Прокурорский надзор за исполнением подразделениями по делам несовершеннолетних органов внутренних дел законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних - Учебное пособие (Величко О.И.)

3.4. методика прокурорского надзора за исполнением пдн законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних

 

Цель рассмотрения данного вопроса – дать некоторые общие подходы к проведению проверок. Отдельные методические рекомендации были изложены в предыдущем параграфе при рассмотрении вопросов, подлежащих обязательному выяснению по предложенной нами классификации основных направлений прокурорского надзора. Проведение проверок исполнения законодательства по каждому из перечисленных направлений имеет свою специфику. Методика прокурорского надзора по каждому из них может быть предметом самостоятельного рассмотрения. Поэтому, приступая к проверке, прокурор должен прежде всего составить таблицу норм законодательных актов, исполнение которых он будет проверять в ПДН. Целесообразность систематизирования таких норм связана, как отмечалось ранее, с многообразием функций ПДН и довольно обширной правовой базой, регулирующей их деятельность. Это поможет сгруппировать вопросы, нарушения, материалы, подлежащие изучению, и в последующем структурировать итоговый документ. К тому же составление указанных таблиц способствует углубленному, системному изучению законодательства в этой области, что в конечном итоге позитивно сказывается на качестве проверки. При названном подходе к проведению проверки прокурор на стадии подготовки к ней может проконтролировать готовность соответствующего работника прокуратуры к проверке, внести, если это необходимо, коррективы в план проверки и прогнозировать реализацию материалов проверки.

Не менее важно располагать статистическими данными соответствующих подразделений и иных субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (ст. 4, 24 Федерального закона от 24.06.1999 г.), которые выполняют такие же функции в качестве основных или вспомогательных (КДНиЗП, УИИ, органы и учреждения социальной защиты). Объем статистической и иной информации зависит от тематики проверки. Если речь идет о комплексной проверке деятельности ПДН, соответственно, объем статистической информации увеличивается. Если же целью проверки является изучение практики исполнения законодательства по конкретному, более узкому, но злободневному направлению деятельности ПДН, следует ограничиться сбором статистической информации за проверяемый период исключительно по данному направлению. Это экономит время при ее анализе и исключает перегрузку итогового документа излишними статистическими данными, что зачастую имеет место в справках прокурорских проверок.

Важно предварительно проанализировать материалы прокурорской проверки и обращения, поступившие в прокуратуру по теме предстоящей проверки. В необходимых случаях истребовать из проверяемых ПДН материалы служебных ведомственных проверок, приказы о наказании должностных лиц по документам прокурорского реагирования и иные относящиеся к теме документы. Полученные данные анализируются в целях определения распространенности совершенных правонарушений, практики ведомственного реагирования и эффективности его действия.

При проведении проверок, как правило, исходят из того, что наиболее типичные нарушения вначале группируются по направлениям надзора, обозначенным в параграфе втором главы третьей данной работы (либо по направлениям деятельности ПДН, перечисленным в ст. 21 Федерального закона от 24.06.1999 г.).

Имеются и типичные нарушения, характерные для любого направления надзора. Их можно условно разбить на пять групп.

Первая группа: нарушения конституционных прав несовершеннолетних, их родителей или законных представителей при постановке на учет и проведении индивидуальной профилактической работы, рассмотрении заявлений и сообщений о совершении ими правонарушений.

Вторая группа: превышение полномочий со стороны должностных лиц ПДН, начальника милиции и его заместителя при доставлении несовершеннолетних в органы внутренних дел, административном задержании и принятии решения о постановке на учет, а также в иных случаях.

Третья группа: несоответствие федеральному законодательству актов администрации региональных органов власти по вопросам профилактики безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних, особенно связанных с ограничением пребывания несовершеннолетних в общественных местах после 22 час., с установлением административной ответственности. На практике иногда встречаются случаи, когда законом субъекта Российской Федерации определяется иная подведомственность рассмотрения дел об административных правонарушениях несовершеннолетних, предусмотренных региональным законодательством, либо в региональных законах о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних регулируются вопросы, отнесенные к компетенции Российской Федерации.

Четвертая группа: многочисленные нарушения законодательства в сфере административной юрисдикции органов внутренних дел; при рассмотрении заявлений и сообщений о совершении общественно опасных деяний несовершеннолетними; при подготовке материалов о помещении несовершеннолетних в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел или специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа либо для отмены условной меры наказания и замены ее на реальную, а также по другим вопросам, отнесенным к компетенции ПДН.

