§ 1. общие принципы организации и деятельности прокуратуры российской федерации

Системообразующими элементами организации и деятель­ности органов прокуратуры являются положенные в их осно­ву принципы. В качестве принципов имеются в виду основопо­лагающие начала, определяющие сущность и предназначение прокурорской системы.

Основные принципы организации и деятельности прокура­туры закреплены в ст. 129 Конституции РФ. В п. 1 указанной статьи и в п. 1 ст. 4 Закона о прокуратуре РФ называются принципы единства прокурорской системы, ее централизации и как одно из ее проявлений — подчиненности нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Принцип единства означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на террито­рии Российской Федерации, составляют единую систему. По­этому создание и деятельность на ее территории органов про­куратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускается (п. 3 ст. 11). Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере правовых отноше­ний от имени Российской Федерации в целом. Каждый проку­рор наделен в пределах своей компетенции едиными полномо­чиями и правовыми средствами их реализации. Так, любой прокурор от районного до Генерального вправе и обязан ре­агировать на выявленный незаконный правовой акт, принятый органом, на который распространяется его компетенция. Для устранения таких нарушений используются одни и те же пра­вовые средства: внесение протеста, представления и др. Такие акты имеют одинаковую обязательную юридическую силу и подлежат исполнению соответствующими органами и должно­стными лицами. Действие принципа единства проявляется так­же в том, что вышестоящий прокурор может поручить ниже­стоящему выполнение своих обязанностей, принять на себя исполнение обязанностей нижестоящего прокурора, изменить или отменить любое его решение, кроме случаев, специаль­но предусмотренных в законе.

Централизация системы органов прокуратуры проявляет­ся в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышесто­ящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ. Он назначает на должность прокуроров субъектов Федерации по согласова­нию с органами власти этих субъектов. Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назна­чаются на должность только Генеральным прокурором. Неза­висимо от порядка назначения, все прокуроры освобождаются от должности Генеральным прокурором, они подчинены ему и подотчетны. Вышестоящие прокуроры руководят деятельнос­тью нижестоящих прокуроров и осуществляют контроль за нею. Приказы, указания, распоряжения, положения и инст­рукции, которые издает Генеральный прокурор по вопросам организации деятельности системы прокуратуры, обязательны для исполнения всеми работниками органов и учреждений про­куратуры (п.1 ст. 17).

Принцип независимости органов прокуратуры состоит в том, что все свои функциональные решения и действия (по осуществлению надзора, расследования преступлений и дру­гие) каждый прокурор и следователь осуществляют только на основе закона, своего внутреннего убеждения и материалов проверок и расследований, осуществленных в соответствии с требованиями полноты, всесторонности и объективности их проведения.

Воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, по­литических партий, других общественных объединений или их представителей на прокурора или следователя с целью повли­ять на принимаемое ими решение или воспрепятствовать его деятельности влечет установленную законом ответственность (дисциплинарную, административную, а также меры различ­ного характера, применяемые в судебном порядке).

Воздействие на прокуроров и следователей на практике осуществляется в различных формах, от завуалированных, ис­ходящих от различных должностных лиц, в том числе путем принятия нормативных правовых актов, от средств массовой информации (путем инспирированных заказных публикаций и т.п.) до угроз и реальных мер физического воздействие (побои, похищение членов семьи, анонимные и прямые угрозы и др.). Поэтому государство осуществляет специальные меры по защи­те прокуроров и следователей. Порядок и условия осуществления их государственной защиты определяются Федеральным законом "О государственной защите судей, должностных лиц правоохра­нительных и контролирующих органов", а также иными норма­тивными правовыми актами. В органах прокуратуры создана так­же служба безопасности, принимаются иные меры по обеспече­нию безопасности прокуроров и следователей, членов их семей и имущества в целях реального обеспечения их независимости и подчинения в своих действиях и решениях только закону, защи­те прав и свобод граждан, общества и государства.

Прокуроры и следователи не могут быть членами выбор­ных, назначаемых, создаваемых и иных органов, образуемых органами государственной власти и местного самоуправления. Данное требование закона является конкретным проявлением и реализацией принципа независимости органов прокуратуры в отношениях с органами власти. Участие представителей про­куратуры в различных комиссиях и других органах означало бы разделение с ними ответственности за действия и решения И препятствовало бы или делало практически невозможным осуществление надзора за исполнением ими законов.

