Глава xx. исторические тенденции, проблемы и перспективы развития прокурорского надзора

В истории общественной жизни мы порой встречаемся с уникальными, неповторимыми явлениями, которым судьба уго­товила многовековое признание. Такое явление, несомненно, — российская прокуратура, рожденная почти три века назад про­видческим гением державного реформатора Петра I.

На переломном этапе нынешних радикальных преобразо­ваний, когда кризисное российское общество находится в по­иске подходящих моделей государственных структур, часто с оглядкой на западный мир, юристы с все большим интересом обращают внимание на многовековую историю петровского творения — прокуратуру. При этом они отмечают поразитель­ное сходство противоречивой ситуации времен петровских и нынешних. Как и в тот переломный для Отечества период, про­куратура сейчас подвергается суровому испытанию — от по­пыток растворения ее независимой централизованной сущно­сти в контрольно-ведомственных паллиативах, до прямого де­монтажа державного "ока государева".

Чтобы понять истоки противостояния, надо уяснить изна­чальный петровский замысел создания на Руси сильного эф­фективно управляемого государства в тогдашних условиях боярско-княжеской вольницы и косности чиновного управления в России.

Приступая к обновлению и преобразованию огромной страны, которая, по выражению Пушкина, сроднившись с Западом и сохранив свою самобытность, "....вошла в Европу, как спущенный корабль", Петр I прежде всего выстраивал стержневые фундаментальные опоры державности, которые бы объединяли, скрепляли все российские земли под эгидой короны на основе единства воли и твердых правил управле­ния. С прокуратурой великий реформатор связывал не про­сто появление удобной и целесообразной управленческой структуры, но рождение цементирующей силы государства, которая стала бы оплотом единства законности и правопоряд­ка на просторах Империи, чистоты и совести властных чинов в центре и на местах.

Уже изначально он замыслил прокуратуру как особый ин­ститут контроля за деятельностью чиновников всех мастей, от­нюдь не чуждых казнокрадства и мздоимства, пресечения без­наказанного своевольства столичных и местных правителей.

Опираясь на документальные свидетельства, известный российский историк В. О. Ключевский писал, что Петр I не­мало размышлял над будущим прокурорской власти, лично составлял варианты законопроектов. Его особо занимала мысль об устройстве такого надзорного органа, который не спасовал бы перед вельможными чинами и "сиятельствами", в том чис­ле и перед Сенатом, который сам являлся высшим органом управления и контроля в России. "Сей чин (по мысли Петра I), яко око наше и стряпчий о делах государственных".* Пона­добились три его Указа, чтобы российская надзорная власть обрела сравнительно завершенные очертания. Первый из них был принят 12 января 1722 г. — "О должности Сената". В нем говорилось: "Быть при Сенате генерал-прокурору и обер-про­курору, а также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортировать генерал-прокурору". А уже 18 января того же года выходит Указ "Об установлении должно­сти прокуроров в надворных судах и о пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальским и прочих людей". В апреле 1722г. появляется еще один Указ "О долж­ности генерал-прокурора" с подробной регламентацией его обя­занностей и правомочий. По нему генерал-прокурор в плане надзора становился над Сенатом и напрямую выходил на Им­ператора. В Указе подчеркивалось: "Генерал-прокурор пови­нен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах... истинно, ревностно и порядочно без потеряния времени по регламентам и указам отправлял, а также смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал".**

* Российское законодательство Х—XX вв. / Отв. ред. А. Г. Манъков. М., 1986. Т. 4. С. 184.

** Там же.

Можно полагать, что при обдумывании неординарного решения Петр находился в поисках полезного надзорного ин­ститута. И без изучения опыта других стран, в первую очередь, примера Франции, возможно, здесь не обошлось. Но ни о каком копировании зарубежных моделей не могло быть и речи. Во Франции прокурор всецело подчинял свою деятель­ность охране королевской власти и чести, от имени последней он участвовал и в суде. В России же правомочия прокурора из­начально выходят на контрольно-надзорные функции общего­сударственного значения. Формирование службы надзора по­степенно завершается системной централизованной самостоя­тельностью прокуроров с их подчинением генерал-прокурору. Иными словами, возник самобытный, влиятельный орган госу­дарства с уникальными функциями надзора, служители кото­рого не только опротестовывали незаконные распоряжения и действия любых учреждений и чинов, но и доносили высочай­шей власти о замеченных злоупотреблениях.

В последующий послепетровский период российской госу­дарственности, несмотря на перипетии истории и некоторые изменения в статусе прокуратуры, ее надзорная роль сохра­няется, а в царствование Екатерины II даже заметно возра­стет. В частности, учреждение в России в 1775 г. губерний и создание соответствующих губернских прокуратур, а также прокурорских должностей при судах существенно укрепляет надзор за законностью деятельности местных властей и в су­допроизводстве.

