Державна служба - Навчальний посібник (Оболенський О. Ю.)

РоздІл 7

У науковій літературі найчастіше державну службу класифікують як публічну службу і поділяють на два види (рис. 7.1):

державну службу;

муніципальну службу (для України — служба в органах місцевого самоврядування).

Багато теоретичних понять, характеристики, що властиві для державної служби, у цілому властиві і для муніципальної.

Державна служба і служба в органах місцевого самоврядування поєднують суб’єктів державно-службових відносин тим, що вони функціонують на професійній основі і виконують завдання цих органів, що входять до структури механізму держави.

 

Рис. 7.1. Публічна служба та її види

Відповідно до компетенції унормування процедури при- значення на державну службу та звільнення з неї здійснюєть- ся також актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

У свою чергу, державна служба залежно від гілок влади поділяється на такі види:

в апараті єдиного органу законодавчої влади;

в органах виконавчої влади;

у судових органах і органах прокуратури.

Кожний вид державної служби має своє правове оформлення, характеризується особливими ознаками і спеціальним правовим статусом.

Державна служба також класифікується як цивільна і мілітаризована. Цивільна служба, у свою чергу, поділяється на два види: цивільна загальна служба — здійснення загальних, стандартних функцій, що характерні для всякого виду державної служби, яка не відрізняється галузевою специфікою; цивільна спеціальна служба — її реалізація встановлюється особливими правовими актами, за якими державні службовці обіймають певні посади в державних органах конкретної, спеціальної компетенції, що відображається на практичній діяльності персоналу (наприклад, суддівська, залізнична, нотаріальна, дипломатична служба та ін.). Для мілітаризованої служби є характерними захист життя і здоров’я людей, забезпечення безпеки громадян, порядку управління, основних прав громадян.

Окремим органам державної виконавчої влади та органам місцевого самоврядування України притаманні певні структурні особливості державної служби.

Щоб зрозуміти особливості різних видів державної служби, необхідно розглянути сутність, роль, структури, організацію, завдання, права, обов’язки, відповідальність кожного такого органу виконавчої влади, проходження служби, статус та соціальний і правовий захист її працівників, і в першу чергу в таких органах державної влади України:

військова служба;

органи прокуратури;

апарат судів;

служба безпеки;

органи внутрішніх справ (міліції);

органи податкової служби;

органи митного контролю;

дипломатична служба.

Розглянемо кілька видів державної служби.

1. Відповідно до чинного законодавства до системи органів державної податкової служби належать: Державна податкова адміністрація України, державні податкові адміністрації в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, державні податкові інспекції в районах, містах (крім міст Києва та Севастополя), районах у містах (далі — органи державної податкової служби).

У складі органів державної податкової служби є відповідні спеціальні підрозділи з боротьби з податковими правопорушеннями (далі — податкова міліція).

Державна податкова адміністрація України залежно від кількості платників податків та інших місцевих умов може утворювати міжрайонні (на два і більше районів), об’єднані (на місто і район) державні податкові інспекції та в їх складі відповідні під­розділи податкової міліції.

У Державній податковій адміністрації України та державних податкових адміністраціях обласного рівня утворюються колегії. Чисельність і склад колегії Державної податкової адміністрації України затверджується Кабінетом Міністрів України, а колегій державних податкових адміністрацій в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі — Державною податковою адміністрацією України.

Органи державної податкової служби України у своїй діяльності керуються Конституцією України, Законом України «Про державну податкову службу в Україні», іншими законами і нормативно-правовими актами органів державної влади, а також рішеннями Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування з питань оподаткування, виданими у межах їх повноважень.

Відповідно до Закону України «Про державну податкову служ­бу в Україні» завданнями органів державної податкової служби є:

здійснення контролю за додержанням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів, державних цільових фондів податків і зборів (обов’язкових платежів), а також неподаткових доходів, установлених законодавством;

внесення і встановлення порядку пропозицій щодо вдосконалення податкового законодавства;

прийняття у випадках, передбачених законом, нормативно-правових актів, методичних рекомендацій з питань оподаткування;

формування та ведення Державного реєстру фізичних осіб — платників податку та інших обов’язкових платежів та єдиного банку даних про платників податків — юридичних осіб;

роз’яснення законодавства з питань оподаткування серед платників податків;

запобігання злочинам та іншим правопорушенням, віднесеним законом до компетенції податкової міліції, їх розкриття, припинення розслідування та провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Крім перелічених функцій державні податкові інспекції районного рівня організовують у межах своїх повноважень роботу щодо забезпечення охорони державної таємниці в органах державної податкової служби, а також виконують інші функції, пов’язані із здійсненням відповідними підрозділами податкової міліції повноважень, передбачених ст. 21 Закону України «Про державну податкову службу в Україні»

Податкова міліція складається із спеціальних підрозділів з боротьби з податковими правопорушеннями, що діють у складі відповідних органів державної податкової служби, і здійснює контроль за додержанням податкового законодавства, виконує опера­тивно-розшукову, кримінально-процесуальну та охоронну функції.