Закон (ст. 5) указывает на недопустимость вмешательства не только в осуществление прокурорского надзора, но и в любую иную функциональную деятельность органов и учреж­дений прокуратуры: расследование преступлений, координа­ция деятельности правоохранительных органов, участие в правотворческой деятельности. Установление в федеральном зако­не требования к кому бы то ни было о недопустимости воз­действия на прокурора или следователя является важной гарантией их независимости в осуществлении своей служебной деятельности.

Как вмешательство в осуществление прокурорского над­зора, расследование преступлений следует рассматривать об­ращения должностных лиц, депутатов, представителей средств массовой информации к прокурору или следователю с требованиями предоставить информацию, составляющую след­ственную или иную служебную тайну, выполнить или не со­вершать конкретные надзорные, следственные действия либо совершить их определенным образом вопреки интересам со­блюдения законов, установления истины, привлечения к ответ­ственности лиц, совершивших правонарушения.

Воспрепятствование в какой-либо форме деятельности прокурора или следователя прокуратуры влечет администра­тивную, дисциплинарную, уголовную или иную ответствен­ность.

Воспрепятствование проявляется в недопущении прокуро­ра или следователя на территории и в помещения органов, указанных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, в ограничении доступа к их документам и материалам, непредставлении ма­териалов и документов по запросам, представлении фальсифи­цированных данных, в невыделении специалистов и экспертов, отказе или умышленном затягивании под надуманными пред­логами проведения по поручению проверок, ревизий, искус­ственном создании причин неявки по вызову для дачи поясне­ний и показаний и т.п. Для преодоления воспрепятствований в различной форме служебной деятельности прокурора, следо­вателя прокуратуры используется вся совокупность правовых средств и иных возможностей, определенных в законе: прину­дительный привод, выемка, использование помощи органов милиции, иных сил обеспечения правопорядка, привлечение к ответственности за отказ от дачи показаний, дачу заведомо ложных показаний, возбуждение производства об администра­тивных правонарушениях, привлечение к ответственности по ст. 16510 Кодекса РСФСР об административных правонаруше­ниях за невыполнение законных требований прокурора, иные предусмотренные законом и вызывающиеся обстоятельствами меры.

Прокурор или следователь прокуратуры обязаны давать пояснения по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также представлять их для ознакомления ис­ключительно в случаях и в порядке, только прямо предусмот­ренных в законе. Следователь имеет такую обязанность в от­ношениях с непосредственно надзирающим за исполнением за­конов по расследуемым им делам или вышестоящим прокуро­ром (ст. 211 УПК).

Прокурор обязан представлять материалы и объяснения любому вышестоящему прокурору в силу действия принципа централизации и связанной с ним подчиненностью и подотчет­ностью нижестоящих прокуроров вышестоящему и всех их — Генеральному прокурору РФ (п. 1 ст. 4, ст. 13 Закона о проку­ратуре).

В случаях, прямо предусмотренных законом, объяснения представляются суду. Так, следователь и прокурор обязаны в течение двадцати четырех часов направить в суд поступившую жалобу от лица, содержащегося под стражей, вместе с материалами, подтверждающими законность и обоснованность примене­ния заключения под стражу в качестве меры пресечения или продления срока содержания под стражей, а при необходимос­ти — также и со своими объяснениями. В случае, если жалоба была принесена через администрацию места содержания под стражей, прокурор обязан направить в суд указанные матери­алы и объяснения в течение двадцати четырех часов с момента получения от администрации места содержания лица под стра­жей уведомления о подаче этим лицом жалобы (ст. 2201 УПК).

Принцип гласности означает открытость деятельности органов прокуратуры, доступность для граждан, средств мас­совой информации. Посредством реализации этого принципа общество осуществляет контроль за деятельностью органов прокуратуры. В порядке обратной связи обеспечение принципа гласности повышает уровень информированности населения о состоянии законности и деятельности прокуратуры по обеспе­чению прав и свобод граждан, недостатках в этой работе и, как одно из следствий, позволяет им обращаться в органы про­куратуры. При этом граждане, средства массовой информации сообщают об известных им фактах правонарушений. В резуль­тате последовательное соблюдение принципа гласности актив­но работает на процесс укрепления законности.