Вопреки расхожему мнению о стремлении демократически настроенного Царя-освободителя Александра II к свертыванию прокурорского надзора в связи с судебной реформой 60-х го­дов прошлого века, сошлемся на авторитет утвержденных им же 29 сентября 1862 г. Основных положений преобразования Судебной части в России.*

* См.: Судебные уставы Императора Александра II. СПб., 1883.

В этом определяющем акте в духе петровских предначер­таний четко обозначалось главное назначение прокуратуры — наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской империи. Ей вменялось в обязанность "обнаружи­вать и преследовать всякие нарушения законного порядка и требовать его восстановления", формулировать "предложения суду предварительными заключениями в случаях, предусмот­ренных гражданским и уголовным судопроизводством". Проку­роры были призваны осуществлять надзор за производством следствий, поддерживать обвинение в суде. Как участники су­допроизводства, прокуроры наделялись особыми полномочия­ми, включая права принесения протеста в судах первой ин­станции. Сохранялась и функция надзора за местами лишения свободы. Но в контексте продолжающихся разночтений ны­нешнего статуса прокуратуры полезно хотя бы в ретроспек­тиве понять идеологию либеральной александровской рефор­мы применительно к месту и роли прокурорской системы в го­сударственной "табели о рангах". И здесь мы видим однознач­ные позиции верховной власти: единство и строжайшая централизация органов прокурорского надзора (в том числе и в суде); осуществление прокурорами возложенных полномочий от имени всей прокурорской системы, возглавляемой генерал-прокурором, строгой подчиненности нижестоящих прокуроров вышестоящим, несменяемость и независимость прокуроров при принятии ими решений. Добавим к этому, что генерал-проку­рор и губернские прокуроры назначались и освобождались рескриптом Императора. Все иные прокуроры были подвлас­тны генерал-прокурору. И хотя авторы Судебных уставов 1864 г. скорректировали диапазон прокурорского надзора дела­ми "судебного ведомства", усилением публичности обвинения, контроля за следствием и дознанием, на практике власти вы­нуждены были найти эквивалент "общенадзорной" функции, сделав прокуроров полноправными членами губернских адми­нистративных комитетов (т. е. властных контрольно-надзорных органов). Эта компенсация прокурорских правомочий нашла свое выражение в законодательстве о прокурорах в виде свое­образной формулировки: "Некоторые же другие обязанности, сверх того налагаемые на сии лица, определены в основных Ус­тавах и положениях о принадлежности".* Более того, уже после введения Судебных уставов прокуроры продолжали осуществлять "общенадзорные" функции за рамками судопроизводства по це­лому ряду направлений администрационно-управленческой дея­тельности. Ссылка на совмещение постов генерал-прокурора и министра юстиции одним лицом, которое якобы ставит под со­мнение автономность и независимость прокурорской системы, несостоятельна. Хотя бы потому, что Основные положения пря­мо указывали, что "причастность" и правомочия министра юс­тиции к содержательной надзорной стороне прокурорской дея­тельности ограничивается лишь организационно-ресурсным обес­печением.

* Российское законодательство Х—XX вв. / Отв. ред. В. В. Виленский. М., 1991. Т. 8. С. 99.

Таким образом, приписываемое большевикам "отцовство" российской прокуратуры страдает, мягко говоря, явным пре­увеличением. Напротив, большевистская власть целых пять лет после Октябрьской революции тщетно пыталась обойтись без прокуратуры, полагаясь на различные структуры "революци­онного" народного представительства, и все же была вынуж­дена обратиться к петровскому детищу, модернизировав его в интересах "диктатуры пролетариата". Иначе говоря, и на этом историческом витке России альтернативы петровскому творе­нию не нашлось.

Столь подробный экскурс в историю нам понадобился для того, чтобы, во-первых, развеять спекулятивные утверждения ортодоксальных "реформаторов" о тоталитарной природе про­куратуры, а с другой стороны — призвать своих коллег-юри­стов, в том числе вступающую в профессиональную жизнь мо­лодую когорту, трезво поразмыслить над уникальностью фе­номена и долгожития российской прокуратуры, объективно оценить ее достоинства и слабости и по возможности коллек­тивно спрогнозировать ближайшее будущее прокуратуры.

Как известно, прокуратура сегодня переживает не луч­шие времена. И хотя принятый в 1995 г. и дополненный недав­но Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федера­ции" явился крупным шагом в стабилизации системы, офор­млении ее государственно-правового статуса, внеся опреде­ленность в ее надзорные правомочия, было бы преждевремен­но говорить о завершенности конституционного положения прокурорской системы в иерархии разделенных властей. Неза­вершенная не только в силу динамичности преобразователь­ных процессов и сопутствующих им законодательных заторов, но и из-за сохраняющихся в обществе, а вернее в его влия­тельных политических и экономических кругах, существенных разночтений относительно роли и места прокуратуры в госу­дарственном механизме контроля и правоохраны.

