Державна служба - Навчальний посібник (Оболенський О. Ю.)

РоздІл 4

З правового погляду державна служба являє собою особливий правовий інститут.

У теорії права термін «інститут» означає сукупність правових норм, що регулюють однорідні суспільні відносини, які утворюють самостійну відокремлену групу, пронизані внутрішньою єдністю та охоплюють усі суттєві моменти регулювання відповідної сфери. Головна функція правового інституту полягає в забезпеченні цілісного, закінченого регулювання правовідносин у межах конкретної сфери суспільних відносин.

Державна служба відбиває прояви безлічі управлінських відносин і зв’язків, які потрібно врегульовувати за допомогою норм державно-службового характеру.

Це комплекс управлінських відносин, котрий містить у собі:

відносини організаційно-управлінського характеру;

відносини, котрі пов’язані з процесом організації і функціонування державного апарату в цілому;

відносини, що виникають між різними ланками виконавчої влади, а також між органами місцевого самоврядування.

Ці відносини регулюються в правовій формі, тому що управлінська діяльність держави виражається саме в правовій формі. Система правових норм, що регулює з метою реалізації завдань і функцій держави суспільні відносини управлінського характеру, які складаються у сфері діяльності державних органів, а також у процесі здійснення громадськими організаціями, їх органами зовнішніх юридично-владних повноважень, — є галуззю адміністративного права.

Одним із предметів адміністративного права є широкий комплекс суспільних відносин, що виникають у зв’язку з реалізацією функцій державного управління, які практично здійснюють державні службовці, тому в юридичній науці правове регулювання цих відносин відносять до правового інституту адміністративного права[82]. Це обумовлюється також тим, що в нормах державної служби виявляються особливості адміністративно-правового регулювання управлінських суспільних відносин, котрі виражаються у методах правового регулювання державної служби.

Адміністративно-правові методи відрізняються певною специфікою і спрямовані насамперед на головних суб’єктів адміністративного права — державних службовців. Специфіка полягає в тому, що державні службовці самі використовують і встановлюють методи і форми адміністративно-правового режиму.

Тому функціонування державної служби можливе за умови застосування адміністративно-правових методів правового регулювання:

встановлення певного порядку дій — наказ до дії у відповідних умовах і належним чином, передбачений різними правовими нормами;

заборона певних дій;

надання державному службовцю можливості вибору одного з установлених законом варіантів посадового поводження;

надання можливості державному службовцю діяти (чи не діяти) за своїм розсудом не порушуючи при цьому законів.

Державна служба традиційно розглядається у зв’язку з аналізом питання про суб’єктів адміністративного права. Державні службовці є суб’єктами реалізації управлінських та інших функцій держави, будучи при цьому індивідуальними суб’єктами адміністративного права. Це визначається тим, що державний служ­бовець має дві основні ознаки суб’єкта адміністративного права:

виступає в суспільних відносинах як носій державної влади;

є носієм прав і обов’язків, бере участь у правовідносинах на основі правових норм.

Від адміністративного права йдуть закономірні функціональні та структурні зв’язки до відповідного виду юридичного процесу — адміністративного процесу, найважливішими учасниками якого також є державні службовці: вони розроблюють і видають нормативно-правові акти управління, застосовують заходи адміністративного примусу, виконуючи контрольно-наглядові функції.

В адміністративному праві юридичний пріоритет має воля органів державної влади; правове регулювання централізовано будується на засадах субординації за принципом підпорядкованості та/або підлеглості, що передбачає дотримання дисципліни, відповідальності нижчої посадової особи перед вищою, обов’язковість виконання розпоряджень, правових актів і рішень вищих органів і посадових осіб для нижчих суб’єктів.

Державні службовці — це суб’єкти адміністративного права; у перспективі вони, ймовірно, стануть суб’єктами права державної служби, яке в Україні починає формуватися. Якщо лейтмотивом публічного права є забезпечення гармонії та злагоди в суспіль­стві, балансу інтересів особистості, громадянина, колективів, громад і суспільства загалом, стабільність держави та її інститутів, стійкість основ економічного й соціального розвитку, то такі саме цілі має взяти на озброєння й право державної служби.

Інститут державної служби є юридично вихідним правовим засобом у системі побудови державності, оскільки він поєднує правовий матеріал, який використовується в щоденній практиці органів державної влади, інших органів, на які поширюється дія Закону України «Про державну службу», тобто створює систему державного апарату, забезпечуючи тим самим функціонування самої держави.

Інститут державної служби складається з правових норм, які визначають, встановлюють та регулюють державно-службові від­носини. Правові норми можуть ефективно функціонувати лише за умови їхньої внутрішньої узгодженості й скоординованості.