В целях реального и организованного обеспечения дей­ствия принципа гласности в деятельности органов и учрежде­ний прокуратуры в составе Генеральной прокуратуры созда­но самостоятельное структурное подразделение — Центр ин­формации и общественных связей. На него возложено инфор­мирование через печать, радио, телевидение и другие средства массовой информации граждан, широкой обществен­ности о состоянии законности в стране и отдельных ее реги­онах, о принимаемых прокуратурой и иными правоохрани­тельными органами мерах по борьбе с преступностью, иными нарушениями законности. Центр организует и готовит для средств массовой информации материалы и иные сведения о деятельности прокуратуры, ее работниках и проводимых ими мерах по охране конституционных прав и свобод граждан, борьбе с преступностью, иными правонарушениями.

Нормативное ограничение принципа гласности в деятель­ности органов прокуратуры определяется конституционными требованиями, а также нормами федерального законодатель­ства. Согласно ч. 1 ст. 23 Конституции РФ "каждый имеет пра­во на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну". В п. 2 ст. 4 говорится о законодательстве РФ, о госу­дарственной и иной специально охраняемой законом тайне. Пе­речень сведений, относимых к государственной тайне, установ­лен Законом РФ "О государственной тайне" (ст. 5). Существу­ют различные виды служебной тайны (следственная, тайна совещательной комнаты в суде, нотариальная, врачебная и т.п.). Специально охраняемой законом является коммерческая тайна и ее различные разновидности: банковская (ст. 857 ГК РФ), тайна страхования (ст. 946 ГК РФ) и др. Специально охраняемой законом является военная тайна.

Закон о прокуратуре устанавливает пределы гласности в деятельности органов прокуратуры, когда это противоречит требованиям законодательства РФ о государственной тайне. Более того, Закон о государственной тайне устанавливает специальные требования об осуществлении прокурорского над­зора в этой сфере. Статья 32 этого Закона определяет: "Над­зор за соблюдением законодательства при обеспечении защиты государственной тайны и законностью принимаемых при этом решений осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры". Понятие "служеб­ная и коммерческая тайна" дается в Гражданском кодексе РФ (ст. 131). Согласно закону информация составляет служебную или коммерческую тайну в случае, когда она имеет действи­тельную или потенциальную коммерческую ценность в силу не­известности ее третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности. Сведения, которые не могут составлять служебную или коммерческую тайну, опре­деляются законом или иными правовыми актами. Правитель­ством РФ установлен Перечень сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну (Постановление № 35 от 5 де­кабря 1991 г.).

Разглашение охраняемой законом тайны влечет установ­ленную законом материальную (в судебном порядке), дисцип­линарную или уголовную ответственность (ст. 183 УК — неза­конное получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую или банковскую тайну; ст. 283 УК — разглаше­ние государственной тайны; ст. 310 УК — разглашение данных предварительного следствия и др.).

Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203 ут­вержден Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне.

На органы прокуратуры возложена обязанность информи­ровать властные структуры Федерации и ее субъектов, а так­же органы местного самоуправления и население о состоянии законности. Это связано со спецификой надзорной и следственной деятельности органов прокуратуры, в результате ко­торой она осведомлена о состоянии законности практически во всех сферах правовых отношений, а также с тем обстоятель­ством, что прокуроры осуществляют координацию деятельно­сти правоохранительных органов по борьбе с преступностью и при этом получают от них необходимую информацию. Такая информация представляется органам власти и местного само­управления и по отдельным или группе (виду) правонаруше­ний в правовой форме путем внесения представлений проку­рором или следователем по уголовному делу.

Одним из проявлений этого принципа является ежегодное представление Генеральным прокурором палатам Федерального Собрания и Президенту РФ доклада о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укрепле­нию. Нижестоящие прокуроры представляют такую информа­цию органам власти субъектов Федерации, местного самоуправ­ления. Все прокуроры представляют информацию радио, теле­видению, газетам, иным средствам информации, выступают в печати, с лекциями и докладами перед населением.

Принцип политической независимости (внепартийности) прокурорских работников сформулирован в п. 4 ст. 4 Закона. Он состоит в том, что прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих полити­ческие цели, и принимать участие в их деятельности. Созда­ние и деятельность общественных объединений, преследую­щих политические цели, и их организаций в органах и учреж­дениях прокуратуры не допускается.

Действие этого принципа распространяется не только на прокуроров и следователей органов прокуратуры, но и на на­учных и педагогических работников учреждений прокуратуры, как прокурорских работников, а также иных работников ор­ганов и учреждений прокуратуры, имеющих классные чины.