Уже с самого начала перестройки прокуратура, будучи по Конституции независимым органом, становилась заложни­цей политических разборок и давлений, цель которых в конеч­ном счете заключалась в подчинении ее определенным силам. Смеем утверждать, что десятилетние зигзаги в статусе про­куратуры, "кнуты" и "пряники" при оценке ее деятельности бывшим президентом Б. Ельциным, персональные перетасов­ки в прокурорских верхах — звенья заготовленной цепи дей­ствий. Разумеется, манипуляции вокруг прокуратуры — это не только результат злонамеренной неприязни, а скорее нагляд­ная иллюстрация аморфности, непоследовательности, спонтан­ности курса реформ. Сегодняшний накал страстей во многих средствах массовой информации вокруг "дела Гусинского", телевизионно-журналистские "следствия" и разоблачения то в одном, то в другом крыле власти с непременными "наездами" на прокуратуру — из той же обоймы "перетяжки канатов", объективно служащих цели подрыва, размывания системы не­зависимого надзора.

И все же было бы не объективно, если не сказать, на­учно несостоятельно, пользоваться сходными тонами при ана­лизе палитры противоречий при возведении новой государ­ственно-правовой постройки. Неординарность, новизна россий­ского исторического эксперимента — уравнение со многими неизвестными. Только время станет судьей перехода России в "новую" цивилизацию. Однако уже сегодня очевидна проверен­ная веками истина: Россия может и должна жить в лоне ци­вилизованного мира, полнее пользоваться плодами его про­гресса, помня при этом свою родословную. Все периоды исто­рических подъемов России, сопряженные, скажем, с визан­тийскими или европейскими заимствованиями, проходили на твердом фундаменте самобытности народа, у которого совесть и справедливость как бы генетически шли впереди права. Да и сами культурные заимствования пропускались через сито оте­чественной ментальности, трансформируясь в российские са­мобытные институты, как, возможно, это было и с петровс­кой прокуратурой. Речь идет не о табу на все "ненашенское", что само по себе в XXI интеграционном веке было бы абсур­дом, а о принципиальном выборе пути общественного разви­тия, оптимальных институциональных механизмов, адекват­ных труднейшему этапу преобразований. Чтобы правовые но­веллы приносили пользу России и были понятны народу, важ­но не просто увидеть заманчивый зарубежный правовой аналог, а вникнуть в "технологию" его функционирования на родине, выяснить современное восприятие его специалистами, общественностью. Ведь настойчивое лоббирование дорогосто­ящего суда присяжных в России при неразвитости и нищен­ской обеспеченности всей судебной системы далеко не одно­значно воспринимается у нас, общественностью ведущих за­падных стран, где число рассмотренных дел с участием при­сяжных не превышает 2—5\%. Или, рекламируя совершенство американской правоохранительной системы и ратуя за ее вос­приятие, ее российские сторонники почему-то обходят сторо­ной функционирование этой системы в кризисных ситуациях, что было бы куда логичнее при заимствовании опыта для ны­нешней "всецело" кризисной России. А между тем даже при­ближение к опыту США периода "великой депрессии" показы­вает, что высокочтимому демократическому Президенту Д. Ф. Рузвельту понадобились далеко "не демократические", а скорее тоталитарно-диктаторские приемы и методы управления, чтобы укротить разгул мафии и своеволие зарвавшихся монополистов, вывести страну из катастрофического ступора.

Все эти соображения приводятся не в качестве позиции оппонента, тем более исторические аналогии зачастую рискованны и спорны, а для высвечивания реальной ситуации, в ко­торой оказалась Россия. Мы убеждены: переходный период — это такая реальность, которую нельзя обойти стороной или форсировать директивным методом, с помощью только юриди­ческих законов, переступая сами закономерности формирую­щегося уклада жизни. Судя по старту реформ, этот период обещает быть затяжным и конфликтным в силу целого ряда причин, в основном объективного свойства. Наглядно проявив­шиеся в истекшее десятилетие субъективные факты лишь усугубляли, отягощали ситуацию.

Главный вектор движения России к правовому государ­ству, к стабильному правопорядку видится не в сторонних ин­новациях, а в формировании отечественной модели социально-правового обеспечения на весь переходный период с правовыми механизмами и институтами, работающими на российской по­чве. Можно презюмировать и неизбежную корректировку та­кой модели, чему должна служить этапность программ, при­оритетность направлений реформы, подвижность, гибкость правозащитных структур.

Путеводными маяками нормального эффективного функ­ционирования отечественной модели должно стать не само по себе наличие тех или иных институционных учреждений, а практическое воплощение общепризнанных прав и свобод че­ловека и гражданина, которым Россия отдала предпочтение, демократические механизмы, используемые при возведении фундамента и каркаса правового государства.

Только на базе научно выверенного курса государствен­но-правового строительства, учитывающего своеобразие со­временной России и исключающего спонтанно-эклектические заимствования, возможно выстроить слаженную правоохранную систему во главе с судом, где достойную нишу, несом­ненно, займет и прокурорский надзор. А то, что наше насто­роженное общество после череды проб и ошибок нуждается в сугубо рассудительном подходе, все трезвомыслящие полити­ки и юристы убеждались не раз.