Завданнями податкової міліції є:

запобігання злочинам та іншим правопорушенням у сфері оподаткування, їх розкриття, розслідування та провадження у справах про адміністративні правопорушення;

розшук платників, які ухиляються від сплати податків, інших платежів;

запобігання корупції в органах державної податкової служби та виявлення її фактів;

забезпечення безпеки діяльності працівників органів державної податкової служби, захисту їх від протиправних посягань, пов’язаних із виконанням службових обов’язків.

2. Відповідно до Закону України «Про міліцію» міліція України — це державний озброєний орган виконавчої влади, який захищає життя, здоров’я, права і свободи громадян, власність, природне середовище, інтереси суспільства і держави від протиправ­них посягань.

Основними завданнями міліції є:

забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів;

запобігання правопорушенням та їх припинення;

охорона і забезпечення громадського порядку;

виявлення і розкриття злочинів, розшук осіб, які їх вчинили;

забезпечення безпеки дорожнього руху;

захист власності від злочинних посягань;

виконання кримінальних покарань і адміністративних стягнень;

участь у наданні соціальної та правової допомоги громадянам, сприяння у межах своєї компетенції державним органам, підприємствам, установам і організаціям у виконанні обов’язків, що покладені на них законом.

Діяльність міліції, як і будь-якого іншого державного органу виконавчої влади, будується на певних принципах: законності, гуманізму, поваги до особи, соціальної справедливості, взаємодії з трудовими колективами, громадськими організаціями, населенням.

Діяльність міліції є гласною. Вона інформує органи влади і управління, трудові колективи, громадські організації, населення і засоби масової інформації про свою діяльність, стан громадського порядку та заходи щодо його зміцнення. Не підлягають розголошенню тільки відомості, що становлять державну або службову таємницю.

При виконанні службових обов’язків працівники міліції незалежні від впливу будь-яких партій і рухів. У підрозділах міліції не допускається діяльність політичних партій, рухів та інших громадських об’єднань, що мають політичну мету.

Правовою основою діяльності міліції є: Конституція України, Закон України «Про міліцію», інші законодавчі акти України, постанови Верховної Ради, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, акти Міністерства внутрішніх справ України, Загальна декларація прав людини, міжнародні правові норми, ратифіковані у встановленому порядку.

Міліція є єдиною системою органів, яка входить до структури Міністерства внутрішніх справ України, виконує адміністративну, профілактичну, оперативно-розшукову, кримінально-проце­суальну, виконавчу та охоронну (на договірних засадах) функції.

3. Державна митна служба України (Держмитслужба України) є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері митної справи. Її діяльність спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Держмитслужба України у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, Положенням «Про Державну митну службу України», актами Президента та Кабінету Міністрів України.

Держмитслужба України узагальнює практику застосування законодавства, розробляє пропозиції про вдосконалення законодав- ства та в установленому порядку вносить їх на розгляд Президенто­ві України або Кабінету Міністрів України. У межах своїх повно­важень Держмитслужба України організовує виконання актів законодавства, здійснює систематичний контроль за їх реалізацією.

Основними завданнями Держмитслужби України є:

забезпечення реалізації державної політики у сфері митної справи;

захист економічних інтересів України;

контроль за додержанням законодавства України про митну справу;

використання засобів митно-тарифного та позатарифного регулювання при переміщенні через митний кордон України товарів та інших предметів;

удосконалення митного контролю, митного оформлення товарів та інших предметів, що переміщуються через митний кордон України;

здійснення разом з Національним банком України комплексного контролю за валютними операціями;

здійснення разом з іншими уповноваженими центральними органами виконавчої влади заходів щодо захисту інтересів споживачів товарів і додержання учасниками зовнішньоекономічних зв’язків державних інтересів на зовнішньому ринку;

боротьба з контрабандою та порушеннями митних правил;

розвиток міжнародного співробітництва у сфері митної справи.

З метою організаційного забезпечення своєї діяльності та відповідно до ст. 15 Закону України «Про державну службу» члени Кабінету Міністрів України, голови місцевих державних адміністрацій мають право самостійно добирати та приймати осіб на посади патронатної служби згідно зі штатним розписом і катего- рією, що відповідає посаді.

Патронатна служба може складатися з помічника, радника, керівника прес-служби або інших посад, передбачених штатним розписом.

Патронатна служба членів Кабінету Міністрів України, голів місцевих державних адміністрацій утворюється в межах граничної чисельності апарату та його штатного розпису. Чисельність служби та її структура затверджується керівником.

Працівники патронатної служби підпорядковуються безпосередньо члену Кабінету Міністрів України, голові місцевої держав­ної адміністрації, при яких утворена служба. Працівники патронатної служби є державними службовцями.

