§ 2. функции управления в органах прокуратуры

В органах прокуратуры функциями управления являются: аналитическая работа; прогнозирование; планирование, взаи­модействие органов и структурных подразделений прокурату­ры; руководство, контроль исполнения.

Аналитическая функция прокуратуры состоит в истолко­вании и объяснении процессов, происходящих в состоянии за­конности в соответствующих регионах, сферах правовых отно­шений, в деятельности органов прокуратуры по ее укрепле­нию. Анализ основывается на методах, выработанных статис­тикой, криминологией, криминалистикой, теорией управления.

Задачами анализов могут быть: оценка оперативной обста­новки; установление процессов и тенденций в состоянии закон­ности и определение факторов, воздействующих на эти изме­нения; прогнозирование состояния законности и потребностей в изменениях организационной структуры органов прокурату­ры и т.п.

Объектами аналитической работы могут быть: оперативная обстановка состояния законности в регионе на определенный момент; состояние законности в регионе в целом, в его раз­личных частях, по отдельным видам преступлений и иных правонарушений за определенный период; состояние работы органа прокуратуры как во всем комплексе, так и по выпол­нению отдельных функций прокуратуры, ее деятельности в отдельных сферах правовых отношений (экология, внешнеэко­номическая деятельность, налоговые, кредитно-финансовые и иные отношения).

На результативность аналитической работы оказывает методически обоснованный выбор средств и методов ее прове­дения. Анализ в органах прокуратуры может осуществляться с использованием унифицированных схем, с учетом совокуп­ности статистических и иных показателей, характеризующих состояние законности и работу органа прокуратуры на различ­ных направлениях и участках. В целях анализа состояния за­конности и выполненной работы используются показатели, содержащиеся в статотчетности не только прокуратуры и иных правоохранительных, но также и контролирующих и других государственных органов. Кроме того, используются иные материалы органов прокуратуры по оперативному внут­риведомственному учету о количестве и тематике проверок работы нижестоящих органов; спецдонесениях, жалобах, не­которых иных видах документированной информации.

В органах прокуратуры с привлечением сил и возможно­стей НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, иных научных центров периодически реализуется функция прогнозирования. При этом в целях организации правоохрани­тельной деятельности прокуратуры прогнозируется развитие состояния законности или отдельных ее элементов на перспек­тиву, развитие правового регулирования, организационной структуры, состояния ее кадров, иные аспекты.

Прогнозирование рассматривается как средство с доста­точной обоснованностью формулировать конкретные задачи, которые должны решать органы прокуратуры в предстоящем периоде, планировать мероприятия для решения этих задач, маневрировать прокурорскими кадрами, обосновывать потреб­ности в обеспечении деятельности прокуратуры, вносить пред­ложения в федеральные программы мер по усилению борьбы с преступностью, для планирования законопроектных работ, определения очередности разрабатываемых и принимаемых законопроектов.

Важнейшими чертами планирования работы органов Про­куратуры являются его конкретность и рациональность. При централизованном планировании ("сверху вниз"), когда в про­курорской системе планы, продвигаясь, обрастают дополни­тельными заданиями, обязательными для исполнения, аппараты управляющих уровней органов прокуратуры должны учиты­вать, что, включая в свои планы работы мероприятия, указан­ные "сверху", райгорпрокуратуры существенно снижают воз­можности на инициативу, маневры, связанные с необходимос­тью учета специфики конкретного региона. В этих условиях особое значение приобретают точность выбора плановых мероп­риятий и определение круга исполнителей плановых заданий.

Различаются перспективное, текущее и календарное пла­нирование. Общие перспективные планы прокуратуры регио­на разрабатываются, как правило, на полугодие. Проводится планирование мероприятий в координации с иными правоох­ранительными органами, направленных на борьбу с преступ­ностью. В Генеральной прокуратуре, прокуратурах субъектов Федерации подразделения аппаратов составляют свои отрасле­вые планы работы. Составляются планы работы коллегии.