Так, в самый пик очередной атаки на прокуратуру, в ко­торой, к сожалению, участвовали и некоторые "независимые" международные эксперты, ученые Научно-исследовательского института проблем законности и правопорядка настояли на проведении широко представительного научно-практического форума, который бы носил не только межведомственный, но и международный характер. Инициатива ученых была поддер­жана Советом Европы и Генеральной прокуратурой РФ и одоб­рена другими правоохранительными ведомствами и научными центрами России (включая представителей оппонирующих организаций). Это многосторонняя встреча, состоявшаяся в Москве в 1997 г., любопытна прежде всего эволюцией взгля­дов многих ее участников, особенно зарубежных, прибывших с сформированной негативной позицией. Стоит заметить, что со стороны Совета Европы — учредителя встречи — присут­ствовала довольно солидная комиссия признанных экспертных авторитетов из развитых стран. Россию, кроме руководящих работников Генеральной прокуратуры, а частично прокурату­ры столицы, представляли руководители высших федеральных органов правосудия — Конституционного, Арбитражного су­дов и судов общей юрисдикции, а также вице-президент Ака­демии наук, ведущие ученые Института проблем законности и правопорядка, Института государства и права АН РФ, Ин­ститута законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, ученые других научных центров и юриди­ческих вузов, ряда правозащитных общественных организаций. Кроме того, в заседаниях форума приняли участие прокуро­ры Азербайджана, Армении, Белоруссии, Болгарии, Грузии, Казахстана, Кипра, Киргизии, Латвии, Литвы, Молдовы, Польши, Румынии, Словакии, Словении, Таджикистана, Тур­кменистана, Украины, Хорватии, Чехии, Эстонии, а также Президент Международной ассоциации прокуроров И. Барнс. Состоялась открытая, острая, часто нелицеприятная дискус­сия профессионалов высокого класса, людей, хотя и не все­гда согласных с позицией и аргументацией официальных рос­сийских, да и некоторых западных коллег, но заинтересован­ных понять причины пробуксовки наших реформ, своеобразия традиций и нынешней роли прокуратуры в кризисном обще­стве. Было сразу заметно впечатление, которое произвела на зарубежных юристов деятельность прокуратуры по защите прав и свобод человека, что стало предметом особых интере­сов делегации Совета Европы. В частности, гости узнали, что только непосредственно в органах прокуратуры разрешено за год около 1 млн. жалоб, 210 тыс. из них связаны с восстанов­лением нарушенных прав; при этом отменены по протестам прокуроров 55 тыс. незаконных правовых актов органов госу­дарственной и муниципальной власти и должностных лиц. От­вечая на обвинения российских прокуроров в узурпации судебной власти, наши представители призывали зарубежных юри­стов задуматься над такой статистикой: за год прокурорами выявлены и поставлены на учет почти 50 тыс. преступлений, ранее не зарегистрированных милицией; из 215 тыс. поступив­ших в прокуратуру жалоб по вопросам следствия и дознания пятая часть из них удовлетворена. Справедливость восстанов­лена. Приводились и данные, прямо связанные с правосуди­ем: вышестоящими судами по протестам прокуроров отмене­ны и изменены десятки тысяч решений, или 51\% от числа всех пересмотренных в кассационном порядке. Можно представить, какими были бы сегодня качество правосудия и, следователь­но, гарантии прав человека без деятельного участия прокуро­ров в суде. В чем же усматривают наши западные и отече­ственные оппоненты препятствие для эффективной работы су­дебной власти?!

Не имея возможности подробно остановиться на позиции каждого зарубежного эксперта, приведем кратко наиболее значимые выводы, характерные для дискуссии: Иржи Томан, эксперт Европейского Совета, Швейцария: "Несмотря на раз­ногласия... имевшиеся на протяжении прошедших десятиле­тий, нам удается выявить некоторые принципы, которые свойственны демократическим режимам, чтобы обеспечить со­блюдение прав человека. Конституционно-правовой статус про­куратуры должен быть рассмотрен в самом общем контексте правового государства, философии демократического государ­ства и разделения властей". Давая характеристику современ­ных систем прокуратуры и их эволюции в странах централь­ной и восточной Европы, г-н Томан констатирует, что "мно­гие страны демонстрируют стремление к новой концепции и что преобразования могут происходить только поэтапно, при­нимая во внимание общественную ситуацию каждой из стран...". И, наконец, главный вывод эксперта: "Статус проку­ратуры, его принципы (характеристики) основываются на об­щей модели, взятой из исторической эволюции, юридических, экономических и социальных условий каждой страны (курсив мой.—А.С.)".*

* Прокуратура в правовом государстве. Многосторонняя встреча, органи­зованная Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой Россий­ской Федерации. М., 1997. С. 40, 41.

Сошлемся и на мнение другого авторитетного докладчи­ка, заместителя Генерального прокурора кассационного суда Франции Бруно Котте, осветившего тему о роли прокурора в защите прав граждан от незаконных решений администрации.