Кабінет Міністрів України Постановою від 19 травня 1999 p. № 851 затвердив Порядок перебування на державній службі працівників патронатної служби членів Кабінету Міністрів України та голів місцевих державних адміністрацій. Цим Порядком визначено, що на посади патронатної служби членів Кабінету Міністрів України, голів місцевих державних адміністрацій прийма- ються громадяни України, які мають необхідний досвід роботи в органах управління, відповідної галузі чи у сфері діяльності, з урахуванням напряму роботи посадової особи, при якій утворена служба.

Прийняття на патронатну службу здійснюється без проведення конкурсу. З метою набуття працівниками патронатної служби практичного досвіду, перевірки їх професійного рівня і ділових якостей може встановлюватися стажування. Працівники, які досягли пенсійного віку, до стажування не залучаються.

Державні службовці патронатної служби можуть бути звільнені у разі зміни керівника або складу державного органу. У цьому разі працівника можна не попереджати, але йому надаються пільги і компенсації, передбачені ст. 49-3 Кодексу законів про працю України. Інші питання проходження служби працівниками патронатної служби регулюються законодавством та нормативними актами про державну службу.

Служба в органах місцевого самоврядування

 

26

Служба в органах місцевого самоврядування — це професійна діяльність громадян України, що займають посади в органах місцевого самоврядування і їх апараті та спрямована на забезпечення завдань і функцій місцевого самоврядування, реалізацію повноважень цих органів.

Діяльність посадових осіб місцевого самоврядування регулюється муніципальним правом (закони України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про службу в органах місцевого самоврядування»), що впорядковує такі суспільні відносини:

пов’язані з діяльністю місцевого самоврядування і його органів з управління муніципальною власністю, муніципальним господарством, формуванням і виконанням місцевого бюджету;

пов’язані з управлінською, контрольною діяльністю в соціально-економічній сфері місцевого життя суспільства;

що виникають у процесі здійснення делегованих повноважень з боку державної влади органами місцевого самоврядування;

що виникають у процесі формування органів місцевого самоврядування;

пов’язані з реалізацією органами місцевого самоврядування конституційного права на судовий захист у зв’язку з неправомірними діями органом державної влади і т. ін.

По даному поняттю можна визначити характерні риси посадової особи місцевого самоврядування:

здійснює управлінську і консультативну діяльність в органах місцевого самоврядування;

одержує заробітну плату за свою діяльність за рахунок місцевого бюджету.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» так визначає поняття «посадова особа місцевого самоврядування»: особа, що працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження в здійсненні організаційно-розпо­рядницьких і консультативно-дорадчих функцій і одержує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

Посада в органах місцевого самоврядування — це передбачена законодавством України, статутом відповідної територіальної громади та визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця органів місцевого самоврядування та їх апарату з установленими повноваженнями щодо виконання завдань і функцій місцевого самоврядування та відповідальністю за здійснення цих повноважень.

Посади в органах місцевого самоврядування поділяються на:

виборні посади, на які провадиться обрання територіальною громадою або відповідною радою;

виборні посади, на які провадиться обрання відповідною радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови;

посади, призначення на які та звільнення з яких здійснюється сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради одноособове або за погодженням з відповідними органами виконавчої влади;

інші посади, які заміщуються шляхом укладання трудового договору на конкурсній основі або за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

Правовий статус сільського, селищного, міського голови, голів районних, обласних та районних у містах рад, інших виборних посад визначається законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», а також іншими законами України.

Розглянемо особливості вирішення кадрових питань в органах місцевого самоврядування. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає порядок зайняття певних посад в органах місцевого самоврядування: вибори населенням, вибори сесіями, одноособове призначення сільським, селищним, міським головою, головою районної, обласної ради.

Відповідно до ст. 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський, селищний, міський голова обирається відповідною громадою. Закон України «Про вибори депутатів міс­цевих рад та сільських, селищних і міських голів» не встановлює граничного віку для депутатів та сільських, селищних і міських голів.

Депутатом сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, сільським, селищним, міським головою може бути обраний громадянин України, який має право голосу і на день виборів досяг 18 років. Не можуть обиратися громадяни, які мають судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена або не знята в установленому законом порядку. Особа, яка дала згоду балотуватися кандидатом у депутати на посаду сільського, селищного, міського голови, повинна подати до окружної (територіальної) виборчої комісії заяву про свою згоду балотуватися, а також про зобов’язання припинити у разі обрання депутатом, сільським, селищним, міським головою трудову чи іншу діяльність, що є несумісною з його статусом.

Відповідно до ст. 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» голова районної, обласної, районної у місті (у разі її створення) ради обирається радою з числа її депутатів у межах строку повноважень ради таємним голосуванням.