Планы работы органов прокуратуры составляются в пись­менной форме и содержат ряд обязательных элементов. В под­готовке и составлении их проектов участвуют практически все оперативные работники данного органа прокуратуры. На осно­ве анализа имеющихся данных формулируются и обосновыва­ются конкретные мероприятия. Реализация их результатов предусматривается в плане, как правило, в общем виде (ре­зультаты обобщения, проверки рассматриваются на коллегии прокуратуры и т.п.).

Проекты плановых мероприятий предварительно обсуж­даются на оперативных совещаниях в структурных подразде­лениях, при необходимости согласовываются с иными право­охранительными органами, на совещаниях при курирующем заместителе прокурора. Окончательно план принимается после обсуждения на коллегии (оперативном совещании в райпрокуратуре), утверждается соответствующим прокурором.

Взаимодействие органов и структурных подразделений прокуратуры состоит в установлении и поддержании целесо­образного соотношения их действий для наилучшего дости­жения определенных целей укрепления законности и право­порядка с наименьшими затратами сил и средств. Наиболее существенной задачей взаимодействия является взаимное обеспечение его участников полной, своевременной и точной информацией, которая позволяет принимать и реализовать эффективные надзорные, следственные и управленческие решения.

Формы и методы взаимодействия подразделений находят­ся в постоянном развитии, хотя основные из них имеют до­вольно устойчивый характер.

Взаимодействие структурных подразделений органа про­куратуры по отдельным вопросам и направлениям деятельно­сти предполагает, что его организатором должен выступать прокурор и его заместители согласно распределений между ними обязанностей.

В этой связи в распоряжении соответствующего прокуро­ра о распределении обязанностей с заместителями указывают­ся не только структурные подразделения, которые они кури­руют, но и отдельные приказы Генерального прокурора РФ, либо сферы правовых отношений (налоговых, кредитно-финансовых, приватизационных, трудовых и др.), в которых они осуществляют координацию в целом по всей прокуратуре со­ответствующего уровня.

К распоряжению (указанию) может прилагаться схема взаимодействия структурных подразделений аппарата проку­ратуры по выделенным в ней предметам деятельности. В нем указываются: перечень выделенных вопросов (предметов веде­ния); координатор (прокурор или его заместитель); предста­вители всех структурных подразделений, выделенные для работы по каждому "предмету", и схема взаимозаменяемости по каждому "предмету". Определяется "головное" подразделе­ние по каждому выделенному вопросу для взаимодействия подразделений. Головным, или ведущим по тому или иному из выделенных вопросов, может быть подразделение, к компетен­ции которого этот вопрос в силу своего характера наиболее тяготеет, составляет существенную часть общего объема вы­полняемой по нему органом прокуратуры работы и определяюще влияет на оценку результативности его деятельности по вопросу в целом.

Головное подразделение концентрирует и комплексно ана­лизирует по каждому вопросу относящуюся к нему информа­цию, по мере необходимости собирает совещания специализи­рующихся по вопросу прокуроров; с их участием готовит ана­литические документы, положения вышестоящему прокурору.

Распоряжение о распределении обязанностей, между ру­ководителями прокуратуры и схема взаимодействия должны быть доведены до сведения не только аппарата органа проку­ратуры, но и нижестоящих прокуроров для обеспечения должного направления от них потоков информации, надежности, результативности и оперативности обратной связи.

В структуре управления работой органов прокуратуры важное место занимает контроль исполнения. Он особенно результативен, когда сочетается повседневный контроль отде­лов (управлений, помощника прокурора) с работой организа­ционно-контрольного подразделения прокуратуры при посто­янном внимании к нему со стороны руководителей (прокуро­ра, его заместителей).

Контроль за исполнением нормативных актов Генерально­го прокурора РФ составляет существенную часть работы по контролю исполнения.