Варто зазначити, що державній службі притаманний також особливий адміністративно-правовий режим. Він характеризуєть­ся цілісною системою регулятивного впливу на державно-служ­бові відносини та специфічними прийомами регулювання: особливим порядком формування, реалізації та припинення державно-службових відносин, нормативно-правовим визначенням прав та обов’язків державних службовців і порядку їх здійснення тощо.

Правові засоби, що використовуються у сфері державної служ­би, об’єднані єдиними регулятивними засадами. Водночас тут виявляється дія принципів, які пронизують увесь зміст державної служби. Особливостями державної служби є специфічні засоби та прийоми регулювання: дозволи, заборони, зобов’язання, підлеглість, підзвітність і підконтрольність, правове стимулювання та правове обмеження, довіра держави, відданість справі тощо.

Правовому інституту відповідають конкретні законодавчі та нормативні акти, які визначають усі його основні елементи. Так, Закон України «Про державну службу» фіксує такі основні під- інститути:

поняття державної служби та державного службовця;

посада;

посадові особи;

основні принципи державної служби;

система управління державною службою;

правовий статус державних службовців;

проходження державної служби в державних органах і їх апараті та її припинення;

службова кар’єра;

матеріальне та соціально-побутове забезпечення державних службовців;

відповідальність за порушення законодавства про державну службу.

Державно-службові підінститути зумовлені існуванням комплексного соціально-правового інституту державної служби, їх значення визначається тим положенням, яке вони займають у структурі інституту державної служби.

Діяльність державних службовців як суб’єктів адміністративного права характеризується застосуванням не лише регулятивних, а й диспозитивних методів; вона також опосередковується матеріальними та процесуальними нормами.

Матеріальні норми в інституті державної служби визначають статутні положення, що зумовлюють характерні риси цього правового інституту. До матеріальних норм належать:

поняття державної служби, державного службовця та посадової особи;

принципи державної служби;

права, обов’язки, правообмеження державних службовців;

пільги, гарантії та компенсація;

класифікація посад державних службовців;

способи заміщення посади; випробувальний термін; атестація;

службова дисципліна та дисциплінарна відповідальність;

умови служби; способи й підстави для припинення державної служби; контроль і нагляд у системі державної служби.

Процесуальні норми регулюють відносини щодо реального виконання положень, які містяться в матеріальних правових нормах. Причому в кожному конкретному підінституті, який входить до інституту державної служби, містяться специфічні процесуальні положення й процедури. До них належать: порядок вступу на службу; норми проходження служби та процедура просування по службі; порядок проведення атестації; присвоєння спеціальних рангів; дисциплінарне провадження; процедура звільнень тощо.

Сучасний правовий інститут державної служби — це система правових норм, яка регулює відносини, що формуються в процесі організації системи державної служби, статусу державних службовців, гарантій і процедур його реалізації, а також механізму проходження державної служби. Отже, правовому регулюванню мають підлягати три великі сфери в системі державно-службових відносин:

формування системи державної служби;

створення статусу державного службовця та гарантій його реалізації;

механізм проходження державної служби (тут може бути безліч процесуальних норм, які працюють у різноманітних під- інститутах, що входять до структури інституту державної служби).

Державна служба як правовий інститут регулює організацію та діяльність усіх державних службовців, які на професійному рів­ні виконують завдання й функції держави та введені (призначені, обрані) до структури державного органу чи його апарату на рівні держави, на регіональному рівні, на рівні органів місцевого самоврядування.

Зазвичай інститут державної служби має регулювати відносини держави зі службовцями, які працюють у сферах законодавчої, виконавчої та судової влади, прокурорського нагляду.

Системність правового інституту державної служби

 

18

Державна служба — це системний правовий інститут, який включає правові норми різних галузей права.

Системність інституту державної служби полягає в тому, що він, по-перше, спрямований на реалізацію цілей, завдань і функцій державної служби, по-друге, залучає велику кількість правових норм інших галузей права (трудового, адміністративного, конституційного тощо); по-третє, складається з окремих, досить відособлених підінститутів; по-четверте, має власну законодавчу базу, яка є визначальною для всього інституту, тощо.

Інститут державної служби можна поділити на такі складові[83]:

1) інститут принципів державної служби;

2) інститут статусу посади в державному апараті;

3) інститут статусу посадової особи в державній службі;

4) інститут правового статусу державного службовця;

5) інститут державно-службових відносин, що, у свою чергу, вклю­чає окремі складові як додаткові підінститути: прийому, проходження, переміщення та просування по державній службі, мотивації, атестації, критеріїв і порядку проведення оцінки професійної діяльності службовців (поточної оцінки та у формі атестації), присвоєння рангів (спеціальних звань) тощо, стимулювання (заохочення) та відповідальності службовців, припинення державно-службових відносин;

6) інститут етики державного службовця;

7) інститут державної дисципліни;

8) інститут умов державної служби (грошове утримання, відпустка, пенсійне забезпечення тощо);

9) інститут підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців;

10) інститут управління державною службою.

