§ 1. развитие правовой регламентации взаимодействия прокуратуры и суда

Созданная в петровские времена прокуратура как "око государево" была призвана выполнять преимущественно над­зорные функции. Одной из форм их реализации стало учас­тие в суде. Первоначально эти полномочия прокурора были весьма незначительны, но в ходе судебной реформы 1864 г. они подверглись серьезным изменениям в направлении пере­несения основных функций прокуратуры в сферу судопроиз­водства.

В гражданском процессе прокурор выступал, как прави­ло, с заключением после состязания сторон. Если дело пред­ставляло публичный интерес, то прокурору предоставлялось право выступать в качестве "главной стороны", состязаясь с другой стороной в качестве истца или ответчика и защищая не права лиц или ведомств, а самую силу закона.* Однако при участии прокурора в гражданском процессе он не наделялся правом на предъявление иска в защиту интересов государства и общества.

* См.: Судебные уставы с изложениями рассуждений, на коих они осно­ваны. СПб., 1864. Ч. 1. С. 178—179.

Правовой статус прокурора в гражданском судопроизвод­стве предопределялся отсутствием в последнем публичных начал и несвязанностью гражданского оборота с экономичес­кой и социальной функциями государства.

Последствием революции 1917 г. стало усиление вмеша­тельства государства в "частноправовые отношения" и тем самым в споры, рассматриваемые в рамках гражданского про­цесса. Это проявилось в том числе в предоставлении прокурору широких полномочий в гражданском судопроизводстве, позволяющих ему "как начать дело, так и вступить в дело в любой стадии процесса, если, по его мнению, этого требует охрана интересов государства или трудящихся масс" (ст. 2 ГПК 1923 г.). Впоследствии регламентация полномочий прокурора в граж­данском процессе направлялась на осуществление им надзо­ра за законностью рассмотрения гражданских дел в судах.

С учетом социально-экономических изменений в России в 80—90-х годах, проведением судебной реформы произошли се­рьезные изменения и в концепции прокурорского надзора. С учетом того, что надзор прокуратуры за законностью рассмот­рения дел судами в прежнем виде вызывал противодействие, ряд авторов считал, что в условиях формирования правового государства и реализации концепции разделения властей су­дебная власть приобретает статус независимой и не может ос­таваться поднадзорной такому государственному органу, каким является прокуратура.*

* См.: Вестник Верховного Суда СССР. 1991. № 6. С. 7. Учебник "Граждан­ский процесс". М., 1996. С. 90—92.

Осуществляя правосудие — государственную деятель­ность, направленную на рассмотрение и разрешение правовых конфликтов — суд становится основным гарантом правопоряд­ка и законности, защиты прав, свобод и законных интересов человека. Реализуя определенные в Законе о прокуратуре (ч. 2 ст. 1) приоритетные цели обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод че­ловека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, прокуратура самостоятельно, а так­же во взаимодействии с судом осуществляет важную право­защитную функцию. Активное профессионально грамотное участие прокуроров в судебной деятельности — серьезная гарантия законности и эффективности судопроизводства.

Участие прокуратуры в судебной деятельности, в рас­смотрении дел судами в условиях построения правового госу­дарства приобретает важное значение.

Формы участия прокуроров в судопроизводстве многооб­разны. В соответствии с ч. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре про­курор обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании недействительными противоречащих закону пра­вовых актов. Он вправе в соответствии с процессуальным за­конодательством обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если того требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и го­сударства (ч. 3 ст. 35 Закона).

Концепция развития прокуратуры Российской Федерации на переходный период также исходит из необходимости безус­ловного обеспечения независимости суда и базируется не на надзоре прокурора за рассмотрением гражданских дел, а на профессиональном взаимодействии прокуратуры и судебных органов в целях обеспечения объективного рассмотрения граж­данского дела и вынесения законного и обоснованного судеб­ного решения.

Одной из частей судебной реформы является обеспечение внешнего контроля за судебной деятельностью, поскольку без него любой государственный институт не способен нормально функционировать.