В своей служебной деятельности прокуроры и следователи не связаны решениями любых общественных объединений (профессиональные союзы и т.п.), а не только тех, которые преследуют политические цели (партии, движения и т.п.) и подчиняются только закону.

Еще одной конкретизацией принципа независимости про­куратуры как условия объективности и принципиальности ее деятельности по укреплению законности, охране прав и сво­бод граждан является недопустимость совмещения прокурор­скими работниками своей деятельности с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью. Совмещение с оплатой ус­траняет экономическую, материальную независимость проку­рорского работника. Безвозмездное сотрудничество с властны­ми, коммерческими и иными структурами, особенно связанное с выработкой и принятием решений, нормативных и иных ак­тов, также способно связать прокурорского работника, повли­ять на объективность и принципиальность последующих дей­ствий по устранению правонарушений. Исключение составляет преподавательская, научная и творческая деятельность, кото­рая может осуществляться на договорной, контрактной или разовой, эпизодической основе.

В соответствии с общей направленностью и смыслом прин­ципов, закрепленных в ст. 4 Закона, допускается и поощряется преподавательская и научная работа по юридической специальности или близко связанной с исполнением служебных обя­занностей прокурорского работника. Иной творческой работой могут быть любые иные творческие виды деятельности (жур­налистика, писательская деятельность, различные виды изоб­разительного искусства и т.д.). Объем, характер и интенсив­ность совмещаемой прокурорским работником деятельности не должны наносить ущерб качественному выполнению им своих служебных обязанностей.

Принцип законности является важнейшим общеправовым началом деятельности всех субъектов правоприменения. Его соблюдение служит верным показателем развития процесса построения правового государства. Особое значение соблюде­ние законности имеет для деятельности государственного ап­парата, органов власти всех уровней, органов местного само­управления. Для прокуратуры принцип законности выступает главенствующим в ее деятельности, поскольку она направля­ется на обеспечение исполнения законов. Это главная цель прокуратуры — обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности.

Вместе с тем следует учитывать, что законность харак­теризуется рядом составляющих компонентов. В их числе: на­личие в стране развитой системы законодательства, адекват­ного потребностям регулирования общественных отношений; наличие необходимой государственно-правовой инфраструкту­ры, государственных институтов, наделенных всеми необходи­мыми функциями и полномочиями по обеспечению соблюдения законов; осведомленность граждан и должностных лиц о дей­ствующем законодательстве и стремление следовать его нор­мам; своевременное установление преступлений и иных пра­вонарушений, принятие мер к наказанию виновных, устране­нию причин и условий, способствовавших их совершению. Принцип законности в деятельности прокуратуры означает, что она, эта деятельность, направляется на неуклонное соблю­дение законов и иных правовых актов всеми органами государ­ства, органами местного самоуправления, должностными ли­цами, гражданами и их объединениями, иными субъектами правоприменения; на соответствие законов и иных норматив­ных актов объективным потребностям регулирования обще­ственных отношений. Последнее требование обеспечения за­конности для прокуратуры несколько осложнено, поскольку по Конституции РФ 1993 г. Генеральный прокурор РФ не наде­лен правом законодательной инициативы. Такими возможнос­тями обладают ряд прокуроров субъектов Федерации в соот­ветствии с их конституциями или уставами (основными зако­нами) в соответствующем законодательном (представительном) органе. В целом прокурорская система реализует эту задачу в соответствии с полномочиями по участию в правотворческой деятельности (ст. 9 Закона о прокуратуре). Законность в дея­тельности прокуратуры означает и ее направленность на обес­печение верховенства закона и иерархичности права, соблю­дение установленных конституцией и законом прав и свобод граждан, установленного порядка поддержания законности в деятельности правоохранительных органов.

Принцип законности проявляется и в том, что различные аспекты организации и деятельности органов прокуратуры дол­жны быть урегулированы в законодательном порядке наиболее полным и точным образом. Для прокуратуры соблюдение этой стороны данного принципа приобретает особый характер, если учесть, что ее основной функцией является надзор за испол­нением законов.

Принцип законности означает и обеспечение ее требований в деятельности самих органов прокуратуры. Этой задаче способ­ствует совокупность норм, определяющих требования к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей, касаю­щиеся их профессиональных и моральных качеств, уровня об­разования, ряда возрастных цензов для лиц, замещающих дол­жности прокуроров, порядком назначения на должности, атте­стации прокурорских работников. Этим же задачам служит и создание в органах прокуратуры службы безопасности.