Отстаивая прерогативу суда при разрешении жалоб, которая, по его мнению, в российском законодательстве недостаточно корреспондируется с Европейской Конвенцией по правам че­ловека, он тем не менее приходит к выводу: "Прокуратура, функционально представляющая общие интересы, должна за­явить о своей точке зрения во время рассмотрения судебны­ми учреждениями споров межу подчиненными и администра­цией. Именно ей предстоит оценить те дела, в которые она считает необходимым вмешаться. Именно ей будет поручено следить за выполнением решений принятых судебными учреж­дениями... Роль, которую могла бы сыграть в этой области прокуратура в силу своего размещения на всей территории Федерации, своего признанного авторитета и своего опыта, могла бы быть первостепенной".*

* Прокуратура в правовом государстве. Многосторонняя встреча, органи­зованная Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой Россий­ской Федерации. М., 1997. С. 44, 45.

Высказанные мысли, заключает французский прокурор, "не разоружают прокуратуру", но позволят ей в "контексте обновления так же решить и нынешние задачи "общего над­зора", которые представляются исключительно сложными и тернистыми". Как видим, высказывания представителей юрис­пруденции западного мира сильно разнятся с позицией и то­ном отечественных оппонентов прокурорского надзора.

И, наконец, примечателен по констатации и выводам за­ключительный документ международной встречи. В нем ее участники "...с большим интересом отметили изменения, кото­рые российская прокуратура осуществляет или уже осуще­ствила в духе соответствия институтам правового государства. Они с удовлетворением отмечают новые направления и перс­пективы реформы этого института и его структур в целях приведения их в соответствие с требованиями Европейской Конвенции о защите прав человека, особенно в том, что ка­сается оптимизации сотрудничества между прокуратурой и судами...". Далее, в главных выводах документа подчеркивает­ся, что "изменение статуса, структур, задач и форм работы прокуратуры должно осуществляться гармонично в соответ­ствии с изменениями судебных и правовых систем, частью ко­торых она является, имея в виду, что главной целью при этом является создание подлинных гарантий для обеспечения закон­ности и правопорядка, а также осуществление эффективной защиты прав и свобод человека и гражданского общества".*

* Прокуратура в правовом государстве. С. 157, 158.

Таков, собственно, официальный взгляд профессиональ­ной международной организации на эволюцию статуса россий­ской прокуратуры в последние годы. Однако достигнутое вза­имопонимание не снимает с повестки дня и остающиеся раз­ногласия, которые вытекают из духа и буквы договорных ус­ловий при вступлении России в Совет Европы.

Но Россия должна делать очередные реформационные шаги основательно, без спешки, поэтапно исходя, из сложных и противоречивых реалий экономической, и социальной жизни, отечественных духовно-нравственных традиций, специфики и издержек преобразований.

Из долгой истории нашей прокуратуры известно, что в результате торопливости, заманчивости некоторых нововведе­ний были не только обретения, но и потери. Так, характери­зуя последствия в целом прогрессивной судебной реформы 1864 г., но неоправданно сузившей диапазон прокурорского надзора, выдающийся русский юрист А. Ф. Кони писал: "Долж­ность эта (губернского прокурора.— Авт.), составляя насле­дие петровских времен и одно из лучших украшений екатери­нинских учреждений, имела огромное значение в нашем до­реформенном строе. Упразднение связанных с нею прав и обя­занностей по надзору заходом несудебных дел следует признать большою ошибкою .составителей Судебных уставов. Совершенное изменение в характере деятельности прокуро­ра, придавая ему "обвинительную обособленность", может быть, и выходило красивым с теоретической точки зрения, но противоречило условиям нашей административной жизни и шло вразрез с внутренними потребностями нашего губернско­го строя. В торопливом осуществлении страстного желания по­скорее расчистить для новых насаждений место, поросшее бу­рьяном, полусгнившими деревьями, был срублен дуб, стояв­ший на страже леса".*

* Цит. по: Звягинцев А. Г., Орлов Ю. Г. Под сенью русского орла. Россий­ские прокуроры второй половины XIX — начала XX в. М., 1996. С. 38.

Сегодня нетерпеливые реформаторы с усердием, достой­ным лучшего применения, призывают нас наступить на те же грабли.

Сказанное вовсе не означает сохранения статус-кво рос­сийской прокуратуры. Движение российского общества по пути прогресса и демократии, мировые интеграционные про­цессы, а значит и неизбежное обновление правообеспечивающих институтов, необратимы. Весь вопрос в выборе вектора движения, оптимизации созидательных потенций реформирования прокуратуры, исключающие необузданный субъекти­визм и популистское прожектерство.

Но этим путем и движется прокуратура обновляющейся России! При всей ее традиционной заангажированности она уже далеко не та по содержательной и функциональной сущ­ности, что была даже несколько лет тому назад. Меняется диапазон ее государственного предназначения, приоритеты надзора, место прокуратуры в системе властных координат. Достаточно фрагментарного взгляда на тексты ныне действую­щего и прошлого "доперестроечного" законов о прокуратуре, чтобы узреть существенную трансформацию органов прокурор­ского надзора.