Пятая группа: неполнота и несвоевременность выявления несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении. Эти нарушения выявляются путем сопоставления данных подразделений по делам несовершеннолетних (разд. 2 журнала регистрации состоящих на учете лиц в подразделениях по делам несовершеннолетних; приложение 10 к приказу МВД России от 26.05.2000 № 569) и пофамильным спискам родителей, которые составлены на основе изучения материалов об отказе в возбуждении уголовных дел в отношении несовершеннолетних, совершивших общественно опасные деяния до достижения возраста, с которого наступает уголовная ответственность, прекращенных уголовных дел в отношении несовершеннолетних, а также направленных в суд и находящихся в производстве. В списки должны вноситься родители, не исполняющие или ненадлежащим образом исполняющие обязанности по воспитанию, обучению и содержанию несовершеннолетних. Пофамильные списки составляются по определенной схеме. Для того чтобы они были сопоставимы с данными ПДН, в основу схемы должны быть положены реквизиты, содержащиеся в журнале учета родителей, отрицательно влияющих на детей (разд. 2 приложения 10 к приказу МВД России от 26.05.2000 № 569). В журнале учета родителей, с которыми проводится индивидуальная профилактическая работа, указываются дата постановки на учет, ф.и.о., дата рождения, место жительства, место работы и должность, основание постановки на учет, дата снятия с учета, основания снятия с учета. Такой же список можно составить на основании данных участкового уполномоченного милиции в отношении семей с асоциальным поведением[38]; материалов, рассмотренных в КДНиЗП в отношении как родителей, так и несовершеннолетних. Этим же принципом можно руководствоваться при получении информации о родителях из других субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Используя указанные источники и методику, аналогичные списки следует составлять и в отношении несовершеннолетних для того, чтобы проверить полноту и своевременность их выявления и постановки на учет.

Родители, ограниченные в дееспособности в связи со злоупотреблением спиртными напитками или употреблением наркотических средств, страдающие хроническим алкоголизмом или наркоманией, должны состоять на учете в ПДН, и с ними должна проводиться индивидуальная работа. Необходимо также выяснять, проводили ли ПДН работу с этими родителями до ограничения их в дееспособности, до постановки на учет в наркологическом диспансере. Если профилактическая работа с ними начата после применения гражданско-правовых мер, это следует расценивать как свидетельство несвоевременного выявления ПДН неблагополучных семей.

В процессе проверки прокурор обязан выяснять:

состояли ли на учете в ПДН родители, которые лишены родительских прав, либо у которых отобраны дети без лишения родительских прав, и проводилась ли с ними профилактическая работа до принятия к ним указанных мер;

располагали ли сотрудники подразделений при наличии данных о родителях, расторгнувших брак в связи со злоупотреблением спиртными напитками, информацией о таких семьях, проводилась ли с ними профилактическая работа. Аналогичным способом прокурор выясняет такие же вопросы и в отношении родителей, проживающих отдельно от детей и уклоняющихся от их содержания, воспитания.

После сопоставления данных на предмет полноты и своевременности выявления ПДН родителей, отрицательно влияющих на детей, проверяются иные вопросы, относящиеся к теме проверки. В процессе проверки путем изучения учетно-профилактических карточек на родителей и иных документов необходимо установить следующее (п. 53–54 Инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел):

имеются ли документальные данные о неисполнении или ненадлежащем исполнении родителем обязанностей по воспитанию, содержанию, обучению либо отрицательном влиянии на детей или жестоком обращении с ними (законность постановки на учет);

выясняют ли инспектора ПДН: личность родителей, их образ жизни, взаимоотношения с детьми в процессе проведения профилактической работы; намерения родителей в отношении воспитания детей путем посещения семей по месту жительства, изучения характеризующих материалов, проведения бесед с представителями органов и учреждений здравоохранения, социальной защиты населения, иными лицами;

привлекают ли к профилактической работе с родителями, отрицательно влияющими на детей, лиц, способных оказать на них положительное влияние;

разъясняют ли родителям последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения ими своих обязанностей по воспитанию, обучению, содержанию детей либо жестокого обращения с ними;

как решаются вопросы организации обучения, труда, оздоровительного отдыха и досуга несовершеннолетних, проживающих в семьях, находящихся в социально опасном положении, – самостоятельно сотрудниками ПДН или во взаимодействии с другими органами и учреждениями системы профилактики либо если эти вопросы не решаются, то почему;

вносятся ли в установленном порядке в соответствующие органы и учреждения предложения о применении к родителям, отрицательно влияющим на детей, мер воздействия, предусмотренных законодательством РФ (Положением о комиссиях по делам несовершеннолетних, КоАП РФ, СК РФ, ГК РФ, УК РФ);

соблюдаются ли права и законные интересы детей, проживающих в семьях, находящихся в социально опасном положении;

исполняется ли в процессе проведения профилактической работы требование ч. 2 ст. 9 Федерального закона от 24.06.1999 г. (сигнальная функция) о незамедлительном информировании:

