Прокурорский надзор за исполнением подразделениями по делам несовершеннолетних органов внутренних дел законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних - Учебное пособие (Величко О.И.)

2.2. компетенция и полномочия пдн в сфере профилактики правонарушений несовершеннолетних

 

Под компетенцией органа государственной власти понимается совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленных Конституцией РФ и принятыми в соответствии с ней конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации. (Это определение дано в Законе № 119-ФЗ 1999 г., который утратил силу[9].)

Под полномочиями органа государственной власти (ст. 2 ФЗ № 119-ФЗ) понимаются права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. (Высшее должностное лицо и глава края, области обладают правами и обязанностями; согласно ст. 2 ФЗ № 119-ФЗ это – полномочия.)

Главное различие между компетенцией и полномочиями заключается в объеме: компетенция рассматривается как совокупность полномочий. Когда рассматривается представительный орган как совокупность комитетов, комиссий и иных его подразделений или администрация в целом как совокупность должностных лиц, отделов, управлений с сотрудниками и руководителями, каждый из которых наделен правами и обязанностями, то в этом случае речь идет уже о компетенции.

Рассмотрим компетенцию ПДН в совокупности с компетенцией других подразделений органов внутренних дел. Такая позиция обусловлена концепцией системного подхода к деятельности по профилактике беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, заложенной в Законе от 24.06.1999 г. В профилактической деятельности каждый из субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних занимает свою нишу и действует в рамках своей компетенции, определенной указанным законом, иными законами, уставами, положениями, инструкциями, приказами, наставлениями. Следует иметь в виду, что система работает эффективно только тогда, когда работают с одинаковой степенью активности все субъекты, когда отлажены их взаимодействие, движение необходимой информации от одного субъекта к другому, разработка и осуществление комплексных целевых программ в этой сфере деятельности. Федеральным законом от 24.06.1999 г. (ст. 20) и нормативными актами МВД России определяется содержание (компетенция) деятельности служб, подразделений органов внутренних дел и их сотрудников в соответствии с указанным направлением.

Конкретные службы и подразделения органов внутренних дел участвуют в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по-разному. Применительно к направлению деятельности их можно разделить на три группы.

К первой группе следует отнести субъекты, которые осуществляют профилактику правонарушений несовершеннолетних наряду с реализацией своих основных функций. Так, основными функциями подразделений криминальной милиции (ст. 23 Федерального закона от 24.06.1999) являются:

выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений несовершеннолетних, а также установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших;

выявление несовершеннолетних правонарушителей, группы таких лиц, а также несовершеннолетних, входящих в организованные преступные группы или в преступные сообщества (преступные организации), и принятие мер по предупреждению совершения ими преступлений;

осуществление мер, противодействующих участию несовершеннолетних в незаконном обороте наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров;

выявление лиц, вовлекающих несовершеннолетних в совершение преступлений;

участие в розыске несовершеннолетних, без вести пропавших, скрывшихся от органов дознания, следствия или суда, уклоняющихся от отбывания наказания или принудительных мер воспитательного воздействия, совершивших побеги из учреждений уголовно-исполнительной системы или самовольно ушедших из семей, специальных учебно-воспитательных учреждений или центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел.

Профилактика правонарушений несовершеннолетних проводится ими в процессе реализации перечисленных функций с использованием присущих им специфических форм и методов деятельности. В частности, они обязаны систематически анализировать причины, вследствие которых подростки, совершившие преступления, не были своевременно выявлены и не находились под профилактическим воздействием. В горрайорганах подразделения уголовного розыска информируют участковых инспекторов милиции и ПДН о выявленных подростках с устойчивым противоправным поведением для принятия к ним предусмотренных законом мер воздействия.

Следственным подразделениям вменено в обязанность устанавливать конкретные причины и условия, способствовавшие совершению преступлений, принимать меры по их устранению; всесторонне выяснять сведения о личности правонарушителей и информировать об этом ПДН; оказывать воспитательное воздействие на несовершеннолетних во время проведения следственных действий, которое наиболее ярко проявляется в соблюдении прав и законных интересов несовершеннолетних[10].

Перед подразделениями охраны общественного порядка, информационными центрами, штабами и другими аналитическими подразделениями органов внутренних дел также поставлены соответствующие задачи в профилактической деятельности.