И это естественно, ибо неумолимые закономерности жиз­ни вносят коррективы не только в государственно-правовую политику, но и в механизмы структуры ее реализации. Но не­сомненно, такие коррективы будут определяться в первую очередь качественными параметрами и уровнем законности в стране. Судя по нынешней разбалансированности правопоряд­ка, сложившейся в стране криминальной ситуации, перед го­сударством, его правоохранительной и надзорной системами стоят весьма сложные задачи. Среди них на первое место выд­вигается проблема дефицита научно вьвверенной правовой по­литики федеральной власти. Теперь уже общепризнанно, что политический курс высшего руководства страны в этой сфе­ре носил многие годы непоследовательный, противоречивый характер. Государство не проявило воли в пресечении грубых нарушений законности в экономической сфере, не сумело предотвратить тяжкие последствия финансового кризиса ав­густа 1998 г., что крайне отрицательно сказалось на социаль­ной защищенности основной массы населения.

Ситуация отягощается надломом принципов конституцион­ной законности, сепаратистской разбалансированностью взаи­моотношений субъектов Федерации и центральной власти.

Верховенствующее положение Конституции Российской Федерации как принцип конституционного строя федератив­ного государства во многих случаях не выдерживается. В кон­ституциях республик и в уставах многих краев и областей име­ются явные противоречия с требованиями федеральной Кон­ституции в таких, например, принципиальных вопросах, как правовой статус республик, гражданство и др.

Негативное влияние на конституционную законность все еще продолжают оказывать ранее заключенные с нарушением Конституции и до сих пор не отмененные договоры Федерации и ее субъектов о разграничении предметов ведения и пол­номочий.

В большинстве заключенных договоров перечень предметов совместного ведения получился значительно шире специально установленного в ст. 72 Конституции РФ (по договору с Татарста­ном — 17 новых сфер, с Башкортостаном и Якутией — 11, с Ка­бардино-Балкарией — 8, с Северной Осетией —14, со Свердлов­ской областью — 8 и т. д.). Более того, следует признать, что даже предметы ведения, составляющие исключительную компе­тенцию Российской Федерации, оказались перераспределенными по таким важнейшим вопросам государственного суверенитета России, как оборона, государственная безопасность, защита гра­ниц и территориальной целостности России, международная и внешнеполитическая деятельность, финансовое, валютное, кре­дитное и таможенное регулирование, государственная монополия на важнейшие отрасли народного хозяйства.

В договорах порой устанавливаются "особые" условия вза­имоотношений властей Федерации и отдельных регионов, за которыми, как правило, скрываются неоправданно "выбитые" привилегии.

Это становится опасной предпосылкой нестабильности фе­деративного устройства России, дисбаланса в иерархии влас­тных полномочий и утраты Федерацией важнейших элементов своего государственного суверенитета.

Тенденция игнорирования Конституции и федерального законодательства со стороны субъектов Федерации с трудом преодолевается и в сфере регулирования местного самоуправ­ления. После принятия Закона "Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации" еще в августе 1995 г. Президент РФ издал Указ, в котором пред­писывалось в течение полутора лет провести выборы органов местного самоуправления на всех уровнях. Однако четверть субъектов Федерации проигнорировала местные выборы. Более того, по данным Центризбиркома, за последние пять лет ко­личество органов местного самоуправления сократилось в Рос­сии в три раза.

На пути местного самоуправления зачастую встают регио­нальные власти. Многие субъекты Федерации, получив мак­симум привилегий от децентрализации власти и управления, не хотят делиться полномочиями с самоуправленческой влас­тью, концентрируют в своих руках все финансовые потоки в регионах, в том числе предназначенные для городов и сел.

Оказались во многом декларативными конституционные гарантии прав человека в сфере труда, охраны здоровья и бе­зопасности, о чем свидетельствуют возросшая безработица и смертность населения, сохраняющиеся хронические долги по зарплате, пенсиям и пособиям.

За истекший год прокуроры выявили около 170 тыс. нару­шений социального законодательства, что на 17\% больше по сравнению с показателями предыдущего сравнимого периода, до 33 760 (на 4\%) выросло число установленных прокурорами незаконных правовых актов. При этом более 100 тыс. наруше­ний приходится на трудовую сферу. В последние годы резко возрос уровень производственного травматизма и профессио­нальных заболеваний. В 1999 г. в результате аварий на произ­водстве погибли 5 364 человека и 6 855 получили тяжкие уве­чья. Возрастает число нарушений прав потребителей, их вы­явлено за год 7 517. По материалам проверок, прокурорами внесено более 2 тыс. представлений, 2 640 человек привлече­но к дисциплинарной, материальной и административной от­ветственности, возбуждено немало уголовных дел.

