси.

Реальне втілення отримали економічна свобода особи, можливість вільного вибору сфери діяльності. Разом із суттєвими змінами в економічній сфері трансформується суспільна психологія. Люди починають засвоювати вічні цінності громадянського суспільства. У першу чергу це стосується молоді, яка стає гарантом поширення реформ, курсу становлення соціально орієнтованої ринкової економіки.

Третє. Ствердження моделі відкритої ринкової економіки обумовило розробку і прийняття великої кількості законодавчих і нормативних актів, що стосуються функціонування органів влади в господарській сфері. Виникла необхідність унормування управління державною власністю, приватизації підприємництва, банкрутства, зовнішньоекономічної діяльності підприємств, підтримки зайнятості населення тощо.

Четверте. Значний вплив на зміст економіко-конституційних функцій здійснює розширення економічних зв’язків з країнами далекого зарубіжжя та зміна характеру зв’язків з країнами СНД.

Зовнішньоекономічна діяльність України характеризується ба­гатовекторністю. Завдання інноваційного розвитку обумовлюють її спрямування в європейському напрямі. Важливою складовою стратегії економічного зростання є поглиблення зовнішньоекономічних стосунків з Росією.

Забезпечення інтегрування української економіки в структуру світового економічного простору, включення до міжнародної торговельної системи, стимулювання іноземних інвестицій та залучення їх у сферу приватизації, підвищення експортного потенціалу українських підприємств, підвищення їх конкурентоспроможності на світовому ринку тощо — це ті фактори, що докорінно змінили цілі та функції органів державної влади в зовнішньоекономічній діяльності.

П’яте. Зміна змісту функцій органів державної влади актуалізує запровадження функціонального управління, що відповідає сутності ринкової економіки.

На відміну від галузевого управління, для якого притаманні вертикальні правовідносини, функціональне управління характеризується відносинами суб’єктів, організаційно не підпорядкованих один одному. Функціональне управління означає, що суб’єкт управління в рамках конкретної функції або їх сукупностей має право здійснювати нормативне, методичне керівництво, контроль, адміністративний примус або наділяється хоч би одним із зазначених повноважень.

Тим самим функціональне управління унормовує діяльнісний аспект суб’єкта господарювання, тобто «правила гри», а не сам суб’єкт.

Шосте. У державній владі питомої ваги набуває процес розмежування політичних і адміністративних функцій. Для органів актуальним є розмежування політичної та адміністративної компетенції.

Сьоме. Зміна спрямування регіональної політики на забезпечення істотного динамізму регіональному соціально-економічно­го розвитку шляхом ефективного залучення в господарський обіг ресурсного потенціалу регіонів обумовлює як оновлення змісту повноважень, так і відповідальність регіональних і місцевих органів влади за вирішення поточних проблем.

Розглянувши фактори, що докорінно вплинули на зміст економіко-конституційних функцій органів влади, необхідно наголосити, що всі функції, визначені для органів відповідних організаційно-правових статусів, органічно й діалектично взаємодіють. Актуальним для всієї державної влади та окремого органу є забезпечення їх взаємосприяння з метою досягнення необхідного результату.

Процес оновлення змісту функцій органів державної влади динамічний, його удосконалення обумовлюється соціально-еко­номічним станом держави. Подальше суттєве значення для транс­формування економіко-правових функцій матиме інтеграція України у світовий простір, запровадження теорії нового інституціонального напряму дослідження економічних процесів — інституціональної економіки [94].

Історичне формування економічних процесів, адекватні йому зміни інституційних структур та посилення впливу останніх — одні з основних постулатів інституціональної школи, серед яких немало видатних економістів — лауреатів Нобелівської премії. Вони підтверджують, що влада завжди присутня в економіці та впливає на економічні процеси, зокрема на ціноутворення. Наприкінці XX ст. виникли нові явища, що значно посилили цей процес.

По-перше. Внаслідок економічних збитків природні багатства переходять в економічну категорію. Їхня наявність поповнює сферу економічних благ, але не як товар — вони не мають ринкової ціни [95]. При цьому масове виробництво може завдати природ­ним ресурсам такої шкоди, що її обсяг перебільшить можливості природи із самоочищення. Внаслідок цього витрати виробника не збігаються із суспільними витратами, а суспільна користь — з індивідуальною користю продукту виробництва.

Оскільки природні блага не мають вартості, то їх інтегрування з ринковою економікою має втілювати політичний механізм. Цінова система має бути адаптована до потреб захисту довкілля. Для цього держава має правильно визначити економічні пріоритети та оптимально розподілити витрати як по регіонах, так і з урахуванням факторів, що завдають економічної шкоди. Це вже суто політичне питання.