Статтею 56 Закону передбачено, що районна рада, районна у місті (у разі її утворення) обирає заступника голови відповідної ради у межах строку її повноважень з числа депутатів шляхом таємного голосування. Заступник голови ради працює у раді на постійній основі. На нього поширюються вимоги щодо обмеження сумісності його діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» для голови ради.

Відповідно до ст. 50 цього Закону за пропозицією сільського, селищного, міського голови відповідною радою з числа її депутатів на строк повноважень ради обирається секретар сільської, селищної, міської ради та працює в раді на постійній основі.

Секретар сільської, селищної, міської ради не може суміщувати свою службову діяльність з іншою посадою, у тому числі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та іншої творчої роботи у позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток, якщо інше не перед­бачено законом.

Секретар сільської ради може за рішенням ради одночасно здійснювати повноваження секретаря виконавчого комітету відповідної ради.

Відповідно до ст. 42 (п. 10) і 54 (п. 3) Закону України «Про міс­цеве самоврядування в Україні» сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті ради одноособово призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності, відповідних територіальних громад.

Відповідно до ст. 55 (п. 6, абзац 9) голова районної, обласної, районної у місті ради призначає та звільняє керівників та інших працівників структурних підрозділів виконавчого апарату ради.

Радою затверджується персональний склад виконавчого комітету ради за пропозицією сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради (ст. 51, п. 2.). Виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради, заступника (заступ­ників) сільського, селищного, міського голови з питань діяль- ності ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. До складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради входить також за посадою секретар відповідної ради.

На осіб, які входять до складу виконавчого комітету ради і працюють у ньому на постійній основі, поширюються вимоги щодо обмеження сумісності їх діяльності з іншою роботою (діяль­ністю), встановлені цим Законом для сільського, селищного, місь­кого голови (ст. 51, п.7.).

Пунктом 5 ст. 47 передбачено, що постійні комісії попередньо розглядають кандидатури осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, готують висновки з цих питань.

Прийняття на посади працівників органів місцевого самоврядування здійснюється шляхом конкурсного відбору.

Посади в органах державної влади та органах місцевого самоврядування

 

27

Посада є першоелементом, «цеглинкою» органу державної влади, державної служби. Це поняття означає частину державної влади, делегованої тій особі, котра обіймає цю посаду.

Кожний державний службовець має вирішувати певні завдання, виконувати покладені на нього функції. У цьому розумінні службовець завжди перебуває на конкретній посаді в структурних підрозділах і органах державної адміністрації.

Державний службовець — це особа, котра заміщує посаду в установленому порядку; його вводять до штату службовців, він отримує відповідний ранг і статус. Статус державного службовця визначається щонайменше двома умовами: заміщення посади державного службовця, запровадженої державою чи органом державної влади, і отримання рангу. Посада зазвичай створюється на постійній основі, тобто для задоволення постійної потреби органу у виконанні певних функцій і вирішенні конкретних завдань. Важливою умовою є також спосіб заміщення посади, згідно з яким службовця вводять до штату органу і він отримує ранг. Отримання рангу є першим етапом у службовій кар’єрі державного службовця.

У Конституції України не наведено переліку посад, які станов­лять державну службу. Низка статей Конституції лише зазначає конкретні посади, що знаходяться всередині державного апарату на державному рівні. Визначення цих посад має вводитися в інших законодавчих і нормативних актах. Тому перш ніж розглядати питання про види посад, які запроваджуються на основі Конституції, доцільно визначити саме поняття «посада» й розкрити його зміст.

Посада характеризується такими ознаками:

є частиною організаційної структури державного органу;

охоплює частину компетенції державного органу, визначену в правових актах.

З організаційного погляду посада — це певна структурна одиниця органу державної влади. Щодо цього посада не залежить безпосередньо від державного службовця, тобто від конкретної особи, котра її обіймає. Посада також визначає коло завдань, які передаються одному державному службовцеві чи групі службовців, котрі перебувають на однотипних посадах у органах державної влади. Державний службовець не є «власником» тієї посади, яку він обіймає. Під час здійснення посадових функцій він має виконувати службові функції й вирішувати завдання, що містяться в законодавчих чи в інших нормативних актах.

Внутрішня структура державного органу — це система різних за характером, значенням і рівнем посад, уведених до затвердженого штату посад.

З правового погляду поняття «посада» вживається традиційно для визначення порядку встановлення статусу посади та його елементів. У такому тлумаченні посада є центральним поняттям державної служби. З утворенням державно-службових правовідносин виникають також посадові відносини між суб’єктами публічного управління та державним службовцем, установлюється правовий статус державного службовця. Посадові правовідносини є основним каналом, за допомогою якого службовець зобов’язується виконувати надані йому державою функції. Державно-службовими правовідносинами встановлюють також прин­ципи управління посадою.