Эта тревожная статистика, анализ работы прокурорской системы после введения в действие нового Закона о прокура­туре полностью подтвердили благотворность курса на усиле­ние прокурорского надзора. Сама жизнь, положение с закон­ностью в стране свидетельствуют о несостоятельности мнения о свертывании общенадзорной функции прокуратуры. Напро­тив, они указывают на необходимость обогащения правозащит­ной роли прокуратуры, дальнейшего укрепления прокурорской системы как единого, централизованного и многопрофильного надзорного механизма.

При этом справедливо подчеркивается, что процесс фор­мирования полноценной судебной власти и создания дееспособ­ного прокурорского надзора должен приобрести не изолиро­ванный, а взаимосвязанный характер.

В качестве конкретных путей усиления позиций системы прокурорского надзора предлагается: придание Закону о про­куратуре статуса конституционного, внесение в него измене­ний и дополнений, направленных на усиление независимости прокуратуры, недопустимости вмешательства в ее надзорную и иную деятельность; осуществление надзора за законностью правовых актов, издаваемых Правительством РФ; наделение Генеральной прокуратуры правом законодательной инициати­вы, установление порядка, при котором надзор за законнос­тью всех правовых актов осуществляется независимо от по­ступления соответствующей информации о нарушениях; в за­коне целесообразно определить формы взаимодействия проку­ратуры с Уполномоченным по правам человека, предусмотреть более весомую роль прокурора в гражданском и арбитражном процессах, а также в надзоре за исполнением законов органа­ми, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.

Этим актуальным вопросам был посвящен ряд крупных научных разработок, в их числе в НИИ проблем законности и правопорядка подготовлена концепция развития прокуратуры на переходной период. Во многом сходным проблемам посвящен только что вышедший Аналитический доклад о состоянии за­конности в Российской Федерации за 1998—1999 гг. — коллек­тивный труд исследователей того же института.*

* См.: Аналитический доклад / Под ред. А. Я. Сухарева. М.: НИИ проблем законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, 2000.

В этих трудах на богатом эмпирическом материале и ана­лизе сравнительных исследований дается развернутая картина сложившегося в обществе положения с законностью, практи­кой правоприменения и надзора за соблюдением Конституции и законов, раскрываются деструктивные истоки причинного комплекса продолжающегося кризиса законности, а главное — выстраиваются взгляды на будущее российской прокуратуры.

Несмотря на критический фон исследований, характерной особенностью этих концептуальных работ является их взвешен­ность и аргументированность, жизнеутверждающие выводы и позиции.

Так, констатация существенных изменений в правовом статусе прокуратуры не просто декларируется, а подкрепля­ется конкретными ссылками на законодательные, ведомствен­ные решения, опыт правоприменения и правозащиты.

В частности, подчеркивается, что впервые в истории про­куратуры в качестве приоритетного направления определена функция надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Этому направлению надзора посвящена целая гла­ва Закона о прокуратуре, в которой четко сформулированы предмет надзора, полномочия прокурора, меры реагирования на выявленные нарушения.

Убедительно обосновывается несостоятельность основного тезиса оппонентов прокуратуры — ее "посягательств" на функции судебной власти. Оппоненты упорно не хотят заме­чать изменившиеся законы о правосудии и прокуратуре, ко­торые по-новому определили роль и место суда и прокурату­ры: прокурор не надзирает за судом, а лишь участвует в пра­восудии, его предложения суду не обязательны, тогда как решения и выводы суда подлежат при всех условиях обяза­тельному исполнению прокурором.

Не обходится стороной и излюбленный тезис оппонентов, противопоставляющий прокурора суду и с его помощью про­водится линия на ограничение полномочий прокурора в судо­производстве. Приведенными выше обобщенными данными по опротестованию прокуратурой судебных решений ученые по­казывают не только правомерность, но и крайнюю необходи­мость использования защиты законности, прав человека при нынешней гипертрофированной независимости судей от всяко­го внешнего контроля.

Давно известно, что любой государственный орган, ли­шенный внешней профессиональной оппонентуры, склонен к перерождению, противопоставлению своих ведомственных ин­тересов общественным. Сегодня это становится все более оче­видным применительно как к суду, так и к прокуратуре, как никогда нуждающихся в условиях повальной российской коррупционности во взаимном контроле, расширения его со сто­роны структур гражданского общества.

В свете изложенных соображений и с учётом, резкого ог­раничения легитимности возможностей прокуратуры в укрепле­нии законности в экономической области правомерно встает вопрос о восстановлении неоправданно суженных прокурорских правомочий в гражданском и арбитражном судопроизводстве. Строго соблюдая установленные конституцией рамки правомо­чий при признании бесспорного иерархического верховенства суда, прокуратура и суд нуждаются ныне в укреплении взаи­модействия и сотрудничества, взаимного профессионального контроля во имя главного — повышения уровня законности и эффективности правоохранительной деятельности.

Наукой поднимаются и другие вопросы, возвышающие служебную роль законности и институтов ее защиты в усло­виях продвижения реформ. Как в содержательном наполнении, так и в более высоком уровне нормативного регулирования нуждается функциональное положение о координационной де­ятельности прокуратуры в борьбе с преступностью.