На сучасному етапі розвитку цивілізації державна влада шляхом регулювання механізму ціноутворення має стимулювати використання екологічно зберігаючих матеріалів, раціональної переробки відходів, розвиток екологічно чистих виробничих техно­логій. Актуальним є саме профілактика, а не ліквідація наслідків заподіяної шкоди. У такому аспекті екологічна рівновага постає складовою загальної рівноваги, що визначає добробут населення. Підтримка та забезпечення загальної рівноваги мають бути забезпечені державним регулюванням.

По-друге. Суспільні та економічні зміни висувають на перший план функцію держави з організації економіки.

Залучення суспільних та природних благ, урахування пріоритетів міжнародної діяльності та зовнішніх впливів, у тому числі, а може й у першу чергу негативних, потребує активізації економічних функцій держави. Діяльність демократичної держави в цьому аспекті спрямована на розширення суспільних благ. Їх розподіл, так само як і рішення, що прийматимуться в галузі природних благ, регулюватимуться в основному політично. Споживач робитиме вибір тієї політичної сили, яка краще за інші реалізуватиме його суспільні інтереси. Економічна наука при цьому перебуватиме під впливом не тільки екології, а й соціології та політології. Тим самим вона набуватиме міждисциплінарного характеру.

Економічна політика, що адаптуватиметься до нових умов, відмовлятиметься від засад конформізму щодо ринку. Держава вживатиме крім опосередкованих інструментів регулювання і прямі важелі, зокрема державну політику цін. Це пояснюється тим, що будь-яке втручання в економіку відбивається на процесі ціноутворення.

Можна передбачити, що з метою зменшення впливу міжнарод­ної конкуренції та формування цінової рівноваги між вітчизняною та імпортною продукцією провідне місце займе митна політика. Для захисту вітчизняної промисловості та сільського господарства державна влада запроваджуватиме весь адміністративний арсенал протекціонізму.

По-третє. Світова економіка перебуває під впливом перетворення з олігополюсної (де володарює невелика кількість потужних капіталістичних країн) у поліцентричну (з великою кількістю економічних центрів) та суттєвого посилення ваги США. При цьому проблеми країн, що розвиваються, а також країн колишнього СРСР можуть значно посилити структурну кризу світової економіки. Якщо в цих країнах шляхом індустріалізації не будуть створені відповідні умови праці і проживання, то може актуалізується проблема міграції.

По-четверте. Через зростаючу роль держави в ринковій економіці державне ринкове регулювання обумовлюватиме створення відповідних органів. Водночас посилюватиметься процес укрупнення підприємств, створюватимуться потужні профспілки з розгалуженою мережею своїх організацій. Унаслідок цього ускладняться процеси встановлення соціального партнерства, прийняття рішень, що потребуватиме збільшення управлінського персоналу.

Поширення відомчих інструкцій на економічні акти, різні нормативні акти, що встановлюватимуть умови господарювання, ділові зв’язки між державним і недержавним економічними секторами можуть стати сприятливим підґрунтям для розгалуженої системи нелегальних економічних операцій. Виникне деяка нова економічна влада, друга паралельна економіка, характерною ознакою якої буде організований характер взаємозв’язку між нелегальними економічними актами і ціновим механізмом, відбудеться взаємопроникнення та зрощування легальної та нелегальної влади.

Викладене вище ще і ще раз підкреслює, що економічна рівновага, рівновага в суспільстві з метою досягнення суспільного добробуту досягається певною економічною політикою. Зв’язок між державною владою і економікою органічний для будь-якої держави, тому що будь-який ринковий механізм обслуговує дану структуру влади.

Участь уряду в підвищенні рівня суспільного добробуту полягає в наданні суспільних благ, у забезпеченні сприятливого середо­вища для економічної активності, в дотриманні законів і підтрим­ці правопорядку.

Актуальним є врахування міжнародних зв’язків та регіональної інтеграції. Однією з вагомих моделей інтеграції є Європейський Союз. Він гарантує вільний потік благ і послуг, роботи і капіталу між країнами — учасницями ЄС. У той же час Статут ЄС та обов’язкові положення визначають перелік тих суспільних цінностей, які не можуть бути безкарно порушені. Інші директиви зобов’язують адаптувати податкові системи, стандарти, контроль за якістю, виробничі системи тощо до умов ЄС. За таким порядком жоден з учасників не отримуватиме переваг відносно інших без порушення норм поведінки.

В умовах ринкової економіки ринок не є єдиним інструментом організації економічних процесів. Роль державного регулювання актуальна не тільки в перехідний період, а й у подальшому розвитку демократичної правової держави, громадянського суспільства.