Ко второй группе подразделений органов внутренних дел, участвующих в предупреждении правонарушений несовершеннолетних, следует отнести, например, участковых инспекторов милиции, выявляющих и документирующих преступления, предусмотренные ч. 2 ст. 20 УК РФ, ответственность за которые несут несовершеннолетние. Кроме того, участковые инспектора милиции привлекают население обслуживаемого участка, общественные объединения правоохранительной направленности и частные охранные предприятия к работе по предупреждению совершения несовершеннолетними преступлений, проведению индивидуальных воспитательных мероприятий в отношении несовершеннолетних, совершивших правонарушения.

К третьей группе субъектов, основной функцией которых является предупреждение правонарушений, относятся подразделения по делам несовершеннолетних районных, городских отделов (управлений) внутренних дел муниципальных образований, отделов (управлений) внутренних дел на транспорте, отделов (управлений) внутренних дел закрытых административно-территориальных образований. Эти подразделения участвуют в деятельности, относящейся как к общей, так и к специально-криминологической профилактике.

Согласно ст. 21 Федерального закона от 24.06.1999 ПДН органов внутренних дел проводят индивидуальную профилактическую работу в отношении следующих трех категорий лиц:

несовершеннолетних, перечисленных в подп. 4 – 14 п. 1 ст. 5 данного закона;

родителей или законных представителей, не исполняющих свои обязанности по воспитанию, обучению и (или) содержанию несовершеннолетних и (или) отрицательно влияющих на их поведение либо жесткого обращающихся с ними;

несовершеннолетних, их родителей или законных представителей, которые не включены в указанные группы, но к ним необходимо принять меры в целях предупреждения совершения или правонарушений.

Что касается первой группы лиц, то в этот перечень включены несовершеннолетние:

употребляющие наркотические средства или психотропные вещества без назначения врача либо употребляющие одурманивающие вещества;

совершившие правонарушение, повлекшее применение меры административного взыскания;

совершившие правонарушение до достижения возраста, с которого наступает административная ответственность;

освобожденные от уголовной ответственности вследствие акта об амнистии или в связи с изменением обстановки, а также в случаях, когда признано, что исправление несовершеннолетнего может быть достигнуто путем применения принудительных мер воспитательного воздействия;

совершившие общественно опасное деяние и не подлежащие уголовной ответственности в связи с недостижением возраста, с которого наступает уголовная ответственность;

обвиняемые или подозреваемые в совершении преступлений, в отношении которых избраны меры пресечения, не связанные с заключением под стражу;

освобожденные от отбывания наказания по различным основаниям, предусмотренным уголовным законом;

получившие отсрочку отбывания наказания или отсрочку исполнения приговора;

освобожденные из учреждений уголовно-исполнительной системы, вернувшиеся из специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа;

осужденные за совершение преступления небольшой или средней тяжести и освобожденные судом от наказания с применением принудительных мер воспитательного воздействия;

осужденные условно, осужденные к обязательным работам, исправительным работам или иным мерам наказания, не связанным с лишением свободы.

Приведенный перечень существенно отличается от категорий несовершеннолетних, в отношении которых инспекции по делам несовершеннолетних органов внутренних дел в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 15.02.1977 № 5266-IХ «Об основных обязанностях и правах инспекций по делам несовершеннолетних, приемников-распределителей для несовершеннолетних и специальных учебно-воспитательных учреждений по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» проводили работу по предупреждению правонарушений[11]. Федеральным законом от 24.06.1999 г. (ст. 21) из перечня лиц исключены: несовершеннолетние, систематически уходящие из семьи в возрасте до 16 лет или самовольно уходящие из специальных учебно-воспитательных учреждений; злостно уклоняющиеся от учебы, работы; систематически занимающиеся азартными играми, а также ведущие иной антиобщественный образ жизни. Работу с этими несовершеннолетними в настоящее время осуществляют соответствующие органы и учреждения системы социальной защиты населения, образования. Указанным законом более четко определены и основания проведения индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними, вернувшимися из специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа и освобожденными из учреждений уголовно-исполнительной системы. Такими основаниями являются: нарушение режима пребывания в указанных учреждениях; совершение противоправных деяний; если после освобождения (выпуска) несовершеннолетние находятся в социально опасном положении и (или) нуждаются в социальной помощи и (или) реабилитации. До принятия данного закона эту категорию несовершеннолетних ставили на учет в ОВД вне зависимости от их поведения в период пребывания в названных учреждениях и нуждаемости в реабилитации.