В концепции развития прокуратуры на переходный период заложены основные аспекты взаимодействия прокуратуры и суда, что проявляется во внешнем контроле за судебной де­ятельностью и деятельностью прокуратуры, в соотношении правозащитной функции прокуратуры и суда, во взаимодей­ствии судебной власти и др.* Исходя из этой концепции в За­кон о прокуратуре введен раздел "участие прокурора в рас­смотрении дел судами".

* См.: Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на пере­ходный период). М., 1994. С. 46—47.

В развитие Закона о прокуратуре Генеральным прокуро­ром издан Приказ № 1 от 5 января 1997 г. "Об участии проку­рора в гражданском судопроизводстве", акцентирующий вни­мание подчиненных прокуроров на наиболее важных направ­лениях этой деятельности, целью которой определена "защита конституционных и иных охраняемых законом прав и интересов граждан, общества и государства, содействие мето­дами прокурорского надзора осуществлению правосудия".

Приказ Генерального прокурора РФ учитывает значитель­ные изменения гражданского процессуального законодатель­ства, введенные Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Гражданский процес­суальный кодекс РСФСР", направленные на усиление дей­ствия принципов диспозитивности, состязательности и равно­правия сторон, а также на снижение активности суда в соби­рании доказательств.

В связи с этим роль прокурора, участвующего в деле, не подменяющего стороны, а помогающего суду рассмотреть и правильно разрешить спор, существенно возрастает.

Обеспечение участия прокурора в рассмотрении судами гражданских дел возложено на прокуроров субъектов Российской Федерации, городов и районов, военных, транспортных и иных специализированных прокуроров путем предъявления заявлений в суд, непосредственного участия в разбиратель­стве дел, опротестования незаконных постановлений, в том числе при исполнении судебных решений.

Правовой статус прокурора в гражданском судопроизвод­стве на современном этапе определяется следующими полно­мочиями. В соответствии со ст. 35 Закона о прокуратуре про­курор участвует в гражданском судопроизводстве во всех ста­диях процесса и во всех видах судопроизводства.

При этом выделяются две формы участия прокурора в гражданском судопроизводстве:

1) инициирование возбуждения производства путем пода­чи иска или заявления в защиту прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций (в суде первой инстанции), кассационного или частного протеста (в кассационной инстан­ции), протеста в порядке надзора (в надзорной инстанции), подачи заявлений по пересмотру дел по вновь открывшимся обстоятельствам, а также в стадии исполнения судебных ре­шений;

2) вступление в процесс, возбужденный по инициативе других лиц, если этого требует защита прав и охраняемых законом интересов общества и государства.

Полномочия прокурора, участвующего в судебном рас­смотрении гражданских дел, регулируются гражданско-процессуальным законодательством Российской Федерации. Его процессуальный статус определяется тем, что прокурор вме­сте со сторонами, третьими лицами и органами государствен­ного управления включается в круг лиц, участвующих в деле. Его юридическая заинтересованность в процессе имеет лишь процессуально-правовой характер и обусловлена возложенной законом на органы прокуратуры обязанностью по осуществле­нию надзорных полномочий за соблюдением Конституции Рос­сийской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Процессуальное положение прокурора, предъявившего иск, характеризуется также некоторыми особенностями, от­личающими его от других лиц, участвующих в деле. Это зак­лючается в освобождении прокурора от уплаты судебных рас­ходов. Прокурор является истцом в процессуальном смысле, а носителем материальных прав выступает в деле лицо, в инте­ресах которого процесс возбужден. Поэтому такое лицо вправе распорядиться принадлежащими ему материальными правами: заключить с ответчиком мировое соглашение; к нему может быть предъявлен встречный иск. Прокурор же подобными правомочиями не обладает, поэтому он не является ответчи­ком по встречному иску, не вправе заключить мировое согла­шение.