Отже, правовий стан державного службовця визначається передусім двома поняттями: «посада в статутно-правовому значенні» й «посада в конкретно-функціональному значенні». У першому випадку посада є немовби передумовою оформлення правового статусу державного службовця. У другому випадку посада — це конкретизуюче поняття, що визначає завдання державного службовця, тобто цілі, завдання, функції та повноваження на конкретній посаді, передані йому на основі адміністративного акту (доручення, розпорядження, подання, чи в будь-який інший законний спосіб).

Термін «посада» має ще одне значення — у фінансовому відношенні. Штати органу державної влади мають бути враховані в державному бюджеті; створення і зміна переліку посад значною мірою впливає на формування бюджету як усієї держави, так і її суб’єктів.

Найважливішим аспектом теоретичного аналізу поняття «посада» є його статутно-правове розуміння, тобто посада являє собою конкретний перелік певних цілей, завдань, функцій і повноважень, для виконання яких необхідні спеціальна освіта, відпо­відні здібності і здатність особи до виконання посадових повноважень. Перелік конкретних посад наводиться в нормативних документах, де встановлюється заробітна плата особи, що обіймає ту чи іншу посаду, визначаються види й кількість подібних посад. При цьому поняття в статутно-правовому й функціональному значеннях можуть збігатися, якщо в органі державної влади є лише одна така посада (наприклад, глава адміністрації області, начальник фінансового управління).

З правового погляду посада в органах державної влади — це комплексне утворення, що складається з різних правових норм. Статус посади чи її організаційно-правовий стан характеризується наявністю двох аспектів: державно-службового та особистісного. Кожну посаду займає людина: тут простежується особистісний аспект проблеми, пов’язаний з професійною підготовкою особи, її освітою, компетентністю, моральними якостями, реалізацією особистих прав і свобод, посадовим окладом тощо. Через посади забезпечуються персоналізація управлінських функцій і більш точне визначення правового статусу службовця (права, обов’язки, обмеження, заборони, відповідальність), чіткий поділ праці в апараті, індивідуалізація відповідальності службовців.

Від того, наскільки всебічно, науково обґрунтовується й чітко характеризується кожна посада чи коло однотипних посад, значною мірою залежить якість управлінської роботи працівників на їхній посаді, а отже, й ефективність роботи всього державного апарату.

Отже, у законодавчих актах, нормативних актах органів державної влади доцільно встановлювати вимоги до посад державних службовців, що створює єдиний масштаб, який визначає кваліфікаційні вимоги до службовців, котрі заміщують однакові посади державних службовців.

Чітке визначення статусу посади, який характеризує службове місце й соціально-трудову роль службовця в органі, необхідне, по-перше, для встановлення обсягу службової дієздатності як суб’єк­та права, по-друге, для оптимізації загальної чисельності адміністративного персоналу, співвідношення працівників різних рангів, скорочення й спрощення (здешевлення) державного апарату.

Посада в органах державної влади — це запроваджена компетентним органом (законами чи іншими законодавчими актами) в установленому порядку первинна структурна одиниця органу з відповідним правовим статусом, який визначає місце і роль працівника державного апарату у вирішенні завдань, що стоять перед цим органом, і висуває до цього працівника певні вимоги.

Отже, виокремлюються такі складові цього поняття:

посада — це структурна одиниця органів державної влади;

її запроваджено в установленому законодавством порядку;

вона визначає коло обов’язків, яке відповідає повноваженням органу;

вона має грошовий вміст і передбачає відповідальність за невиконання або неналежне виконання визначених обов’язків.

У сучасній практиці кожна посада утворюється в розпорядчому порядку. Її призначення, місце в службовій ієрархії, порядок заміщення визначаються правовими актами відповідних органів. Посада вводиться до штатного розпису, в Реєстр посад державних службовців.

Велике значення має Реєстр посад державних службовців. Власне він постає ключовою ланкою у створенні професійного складу державних службовців, що володіє новітніми науковими знаннями, є компетентним у галузі державного управління, має високий рівень професійної підготовки й досвід.

У Реєстрі посад уніфіковано найменування посад і структурних підрозділів.

Основними критеріями класифікації посад державних службовців є організаційно-правовий рівень органу, який приймає їх на роботу, обсяг і характер компетенції на конкретній посаді, роль і місце посади в структурі державного органу.

Доцільно при оновленні законодавства про державну службу визначити типи посад в органах державної влади та місцевого самоврядування. Такими типами посад за концепцією адміністративної реформи можуть бути:

державні посади;

патронатні посади;

адміністративні посади;

посади технічного та обслуговуючого персоналу (останні не належать до державної служби з причини відсутності владних, організіційно-розпорядчих і консультаційно-дорадчих повноважень).

Статтею 25 Закону України «Про державну службу» встановлено сім категорій посад державних службовців.

Оскільки структура органів влади не є незмінною, Законом передбачено, що віднесення існуючих посад державних службов­ців, не перелічених на цьому етапі, а також віднесення до відповідної категорії нових посад державних службовців проводиться Кабінетом Міністрів України.