Економічні аспекти державної служби як об’єкт управління

 

22

Ефективне виконання державним апаратом економічних функ­цій безпосередньо пов’язане з витратами на його утримання. Ця проблема актуальна не тільки з погляду скорочення витрат, а й з боку підвищення результативності діяльності державних службовців, залучення висококваліфікованих фахівців, забезпечення конкурентоспроможності державної служби на ринку праці.

Змістовими домінантами у витратах на утримання державного апарату є організація оплати відповідальної праці державних службовців і організація стимулювання їх якісної, професійної, сумлінної праці. Перша з них знаходиться у площині норм державно-службових відносин, до яких належать прийом на службу, просування по ній, навчання державних службовців тощо. Тобто це ті інститути державної служби, що забезпечують професіоналізм як державного апарату, так і самих державних службовців. Друга потребує запровадження цільових програмних методів діяль­ності органів державної влади.

Ключовим питанням, що виникає під час розгляду цих проблем, є забезпечення об’єктивності, неупередженості при оцінці складності та якості праці державних службовців.

Як свідчить світовий досвід, існує багато експертних систем, що дозволяють максимально об’єктивно оцінити ефективність діяльності органу управління та його працівників. Однак їх застосування для практики потребує правового унормування. Необхідно зауважити, що результати діяльності складових державного апарату складні з погляду визначення критерію діагностич­ності, а також — з погляду аналітичної формалізації.

З 1993 р., року прийняття Закону України «Про державну службу», нормативними актами Кабінету Міністрів України унормовані правила та порядки формування, здійснення та припинення державно-службових відносин у сфері державної служби. Із запровадженням адміністративної реформи, з актуалізацією принципів правової, демократичної держави та громадянського суспільства, із значним підвищенням вимог до професійної діяльності державних службовців вплив оцінки діяль­ності державного службовця на всі аспекти державно-служ­бових відносин, і в першу чергу на систему оплати праці, має якісно змінитися.

Система оплати праці характеризується такими особливостями та рисами:

заробітна плата складається з посадового окладу, премій, доплати за ранг, надбавки за вислугу років на державній службі та інших надбавок (посадові оклади встановлюються залежно від складності та рівня відповідальності виконуваних службових обов’язків; доплата за ранг — відповідно до присвоєного рангу; надбавка за вислугу років — у відсотках до посадового окладу з урахуванням доплати за ранг та вислугу років);

заробітна плата обумовлюється категорією посади, яку обіймає державний службовець, і як наслідок — низька значущість кваліфікації працівника;

певний ступінь невизначеності в оплаті праці, насамперед невизначеність критеріїв оцінки її результативності та ефективності, що впливає на визначення надбавок (за високі досягнення у праці і виконання особливо важливої роботи тощо) особисто керівником органу;

недостатня матеріальна зацікавленість в ефективній і результативній праці та недостатня матеріальна відповідальність за неналежне і несвоєчасне виконання посадових обов’язків;

неконкретність та недіагностичність посадових функціональ­них інструкцій і, як наслідок, дисбаланс у правах, необхідних і достатніх для успішного їх виконання тощо.

Основними причинами цих проблем можна назвати існуючий підхід до автоматичного режиму виконання функцій державного апарату без урахування скорочення та реорганізації органів державної влади, а також фактично формальне ставлення до кваліфікаційних і особистісних якостей людини, яка залучена до держав­ної служби. Існуюча теорія раціональної бюрократії певним чином спростовує такий підхід, але навіть збагачена сучасними концептуальними положеннями щодо управління персоналом во­на не відходить від догматичних уявлень стосовно форм і методів організації адміністративно-управлінської діяльності. І якщо менеджмент уже давно використовує нові форми, зокрема незалежної оцінки персоналу (наприклад: тестування, складання кваліфікаційних іспитів тощо), то в галузі державного управління вони ще тільки зароджуються.

Для державних служб англосаксонської та континентальної моделей характерно застосування так званої merrit based system — системи добору та просування по службі на підставі особистих професійних досягнень. Економічна складова цієї системи полягає у фінансовому забезпеченні та стимулюванні праці державних службовців, а також у визначенні та наданні певних матеріальних привілеїв.

Чітко заформалізована вітчизняна система оплати праці відповідно до штатного розпису, оклад, визначений категорією посади, та унормовані надбавки за ранг, стаж державної служби в умовах постійного скорочення фінансування персоналу органів державної влади роблять нереальним залучення фахівців високого гатунку до державної служби.

Становлення та розвиток ринкової економіки стверджують необхідність перегляду доктрини протиставлення адміністративних і громадянсько-правових відносин. Більше того, практика організації виконання функцій управління, у тому числі й економікою, в умовах переходу до ринкових методів без погодження запроваджує нові підходи, які визначають комерціалізацію управлінської діяльності державного апарату.