Наведений перелік підінститутів державної служби не є вичерпним.

Треба сказати ще й про таку особливість структури інституту державної служби. Наприклад, підінститут проходження державної служби як відокремлене правове утворення містить інший інститут — атестацію державних службовців.

Відносини, що виникають у сфері державної служби, регулюються насамперед нормами конституційного права. Конституція України проголосила, що «громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування». Відомо, що Конституція України має найвищу юридичну силу. Це забезпечує єдність, узгодженість і ста­більність системи права, її окремих елементів, зокрема інституту державної служби, а також передбачає обов’язковість дотримування норм Конституції Україні, законів України, міжнародних норм.

Конституція України закріпила основні положення інституту державної служби:

джерело державної влади — народ України;

закріплення гарантій прав і свобод людини і громадянина;

установлення, передача й розподіл державної влади між органами влади та інших політичних структур;

установлення меж державної влади.

Треба зазначити, що в Конституції України безпосереднім основам організації і функціонування державної служби присвячено більше десяти статей, хоча конституційні норми не встановлюють чіткої моделі державної служби. Конституція України визначає загальні засади концепції формування та розвитку інституту державної служби.

У Конституції України встановлені важливі положення, що мають зовнішньополітичне і правове значення: вірність України своїм міжнародно-правовим зобов’язанням, які проголошуються обов’язковими до виконання поряд з національним законодавством; повага до норм міжнародного права. Ці положення певною мірою дають відповідне практичне співвідношення щодо застосування норм Конституції та інших нормативних актів України і положень міжнародних договорів в Україні.

З погляду міжнародного права Конституція України декларує, що загальновизнані норми та принципи міжнародного права й між­народні договори України є складовою її правової системи. Якщо міжнародним договором установлено інші правила, ніж передбачено законом, застосовуються правила міжнародного договору.

Після офіційного визнання, ратифікації та схвалення міжнарод­ні договори набирають обов’язкової сили на всій території України. Згідно з Конституцією України кожен має право відповідно до міжнародного договору звертатися до міжнародних органів із захисту прав і свобод громадян, якщо вичерпано всі наявні внутрішньодержавні засоби правового захисту.

Таким чином, норми міжнародного права є частиною національного законодавства України. Безумовно, норми міжнародного права вплинули на формування інституту державної служби в Україні. Так, наприклад, право на державну службу було віднесено Загальною декларацією прав людини 1948 р. до природних і невід’ємних прав людини. Конвенція про політичні права жінок 1953 p. зафіксувала, що жінкам належить на рівних з чоловіками умовах право займати посади на суспільно-державній службі та виконувати всі суспільно-державні функції, визначені національним законом. Міжнародний пакт про цивільні і політичні права 1966 р. проголосив право кожного громадянина без якої-небудь дискримінації допускатися у своїй країні на загальних умовах рів­ності до державної служби. І нарешті 17 грудня 1979 p. прийнята Резолюція 34/169 Генеральної Асамблеї ООН «Кодекс поведінки посадових осіб щодо підтримки правопорядку». Їх норми стали невід’ємною частиною національного законодавства України.

У Конституції України вперше за новітніх часів на конституційному рівні проголошено, що в Україні визнається і гаранту- ється місцеве самоврядування, і закріплено поняття місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування в Україні є самостій­ною галуззю права, яке являє собою сукупність правових норм, що регулюють правові відносини в системі місцевого самоврядування.

Діяльність службовців у органах державної влади — це особлива професійна трудова діяльність, яку регулюють норми трудового права. Так, Законом України «Про державну службу» визначається:

встановлення посадового окладу (ст. 33);

встановлення та застосування заходів дисциплінарної відповідальності (ст. 14);

право державних службовців вимагати затвердження керівником чітко визначеного обсягу службових повноважень (ст. 11);

право вимагати належні умови праці (ст. 11);

право керівника державного органу встановлювати випробувальний термін для працівника і т. ін.

Ці положення уточнюються нормами трудового права. Оскіль­ки з працею пов’язано багато суспільних відносин — цивільних, сімейних, адміністративних тощо, то при відмежуванні трудових правовідносин від інших видів правовідносин, пов’язаних з працею, слід брати до уваги, що предметом трудового права є лише ті правовідносини, змістом яких є сам процес праці. Якщо держав­на служба є особливим трудовим процесом, то на державних службовців поширюються загальні норми трудового права.

Діяльність державних службовців регулюють також норми кри­мінального права. У Кримінальному Кодексі України є статті, присвячені злочинам проти державної влади, інтересів державної служби і служби в органах місцевого самоврядування. Тому поняття «посадової особи» визначається також у кримінальному праві.

Особливе місце в системі норм кримінального права посідають норми, які торкаються боротьби з корупцією. Корупція в системі державної влади — одна з нагальних проблем сьогодення.