В процессе прокурор не связан своей позицией, изложен­ной в исковом заявлении, и позицией лица, в интересах кото­рого заявлен иск. Прокурор, придя к выводу о несостоятель­ности заявленных требований, вправе отказаться полностью или в части от предъявленного иска. Однако отказ прокурора от иска не лишает заинтересованное лицо права требовать рассмотрения дела.

Полномочия прокурора представляют собой совокупность общих полномочий, присущих всем лицам, участвующим в деле, предусмотренных ст. 30 ГПК РСФСР, а также специаль­ных полномочий, присущих только прокурору (ст. 41 ГПК РСФСР).

К числу общих полномочий следует отнести право знако­миться с материалами дела, делать выписки из них, снимать копии, заявлять отводы, представлять доказательства, уча­ствовать в исследовании доказательств, задавать вопросы дру­гим лицам, участвующим в деле, свидетелям и экспертам, заявлять ходатайства, давать устные и письменные объясне­ния суду, представлять свои доводы и соображения по всем возникающим в ходе судебного разбирательства вопросам, возражать против ходатайств, доводов и соображений других лиц, участвующих в деле, опротестовывать решения и опре­деления суда и пользоваться другими процессуальными права­ми, предоставленными им ГПК РСФСР.

Специальные полномочия позволяют прокурору предъяв­лять иски и заявления в интересах других лиц или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует охрана го­сударственных или общественных интересов или прав и охра­няемых законом интересов граждан.

Вместе с тем проводимая в стране судебная реформа идет по направлению сужения прав прокурора в гражданском су­допроизводстве.

Так, в первом опубликованном проекте ГПК РФ полномо­чия прокурора сведены лишь к его праву предъявить иск в защиту интересов конкретного гражданина или организации, если при этом затрагиваются государственные или обществен­ные интересы.

Такое правомочие, как вступление в начатый процесс для защиты прав граждан, а также интересов общества и государ­ства, в первом проекте не было предусмотрено.

Авторы данной позиции в обоснование приводили доводы о сильном преувеличении полномочий прокурора в гражданс­ком процессе, в чем нет необходимости при снижении регули­рующей роли государства в социальных отношениях, развива­ющихся на основе свободной рыночной экономики.*

* См.: Жуйков В. М. Право человека и власть закона. М., 1995. С.145.

Однако провозглашенные принципы диспозитивности, состязательности и равноправия сторон следует рассматривать не как декларацию, а как реалии сегодняшнего дня. Соци­альная ситуация в России определяется сильнейшими тенден­циями расслоения общества, что делает абсолютно невозмож­ным обращение рядового гражданина в условиях тяжелого материального положения как к адвокату за оказанием право­вой помощи в силу высокого уровня оплаты этих услуг, так подчас и в суд ввиду отсутствия средств на оплату госпошли­ны.

В подобных условиях не существует реального равенства сторон и выигрывает процесс, как правило, сторона, матери­ально более обеспеченная, имеющая квалифицированную пра­вовую помощь.

В такой ситуации отказ от многолетнего опыта использо­вания сформировавшегося института участия прокурора в гражданском процессе как стража законности явится суще­ственной преградой в направлении достижения реальной защи­ты нарушенных прав юридически необразованных граждан.

После проведения значительной работы в направлении восстановления в проекте нового ГПК прежних полномочий прокурора она увенчалась успехом, и полномочие прокурора по вступлению в начатый процесс восстановлено. Однако ос­нования для этого ограничены лишь инициативой суда и ука­заниями закона, что неизбежно повлечет снижение количе­ства дел, рассматриваемых судом с участием прокурора.

Следует отметить также то обстоятельство, что в ст. 328 проекта ГПК, регулирующей право на кассационное обжало­вание решений, вынесенных судами, указаны лишь лица, уча­ствующие в деле. Таким образом, прокурор будет вправе при­нести не кассационный протест, а кассационную жалобу лишь по тем делам, где он участвовал. Остальные гражданские дела выбывают из сферы прокурорской проверки в кассационные сроки, а значит снижается возможность выявления и проку­рорского реагирования на незаконные и необоснованные су­дебные акты.