При вирішенні питань щодо віднесення до відповідних категорій посад державних службовців працівників тих чи інших органів державної влади враховується організаційно-правовий рівень цих органів, який визначається законами України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів.

Розглядаючи ранги державних службовців та просування по службі, слід підкреслити, що ст. 27 Закону України «Про державну службу» визначає, що просування по службі державного служ­бовця здійснюється шляхом зайняття більш високої посади на конкурсній основі чи за іншою процедурою, встановленою законами України та Кабінетом Міністрів України, або шляхом присвоєння державному службовцю більш високого рангу.

Статтею 26 Закону України «Про державну службу» державним службовцям залежно від категорії, до якої вони віднесені, встановлені такі ранги: перша категорія — 3, 2 і 1 ранги; друга категорія — 5, 4 і 3 ранги; третя категорія — 7, 6 і 5 ранги; четверта категорія — 9, 8 і 7 ранги; п’ята категорія — 11, 10 і 9 ранги; шоста категорія — 13, 12 і 11 ранги; сьома категорія — 15, 14 і 13 ранги.

Відповідно до цього Закону, постанови Кабінету Міністрів України від 19 червня 1996 р. № 658 затверджено Положення про ранги державних службовців. Визначено, що ранги присвоюються в індивідуальному порядку відповідно до займаної посади, рів­ня професійної кваліфікації та результатів роботи. Особам, які вперше зараховані на державну службу, присвоюється, як правило, найнижчий ранг, передбачений для відповідних категорій посад.

Ранги, що відповідають посадам першої категорії, присвою- ються Президентом України, другої категорії — Кабінетом Міністрів України. Пропозиції щодо присвоєння рангів, які відповідають посадам першої та другої категорій, вносить Головдержслуж­ба України за поданням відповідних державних органів.

Управління державною службою як діяльність спеціально створених органів державної влади та їх структурних підрозділів

 

28

У процесі формування державної служби й подальшого розвитку її системи актуалізується питання щодо її управління. Його можна розглядати у двох аспектах[100]:

як організуючу діяльність, що має певний адміністративний зміст і особливий предмет і здійснюється у визначених організаційно-правових формах;

як діяльність спеціально створених органів державної влади.

Управління державною службою здійснюється з метою проведення єдиної державної кадрової політики, створення гарантій функціонування органів державної влади відповідно до інтересів держави на базі визначених Конституцією й законами України принципів, забезпечення діяльності державних службовців у органах державної влади.

Управління державною службою характеризується такими ознаками:

це — практична діяльність, пов’язана з визначенням основних напрямів розвитку та реального функціонування всіх елементів інституту державної служби;

це — функція органів державної влади, яка виконується в певних організаційно-правових формах і реалізується спеціально створеними структурами;

основною метою управління є забезпечення досягнення цілей, виконання завдань і функцій держави;

управління ґрунтується на принципах законності, прозорості, підпорядкованості вищим органам державної влади і посадовим особам нижчих за організаційно-правовим статусом органів і державних службовців, єдності основних вимог, що висуваються до державної служби, стабільності державної служби.

Закон України «Про державну службу» встановлює ієрархічну систему спеціальних органів, які координують роботу та вирішують завдання державної служби, визначені в законодавчих актах, і забезпечують ефективність державної служби.

До системи органів управління державною службою на- лежать:

Координаційна Рада з питань державної служби при Президентові України як його консультативно-дорадчий орган;

Кабінет Міністрів України;

Головне управління державної служби України;

кадрова служба органу державної влади.

Основними завданнями Координаційної Ради є[101]:

визначення шляхів, засобів і форм реалізації основних напрямів державної політики у сфері державної служби, об’єднання зусиль державних органів щодо підвищення їх ефективності;

розгляд проектів реформування системи державної служби та підготовка пропозицій до плану заходів її запровадження, аналізу і можливого коригування дій;

розгляд проектів законів та інших нормативно-правових актів з питань державної служби, служби в органах місцевого самоврядування, кадрового забезпечення державної служби та держав­них підприємств, установ і організацій;

аналіз взаємодії центральних і місцевих органів державної виконавчої влади щодо реалізації кадрової політики та з питань державної служби, підготовка пропозицій щодо підвищення ефек­тивності цієї роботи;

розгляд питань та пропозицій щодо оптимізації та вдосконалення управління державною службою;

аналіз стану та ефективності використання інтелектуального та управлінського потенціалу держави, розроблення заходів щодо стимулювання праці, посилення правових гарантій, матеріальної та моральної захищеності державних службовців, а також удосконалення адміністративної культури, підвищення відповідальності та запобігання проявам корупції серед державних службовців, посилення суспільної довіри до державної служби;

аналіз стану та розгляд заходів з удосконалення системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців та керівників державних підприємств, установ і організацій, а також проведення наукових досліджень з питань державної служби;

вивчення та розроблення пропозицій щодо запровадження вітчизняного та міжнародного досвіду з питань державного управ­ління, державної служби, кадрового менеджменту.