Законодавчі акти з питань боротьби з корупцією вимагають поліпшення системи добору і підготовки персоналу державної служби та управління ним. З цією метою було вдосконалено законодавчу норму щодо прийняття на державну службу на конкурсній основі або шляхом стажування; запроваджено нову форму первинного обліку державних службовців П-2ДС, де, зокрема, передбачено, що кожна посадова особа власноручно засвідчує дотримання нею спеціальних обмежень, пов’язаних із проходженням державної служби; опрацьований правовий механізм і запроваджено подання державними службовцями декларацій про доходи, зобов’язання фінансового характеру та майновий стан, зокрема за кордоном, щодо себе та членів своєї сім’ї. У 1997 p. після декларування доходів запроваджена систематична атестація державних службовців.

Запровадження законодавчих норм потребуватиме удосконалення нормативного забезпечення механізмів і технологій бороть­би з корупцією, профілактичних заходів тощо.

Державні службовці можуть бути притягнені до кримінальної відповідальності за присвоєння ними повноважень посадової особи і вчинені ними дії, які призвели до істотного порушення прав і законних інтересів громадян та організацій. Внесення державними службовцями свідомо невірних відомостей до офіційних документів, а також внесення ними в зазначені документи виправлень, які спотворюють їх справжній зміст, якщо це зроблено з корисливої або з особистої зацікавленості (службовий підлог), переслідується в кримінальному порядку.

Тим самим кримінальне право своїми певними положеннями впливає на правовий інститут державної служби.

Розвиток в Україні на сучасному етапі бюджетного процесу, нової системи оподаткування, банківського законодавства, потріб­ність у фінансовому контролі обумовили вплив норм фінансового права на державну службу. Вплив норм фінансового права на державну службу полягає в тому, що державні службовці реалізують фінансову політику держави. Суб’єктом фінансової діяльності держави є держава в особі її компетентних органів.

Сама ж фінансова діяльність держави є діяльністю управлінською, де норми, що її регламентують, є нормами фінансового права.

Вирішення питань розвитку державної служби має здійснюватися еволюційним шляхом з урахуванням та на основі соціально-економічного стану держави. При цьому аксіомою її розвитку має бути забезпечення цілісності державної служби.

Запорукою цілісності та стабільності державної служби буде прийняття Кодексу державної служби України.

Державно-службові відносини в системі державної служби

 

19

Державна служба має свої специфічні методи правового регулювання статусу державних службовців, практичного функціонування державної служби з метою забезпечення діяльності самих державних службовців, що виконують завдання й функції держави.

Правові норми державної служби є частиною публічного права, оскільки спеціальні суб’єкти права виконують завдання і функції держави, її органів і органів місцевого самоврядування.

Правові норми державної служби включають правові положення, що регламентують зміст правовідносин осіб, які перебувають на державній службі, порядок їх утворення, зміни й припинення.

Вивчення правових норм державної служби передбачає роз- гляд таких питань:

порядок утворення державно-службових правовідносин і правові наслідки;

зміна державно-службових правовідносин;

права і обов’язки державних службовців;

правові наслідки порушення службовцями своїх обов’язків, заборон і обмежень, накладення дисциплінарних стягнень;

порушення державними органами, органами місцевого самоврядування, а також посадовими особами і т.п. своїх обов’язків і недотримання прав державних службовців;

правовий захист у державно-службових правовідносинах.

Основоположним поняттям у структурі службового права мають стати державно-службові правовідносини, під якими розуміють державно-правові відносини служби і відданості державного службовця, що вступає на службу[84]. Роботодавці державного службовця — держава, органи державної влади, інші органи, на які поширюється дія Закону України «Про державну службу».

Державно-службові правовідносини мають такі характерні риси:

1) відносини є державно-правовими, тобто вони більшою мірою регулюються нормами державного та адміністративного права;

2) державно-службові правовідносини — це особливі (статусні) правові відносини, що визначають статус державних службовців;

3) державно-службові правовідносини — це відносини довіри, служби й відданості державного службовця, що принципово зумовлює права та обов’язки державних службовців;

4) службові правовідносини — це владні державно-правові відносини, що означає верховенство державного суверенітету й незалежності, суверенність владних дій державних службовців, можливість вживати організаційно-розпорядчі і адміністративні захо­ди, здійснювати адміністративно-юрисдикційні дії як у самому органі державної влади, так і щодо зовнішніх суб’єктів права;

5) державно-службові відносини пов’язані з управлінням посадою, тобто державний cлужбовець здійснює функції держави і вирішує коло державних завдань.

Державні службовці мають ті самі права, що й решта громадян; до обмеження прав можна спеціально вдаватись у випадках, обумовлених функціями, що їх здійснюють державні службовці, та завданнями, які ці службовці вирішують.