Актуальним питанням стає економія витрат на утримання державного апарату. Вона може бути досягнута шляхом реструктуризації всіх витрат. Проведення адміністративної реформи надає можливість правомірної адаптації державного апарату до ринкових умов. Згідно з теорією Ф. фон Хаека доцільно виявити нові позитивні, адекватні умовам аспекти, що певним чином з’явилися спонтанно. Їх унормувати, може й законодавчим шляхом, краще, ніж вигадувати систему контролю за можливими протизаконними діями. Тим більше, що ринкова економіка однак створить ринок праці, на який орієнтуватимуться державні службовці.

У багатьох розвинутих країнах застосовується контрактний механізм прийому на державну службу. Його зміст полягає в зміні характеру адміністративного призначення на посаду для вирішення певних проблемних питань, що виникли перед органом влади, або виконання певних функцій, що потребують високої кваліфікації.

Контрактна форма призначення на посаду в органах державної влади сприятиме підвищенню професіоналізму в діяльності самого органу, тим самим — ефективності витрат на утримання.

Сьогодні фактично визначено, що контрактні відносини не мають права на існування в органах державної влади. Ст. 33 та 34 Закону України «Про державну службу» надається право встанов­лювати надбавки, доплати, винагороди тощо. Їх встановлення обґрунтовується виконанням посадових обов’язків або особливо важливих доручень. Вони не передбачають отримання кінцевого результату діяльності.

Застосування контрактної форми наймання на посади державної служби вимагатиме суттєвого перегляду законодавчих і нормативних документів щодо встановлення державно-правових відносин та їх реалізації. Насамперед зміниться характер відносин між державою та державним службовцем. Державний службовець виступатиме як рівна сторона в правовідносинах, рівність — одна з найбільш суттєвих ознак договірних відносин. Уведення договірних відносин надасть можливість висунення певних умов і вимог до обох сторін.

Принципова модель контрактної системи наймання державного службовця являє собою сукупність правил, що регулюють усі питання проходження державної служби — від вступу до звільнення.

Загальним для всіх реформ, реорганізацій та удосконалення управління є скорочення витрат на утримання державного апарату (як правило, воно становить 25—30 \%). Відомі такі «апаратні засоби» щодо збільшення штатів: створення надуманих ділянок роботи; збільшення кількості керівників із зменшенням підлеглих; створення або приховування (з метою їх ліквідації при скороченні) вакантних посад тощо. Певним регулятором чисельності органу є скорочення фінансування оплати праці з наданням права керівникові визначати штатну чисельність. Але всі ці заходи є механістичними і не мають під собою міцного підґрунтя.

Скорочення витрат на утримання органів державної влади не є самоціллю, метою підвищення результативності та ефективності державної служби за схемою: цілі — витрати — результати.

Запровадження контрактної форми прийняття на державну службу, можна сказати, є певним чином «м’яким» еволюційним шляхом. Більш кардинальним уявляється запровадження програм­но-цільового методу фінансування діяльності органу виконавчої влади. Треба підкреслити, саме — діяльності.

Зважаючи на те, що органи державної влади мають різний обсяг унормованої (рутинної) роботи, визначення нормативів на фінансування діяльності вимагає великої підготовчої роботи. У той же час для органів, в яких значна частка діяльності є інноваційною, такі норми встановити взагалі проблематично.

Головними критеріями під час визначення обсягів фінансування органу має бути відповідність і достатність його структури цілям діяльності. Це передбачає не тільки раціональний розподіл цілей, підцілей, функцій, повноважень і відповідальності, а й інтенсифікацію праці. Програмно-цільовий метод і контрактна си- стема сприятимуть створенню організаційно-правових умов для реального вирішення проблеми ефективності використання бюджетних коштів на утримання органів державної влади.

Встановлюючи рівень оплати праці залежно від її значущості, складності, відповідальності за наслідки, інтенсивності тощо, можна зацікавити державних службовців у проведенні реформи оплати праці, тому що вони є не тільки об’єктом реформування, а і його суб’єктом.

У зв’язку з актуальністю створення та запровадження merrit based system як заходу адміністративної реформи виникне проблема перегляду відносин «державний службовець — орган державної влади» з новою якістю як рівноправних, норм і правил встановлення та припинення державно-службових відносин, проведення атестації державних службовців, значно підвищиться попит на якісну та ефективну діяльність системи навчання державних службовців тощо. Запровадження merrit based system вимагатиме удосконалення функціонального управління всією державною службою.

Розгляд економічних аспектів державної служби актуалізує реформування її правових, організаційних, цільових, статусних, функціональних засад.