Эффективность управления обществом, реформируемым на базе законности, определяется тем, насколько государ­ством учитываются объективные закономерности общественно­го развития и насколько само законодательство адекватно, от­ражает потребности и возможности общества; выдерживается иерархия правовой системы при верховенстве конституции и закона; обеспечиваются взаимосвязь и взаимоподчиненность всех элементов правовой системы, издание уполномоченными правотворческими органами актов в строгом соответствии с их конституционной компетенцией; гарантируется исполнение всеми ветвями власти требований конституции, законов и дру­гих нормативно-правовых актов; соблюдается правомерность установления льгот и преимуществ должностных лиц; обеспе­чивается функционирование механизма судебной, прокурор­ской и иной правовой защиты личности, государственных и об­щественных организаций от правонарушений и препятствий в реализации своих конституционных прав и свобод. Каждый из критериев, характеризующий определенный срез законности, в совокупности образует единство общей оценки ее состояния.

Очевидно, что укрепление органов прокурорского надзо­ра, включая разрешение давно назревших проблем его стату­са, может быть более успешным на базе теоретической раз­работки концептуальных основ законности, ее места и пред­назначения.

К сожалению, идеи и принципы законности как универ­сальной ценности правового демократического государства, не нашли должного отражения в основном законе страны — Кон­ституции Российской Федерации. Парадоксально, но в этом главном документе, определяющем жизнь общества, не ока­залось места для раскрытия роли законности, основных прин­ципов и механизмов ее утверждения в условиях федерально­го устройства страны. Во всем тексте Конституции заметна печать незадачливого реформаторства, видимо, относившего законность к рудиментам прошлого режима, подменены ее це­ментирующей роли оторванными от жизни чужеродными формально-нормотивистскими схемами. А если обойдена вниманием законность, как опорный хребет формирования правового го­сударства, то, естественно, следуя этой логике, можно было ограничиться столь скупой формулировкой статуса специаль­ного органа ее защиты и утверждения — прокуратуры — как это видно из Конституции РФ (ст. 129).

Не секрет, что на ослаблении режима законности в пере­ходный период с самого начала сказались теоретические взгляды и позиции, противопоставляющие понятия права и за­кона, объективно умаляющие значение законодательных ак­тов, как "неустойчивых" и преходящих в условиях реформ в отличие от "вечных" и естественных правовых постулатов, вобравших в себя исторический опыт человечества.

На старте перестройки и в последующие годы серьезный ущерб законности был нанесен и пропагандой, внедрением в жизнедеятельность общества нового принципа правового пове­дения: "разрешено все, что не запрещено законом". Его раз­рушительная сила особенно стала ощутимой в период ради­кальных экономических реформ, перехода к рыночным отно­шениям при отсутствии должного законодательного обеспече­ния, новой системы права. В условиях динамизма социально-экономических и общественных процессов и явного отставания правового регулирования провозглашенный принцип привел на практике к осложнению криминальной ситуации, разрушению общественной морали как средства регулирования человечес­ких отношений.

Требуется также научное осмысление и обоснование транс­формации, содержательного отличия господствовавшей в про­шлом "социалистической" законности от принципа законности правового государства. Переход от одного понятия законности к другому — это не формальная смена терминов, а кардинальная переориентация приоритетов в предметах правозащиты.

Если фундаментальной основой "социалистической законно­сти" были интересы государства, стоявшего над личностью и обществом, то в условиях конституционного провозглашения примата прав и свобод личности, интересов гражданского обще­ства должны меняться не только приоритеты как принципы, но и цели, задачи законности, механизм их реализации. А это тре­бует солидного научного обеспечения. В частности, смена пра­возащитных приоритетов не должна вести, как это доминирует в теоретических работах и практической политике, к противо­поставлению личности, общества и государства. Важно видеть в праве и законности равнодействующую общего интереса, обеспечивающую в конечном счете реальную гарантию прав и свобод человека и гражданина. Правовое государство, как глав­ный гарант законности, должно быть и самым чувствительным индикатором отношения населения к проводимым в стране со­циально-правовым мероприятиям, предупреждать появление в массовом правосознании феномена "нелегитимности" самих за­конов, как не отвечающих их социальным ожиданиям.

На завершающем этапе формирования нормативно-право­вой базы реформ на передний план в механизме упрочения за­конности выдвигается проблема правоприменения, исполнения законов. Поэтому новый уровень контрольно-надзорной дея­тельности государства следует подкрепить действенной систе­мой внешнего контроля со стороны гражданского общества, стимулирования законопослушного поведения должностных лиц и граждан. Важное значение имели бы практические шаги по созданию системы юридического просвещения, формиро­ванию общественного сознания, ориентированного на соци­альную, правовую стабильность, утверждение авторитета за­кона, в том числе путем позитивной информации о потенци­альных возможностях правопорядка и законности в обеспече­нии демократических прав и свобод личности.