Для забезпечення проведення єдиної державної політики у сфері державної служби та функціонального управління державною службою в Україні створено центральний орган виконавчої влади — Головне управління державної служби України (Головдержслужба України).

У межах своїх повноважень цей орган організує виконання актів законодавства України та здійснює систематичний контроль за їх виконанням. Основними завданнями цього органу є:

участь у формуванні та проведення разом із іншими держав­ними органами єдиної державної політики у сфері державної служби;

забезпечення функціонального управління державною службою;

прогнозування та планування потреби державних органів та їх апарату в кадрах;

розроблення заходів щодо підвищення ефективності держав­ної служби, координація і контроль їх виконання;

здійснення методичного керівництва проведенням конкурс­ного відбору, атестація державних службовців та заходів, спрямованих на запобігання проявам корупції серед державних службовців;

організація підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців;

координація роботи центральних і місцевих органів виконавчої влади з керівниками державних підприємств, установ і організацій, пов’язаної з укладанням з ними контрактів, їх підготовкою, перепідготовкою та підвищенням кваліфікації;

організація та координація заходів щодо проведення наукових досліджень з питань державної служби.

Орган державної влади формує склад і затверджує як свій структурний підрозділ кадрову службу та з питань державної служби, яка має таку компетенцію:

забезпечує проведення конкурсів на заміщення вакантних посад державної служби, атестацій, проходження державними службовцями випробувань у разі заміщення державних посад державної служби;

оформлює рішення державних органів, пов’язані з проходженням державними службовцями державної служби, веде особові справи державних службовців, вносить необхідні записи до трудових книжок державних службовців;

консультує державних службовців з питань їхнього правового статусу, дотримання обмежень, пов’язаних із державною службою;

аналізує рівень професійної підготовки державних службов­ців, організує перепідготовку (перекваліфікацію) та підвищення кваліфікації державних службовців.

Органи управління державною службою здебільшого виконують функції державної служби. Водночас, як уже зазначалося, функції державної служби — це, головним чином, вплив державної служби на розвиток держави і, як наслідок, забезпечення добробуту суспільства, якому й служить сама держава.

Практично кожний орган чи структурний підрозділ з управління державною службою виконує такі основні завдання:

обґрунтування пропозицій щодо професійного розвитку персоналу органу;

втілення на практиці положень законодавчих актів у сфері організації та функціонування державної служби;

аналіз, дослідження та оцінка ефективності діяльності органу та персоналу;

контроль за реалізацією державної кадрової політики;

прогнозування й планування розвитку персоналу;

організаційно-методичне керівництво та координація діяльності, пов’язаної з оцінкою результатів праці службовців, ефективністю та якістю надання послуг тощо;

організація та координація навчання персоналу;

розробка проектів штатів органів, вимог до посади, посадових інструкцій, методичних вказівок і рекомендацій щодо організації праці персоналу;

організаційне та методичне керівництво проведення атестації державних службовців;

ведення реєстрів державних службовців і створення на цій основі інформаційних систем банків персоналу для державної служби.

Безпосереднє управління державною службою здійснюють органи державної влади через створені ними кадрові служби, які підпорядковуються керівнику органу і функціонально та методич­но — Головному управлінню державної служби України.

Для здійснення державної кадрової політики потрібні організаційно-правові утворення, що забезпечують реальне досягнення цілей роботи з персоналом. Програмою кадрового забезпечення державної служби, затвердженою Указом Президента України від 10 листопада 1995 р. № 1035[102], запроваджені регіональні та галузеві ради по роботі з кадрами. У перспективі саме вони мають готувати пропозиції щодо кандидатур для призначення на посади глав районних адміністрацій, їх заступників, керівників структур­них підрозділів адміністрації області.

Організаційне забезпечення державної кадрової політики неможливе без використання сучасних вітчизняних і зарубіжних методик, включаючи технології ідентифікації працівників за характером виконання посадових обов’язків, оцінки ефективності праці, регулярне проведення кадрових моніторингів з метою виявлення стримуючих факторів службового просування, дієвості конкурсної системи, атестації. Механізм організаційного забезпечення передбачає, зокрема, діяльність з формування резерву кадрів і його раціонального використання, розширення джерел формування резерву, визначення вимог щодо кожного типу посад, попереднє випробування кандидатів як сумісників і стажистів.

Для реалізації державної кадрової політики потрібне сучасне науково-інформаційне забезпечення, що дає змогу вдосконалювати методи роботи з персоналом органів державної влади, розробляти технології прогнозування кадрових процесів. Науково-інформаційне забезпечення державної кадрової роботи потребує також поліпшення статистичного обліку й звітності про склад державних службовців, загальних кадрових ресурсів у регіоні, створення банку даних державно-службової інформації та реєстру державних службовців.