Изменились основания постановки на учет и несовершеннолетних, совершивших административные правонарушения. Если по Указу Президиума Верховного Совета СССР от 15.02.1977 г. несовершеннолетние, «совершившие правонарушения, влекущие меры общественного или административного воздействия», ставились на учет для проведения профилактической работы вне зависимости от того, являлись они или нет субъектами административного правонарушения, состоялось ли или нет решение компетентного органа о применении меры общественного или административного воздействия, то в настоящее время в соответствии с подп. 5, 6 п. 1 ст. 5 Федерального закона от 24.06.1999 г. такие несовершеннолетние выделены в самостоятельные группы (субъекты и несубъекты административного правонарушения). Вопрос о постановке несовершеннолетних, являющихся субъектами административного правонарушения, на учет в ОВД для проведения индивидуальной профилактической работы решается после применения меры административного взыскания[12]. В отношении подростка, совершившего правонарушение до достижения возраста, с которого наступает административная ответственность, необходимо иметь бесспорные доказательства, что подросток совершил противоправные действия. И только в этом случае ПДН проводят с ним профилактическую работу.

Индивидуальная профилактическая работа ПДН проводится с родителями несовершеннолетних или законными представителями, не исполняющими свои обязанности по воспитанию, обучению и (или) содержанию несовершеннолетних и (или) отрицательно влияющими на их поведение либо жестоко обращающимися с ними (входящими во вторую группу). Указ Президиума Верховного Совета СССР возлагал обязанность на инспекции по делам несовершеннолетних лишь «выявлять родителей и лиц, их заменяющих, злостно не выполняющих обязанностей по воспитанию детей и своим антиобщественным поведением способствовавших совершению ими правонарушений». Таким образом, Федеральный закон от 24.06.1999 г. значительно расширил компетенцию и контингент родителей или законных представителей, а также основания для проведения с ними профилактической работы.

ПДН проводят индивидуальную профилактическую работу с несовершеннолетними, их родителями или законными представителями, которые не включены в указанные группы, но к ним следует принять меры в целях предупреждения совершения ими правонарушений. Данный закон подробно не раскрывает, в каких случаях необходимо применение мер – он ограничился лишь указанием на предупреждение правонарушения. Это должно оцениваться правоприменителем.

К компетенции ПДН относятся также:

выявление лиц, вовлекающих несовершеннолетних в совершение преступления и (или) антиобщественных действий или совершающих в отношении несовершеннолетних другие противоправные деяния; внесение в установленном порядке предложений о применении к этим лицам мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации;

осуществление мер по выявлению несовершеннолетних, объявленных в розыск, а также несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства, и в установленном порядке направление таких лиц в соответствующие органы или учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних либо в иные учреждения;

рассмотрение в установленном порядке заявлений и сообщений об административных правонарушениях несовершеннолетних, общественно опасных деяниях несовершеннолетних, не достигших возраста, с которого наступает уголовная ответственность, а также о неисполнении или ненадлежащем исполнении их родителями или законными представителями либо должностными лицами обязанностей по воспитанию, обучению и (или) содержанию несовершеннолетних;

участие в подготовке материалов в отношении несовершеннолетних для рассмотрения возможности их помещения в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел;

участие в подготовке материалов, необходимых для внесения в суд предложений о применении к несовершеннолетним, их родителям или законным представителям мер воздействия, предусмотренных законодательством Российской Федерации и (или) законодательством субъектов Российской Федерации;

внесение в уголовно-исполнительные инспекции органов юстиции предложений о применении к несовершеннолетним, контроль за поведением которых осуществляют указанные учреждения, мер воздействия, предусмотренных законодательством Российской Федерации и (или) законодательством субъектов Российской Федерации;

информирование заинтересованных органов и учреждений о безнадзорности, правонарушениях и об антиобщественных действиях несовершеннолетних, о причинах и об условиях, этому способствующих;

уведомление родителей или законных представителей несовершеннолетних о доставлении несовершеннолетних в подразделения органов внутренних дел в связи с их безнадзорностью, беспризорностью, совершением ими правонарушений или антиобщественных действий.