После принятия управленческих решений, особенно вы­раженных в нормативных правовых актах (приказе, указании, распоряжении, инструкции), прокурор обеспечивает ознаком­ление с ними оперативных работников, и в первую очередь тех, которые имеют непосредственное отношение к его испол­нению. При необходимости проводится оперативное совещание, либо заседание коллегии, где намечаются организационные мероприятия по выполнению данного приказа (указания, рас­поряжения, инструкции), изучаются его требования всеми работниками. Прокурор обязан назначить лиц, персонально ответственных за организацию выполнения приказа, опреде­лить порядок его выполнения. Наиболее распространенной и действенной формой контроля исполнения является проверка работы нижестоящих органов прокуратуры непосредственно на месте. Проводятся проверки комплексные, отраслевые (функ­циональные), специальные и контрольные.

Комплексные проверки осуществляются в полном объеме работы соответствующей прокуратуры по борьбе с преступле­ниями и иными правонарушениями. Отраслевые (функциональ­ные) проверки проводятся в целях установления состояния ра­боты нижестоящей прокуратуры по определенному функцио­нальному направлению ее деятельности в полном объеме (на­пример, надзор за исполнением законов органами, осуществ­ляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие и др.).

Специальная проверка проводится для установления состо­яния работы нижестоящей прокуратуры по отдельным функ­циональным вопросам, либо по вопросам укрепления законно­сти, осуществляемым средствами ряда функций в порядке ис­полнения соответствующих нормативных приказов Генераль­ного прокурора РФ (об усилении борьбы с правонарушениями среди несовершеннолетних, на транспорте, в сфере экономики и т.д.). Контрольные проверки проводятся на основе принятых руководителем прокуратуры либо коллегией решений в уста­новленные сроки, обычно в целях проверки исполнения пред­ложений, рекомендаций по устранению отмеченных недостат­ков, дальнейшему совершенствованию работы по укреплению законности и осуществляются с учетом требований соответ­ствующих приказов Генерального прокурора РФ.

Если бригада работников подразделений (прокурор под­разделения) Генеральной прокуратуры РФ осуществляет вы­езд в республику, область или край, то, естественно, они за короткий срок не в состоянии непосредственно проверить ра­боту всех или большинства имеющихся в области горрайпрокуратур. Для ознакомления выбираются или наиболее харак­терные на их взгляд, или наиболее крупные прокуратуры, или органы прокуратуры, относительно работы которых у проверяющих имеются определенные материалы. Однако для того, чтобы результаты проверки отражали действительное положение в регионе, необходим научно обоснованный выбор таких прокуратур. При этом соблюдаются правила составления районированной или типической выборки при выборе райгорпрокуратур, работа которых должна быть проверена.

За некоторым исключением в республике, области, крае от 30 до 50 городов и районов, неоднородных по своей соци­ально-экономической, демографической характеристике, со­стоянию законности. Но они могут быть сгруппированы по достаточно устойчивым основаниям: город, район крупного го­рода (областного центра, других городов с районным делени­ем); город областного подчинения с прилегающим сельским районом, сельский район. Поэтому вся совокупность соответ­ствующих прокуратур регионов разделяется на однородные группы этих видов. Самостоятельные группы составляют меж­районные, транспортные и природоохранные прокуратуры (на правах районных). Таким образом группируются районы, одно­родные не только по социальным, экономическим и демогра­фическим признакам, сходные по уровню и структуре право­нарушений, но и характеризующиеся достаточно однородным качественным составом штатов прокуратур, иных правоохра­нительных органов. Из них и производится представительная выборка для проверки.

Управление в органах прокуратуры носит целостный ха­рактер, а все его функции органически взаимосвязаны. Эта взаимосвязь носит постоянный и динамичный характер, что обуславливает выделение в нем интегративной функции руко­водства. Она выражается в регулировании и принятии решений по всем основным вопросам организации и деятельности прокуратуры.

Задачами функции руководства является расстановка сил органов прокуратуры по укреплению законности в соответ­ствии с изменяющейся обстановкой и имеющимися возможно­стями, определение основных направлений деятельности на данном этапе; установление недостатков в работе и принятие мер по их устранению; обобщение и распространение положи­тельного опыта. Руководство в органах прокуратуры проявля­ется в системе мер по подбору, расстановке и закреплению кадров, их профессионализации (повышение квалификации и др.), стимулированию работников прокуратуры и принятию мер воздействия к нарушителям производственной дисциплины.