Раціонально побудована система управління державною служ­бою поряд із суто функціональними має виконати й більш загальні завдання: забезпечити формування таких політичних і правових передумов, що гарантують зворотний зв’язок між державою та громадянами, стимулюють необхідність у постійному вдосконаленні та демократизації державного апарату шляхом його структурної модернізації, заходів, що дозволяють вести активну боротьбу з корупцією, бюрократизмом і закритістю.

Процес розвитку державної служби виводить на рішення пріоритетного завдання вдосконалення цілісної системи управління державною службою України на основі визначених у Конституції України принципів єдності державної влади (ст. 5 Конституції України), поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову (ст. 6 Конституції України) з урахуванням унітарного устрою держави (ст. 2 Конституції України).

Становлення та функціонування ефективного управління держав­ною службою неможливо без удосконалення функціонального управління, що забезпечить єдину реалізацію норм права й політики у сфері державної служби на всій території України, в усіх органах державної влади незалежно від рівня управління (центрального або місцевого) та гілки влади (законодавчої, виконавчої або судової).

Розробка концептуальних засад та стратегії єдиної кадрової політики у сфері державної служби на політико-державному рівні має бути зосереджена в Координаційній Раді з питань державної служби при Президентові України.

Для функціонального управління державною службою всіх рів­нів наданий спеціальний статус центрального органу виконавчої влади Головному управлінню державної служби України Указом Президента України «Про Положення про Головне управління державної служби України» від 2 жовтня 1999 р. № 1272[103].

Спеціальний статус забезпечуватиме незалежність від центральних органів виконавчої влади, від політичних угруповань та сприятиме вдосконаленню та посиленню аналітико-прогностич­ної, інформаційно-статистичної та координаційної діяльності, а також нормативному вдосконаленню форм і методів організаційно-розпорядчої та консультативно-дорадчої діяльності й запровадженню незалежної державної експертизи ефективності державної служби.

Концепцією адміністративної реформи передбачається надання повноважень цьому органові щодо попереднього відбору всіх заступників керівників центральних органів виконавчої влади, що вимагає ведення відповідного банку даних та неупередженої, нейтральної до політичної належності експертизи професійної діяльності претендентів.

Доречно до повноважень цього органу (крім існуючих повноважень Головдержслужби) включити повноваження з прогнозування, координації, проведення та аналізу ефективності заходів адміністративної реформи, а також матеріально-технічного та фінансового забезпечення державної служби, для того щоб надати їй рентабельності та стабільності.

Керівництво забезпеченням здійснення завдань і функцій держави в органі державної влади покладено, як правило, на першого заступника вищої посадової особи.

Однією з найважливіших функцій системи управління держав­ною службою є забезпечення в її рамках контролю й нагляду за реалізацією державної політики і відповідного спеціального законодавства. Йдеться перш за все про посилення надвідомчого контролю й нагляду відносно всіх органів державної влади незалежно від того, до якої гілки влади (законодавчої, виконавчої, судової) вони належать, та органів місцевого самоврядування. Фор­ми та методи контролю і нагляду можуть бути різними.

Установлення контролю за діяльністю органів державної влади і державних службовців є одночасно принциповою стороною і важливим напрямом розвитку державної служби. Потрібна така система контролю над органами місцевого самоврядування та їх виконавчим персоналом, яка здатна забезпечити конституційність, чітку законність усіх їхніх дій і актів, не допустити порушення прав і свобод людини та громадянина тощо.

Концептуальних змін потребує характер діяльності структурних підрозділів органів державної влади та місцевого самоврядування з питань державної служби та кадрової роботи. Він має бути переорієнтований з виконання обліку як головної функції на виконання (як провідної функції) аналізу. До їх компетенції мають бути віднесені такі нові повноваження:

розробка структур управління відповідно до типових;

аналіз ефективності діяльності органу, його структурних під­розділів, професійної діяльності кожного державного службовця;

прогнозування розвитку персоналу органу, планування кар’є­ри його державних службовців;

формування професійно-кваліфікаційних характеристик по­сад державних службовців та відповідних ним посадових інструкцій;

організація навчання державних службовців та моніторинг його ефективності;

простежування планів роботи органу управління з метою виявлення осіб, які позитивно вплинули на ефективність досягнення мети заходу.

Раціонально побудована система управління державною служ­бою має виконувати і більш загальні завдання, а саме: забезпечити формування таких політичних і правових передумов, що гарантують зворотний зв’язок від громадян, різних інститутів громадянського суспільства до держави, стимулюють необхідність у постійному вдосконаленні та демократизації функціонування дер­жавного апарату та державної служби за рахунок структурної модернізації, заходів, які дозволяють вести активну боротьбу з корупцією, бюрократизмом і закритістю.