В порядке регулирования организационной структуры ор­ганов прокуратуры в соответствии с устойчивыми изменениями и тенденциями в состоянии законности могут создаваться но­вые подразделения. Такие управленческие решения направле­ны на создание организационных, кадровых условий для мо­билизации сил и средств прокуратуры на актуализировавших­ся приоритетных направлениях. В связи с обострением состо­яния законности в сфере налоговых отношений приказом Генерального прокурора № 187 от 2 сентября 1997 г. в соста­ве Генеральной прокуратуры было образовано управление по надзору за исполнением налогового законодательства.

В целях обеспечения законности в деятельности региональ­ных управлений по организованной преступности (РУОП), дей­ствующих в системе МВД РФ и обслуживающих по несколько регионов — субъектов Федерации, приказом Генерального про­курора РФ № 67 от 27 октября 1997 г. в составе ряда прокура­тур субъектов Федерации образованы отделы по надзору за законностью деятельности соответствующих РУОПов.

Коллегии прокуратур. Оперативные совещания. В соот­ветствии с Законом о прокуратуре в Генеральной прокуратуре РФ, а также в прокуратурах субъектов Российской Федера­ции и приравненных к ним прокуратурах образуются коллегии. Они являются совещательными органами при соответствующих прокуратурах. Однако им принадлежит важная роль в выра­ботке и принятии решений, на основе и с использованием которых осуществляется управление прокурорской системой или ее соответствующим звеном.

В Генеральной прокуратуре РФ коллегия образуется в составе Генерального прокурора РФ (председатель), его пер­вого заместителя и заместителей (по должности), других про­курорских работников, назначаемых Генеральным прокурором РФ. В прокуратурах субъектов РФ, приравненных к ним во­енных и иных специализированных прокуратурах коллегии об­разуются в составе прокурора субъекта РФ (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности) и других прокурорских работников, назначаемых прокурором субъекта РФ. На заседаниях коллегии вырабатываются реше­ния по наиболее актуальным вопросам организации и деятель­ности органов прокуратуры, исполнения приказов и указаний Генерального прокурора. Работа коллегии планируется. Ее основу составляют мероприятия из плана работы соответству­ющей прокуратуры, предложения ее структурных подразде­лений, указания прокурора и его заместителей.

Заседания коллегии проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в два месяца. Организационное обес­печение работы коллегии возлагается на организационно-кон­трольное подразделение аппарата прокуратуры (старшего по­мощника прокурора по организационным вопросам и контро­лю исполнения). Ведется протокол, а при необходимости — стенограмма заседания. С учетом состоявшегося на коллегии обсуждения подразделение, подготовившее вопрос на колле­гию, дорабатывает принятые документы и представляет его в организационно-контрольное подразделение (старшему помощ­нику прокурора по организационным вопросам и контролю ис­полнения) для организации последующего направления, дове­дения его до сведения исполнителей.

Вопросы организации и деятельности прокуратуры, не требующие обсуждения коллегией, рассматриваются на опе­ративных совещаниях у соответствующих прокуроров, их за­местителей, в подразделениях аппаратов прокуратур. Опера­тивные совещания проводятся по мере необходимости (напри­мер, о ходе или промежуточных результатах надзорной про­верки, рассмотрения заявлений или жалоб, расследования конкретного уголовного дела, результаты обобщений выпол­ненной работы и т.п.). Порядок и сроки их проведения, круг участников определяются в каждом конкретном случае руко­водителем, который проводит совещание. Материалы для со­вещания готовят подразделения, по инициативе которых вне­сены рассматриваемые вопросы. Они же оформляют протокол и контролируют исполнение принятых решений.

Контроль за исполнением решений оперативного совеща­ния у прокурора — руководителя органа прокуратуры осуще­ствляет организационно-контрольное подразделение (старший помощник прокурора).