органов прокуратуры – о нарушении прав и свобод несовершеннолетних;

комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав – о нарушении прав несовершеннолетних на образование, труд, отдых, жилище и других прав;

органов опеки и попечительства – о несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей или законных представителей либо находящихся в обстановке, представляющей угрозу их жизни, здоровью или препятствующей их воспитанию;

органов управления социальной защитой населения – о несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства, а также о выявлении семей, находящихся в социально опасном положении;

органов управления здравоохранением – о несовершеннолетних, проживающих в семьях, находящихся в социально опасном положении, и нуждающихся в обследовании в связи с употреблением алкогольной и спиртосодержащей продукции;

органов по делам молодежи – о несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении и нуждающихся в связи с этим в оказании помощи в организации отдыха, досуга, занятости;

используют ли инспектора ПДН в работе с семьями возможности общественных объединений, религиозных конфессий;

формируют ли инспектора ПДН общественное мнение и гражданскую активность, касающиеся своевременного информирования соответствующих органов о детях, проживающих в семьях, находящихся в социально опасном положении; соблюдается ли при этом принцип конфиденциальности полученной информации;

осуществляется ли ведомственный контроль за состоянием профилактической работы с семьями[39];

анализируются ли инспекторами ПДН причины и условия семейного неблагополучия, насколько полно изучаются эти причины;

направляется ли органами внутренних дел информация в органы государственной власти и органы местного самоуправления с конкретными предложениями по улучшению профилактической работы с семьями, находящимися в социально опасном положении. Всегда ли аргументированы предложения, изложенные в информации. Соответствуют ли эти предложения принципам профилактической деятельности (ст. 2 Федерального закона от 24.06.1999 г.);

как решаются вопросы ответственности должностных лиц, не исполняющих требования закона, в том числе изложенные в ч. 2 ст. 9 Федерального закона от 24.06.1999 г.

Прокурор обязан проверить также обоснованность снятия с учета родителей в связи с исправлением поведения. Указанные основания снятия с учета должны быть подкреплены документами, свидетельствующими об этом. К таким документам относятся письма из иных органов и учреждений, проводивших также профилактическую работу с данными родителями, и др. Указанный закон не требует обсуждения на комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав вопроса снятия с учета родителей. Однако в целях обеспечения комплексного подхода к социально-реабилитационной работе, усиления социального и государственного контроля за состоянием профилактической работы с семьями, находящимися в социально опасном положении, обсуждение вопроса снятия с профилактического учета родителей на комиссии по делам несовершеннолетних, несомненно, могло бы принести пользу.

Многие прокурорские работники разрабатывают универсальную таблицу, которая включает данные, полученные в результате изучения уголовных дел, материалов об отказе в возбуждении уголовных дел, а также учетных карточек и иных материалов ПДН, позволяющие в динамике проследить исполнение ПДН и другими подразделениями ОВД законодательства о проведении индивидуальной профилактической работы с родителями, не исполняющими или ненадлежащим образом исполняющими обязанности по воспитанию, обучению, содержанию детей либо отрицательно влияющими на их поведение, а также жестоко с ними обращающимися. Предлагаем примерную таблицу, позволяющую, как нам представляется, в комплексе сосредоточить информацию о работе с семьей.

 

Примерная таблица изучения информации, характеризующей семью и состояние индивидуальной профилактической работы с ней

 

Вопросы, подлежащие изучению прокурором при проверке

Сведения, полученные прокурором в ходе изучения информации

1

2

ФИО родителя, законного представителя, дата рождения, место жительства

 

Социальный статус родителей, законных представителей, место работы, должность

 

Количество детей, проживающих в семье, их возраст

 

Как давно в семье родители, законные представители не исполняют или ненадлежащим образом исполняют обязанности по воспитанию, обучению и содержанию детей и т.д.

 

Кем и когда выявлена неблагополучная семья: следователем, дознавателем, инспектором ПДН, участковым инспектором милиции, другими подразделениями ОВД

 

Основания постановки на учет – краткое содержание

 

Законность постановки на учет

 

Разъяснялись ли родителям последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения родительских обязанностей, отрицательного влияния на детей, жестокого обращения с ними (с указанием даты)

 

Выяснен ли образ жизни, намерения родителей относительно воспитания детей? Из каких источников получена информация? Кем получена информация (следователем, дознавателем, инспектором ПДН, другими службами ОВД)

 

Работают ли привлеченные лица с родителями или это формальное закрепление

 

1

2

Вносились ли ПДН в установленном порядке в соответствующие органы или учреждения предложения о применении к родителям, законным представителям правовых мер (указать – сколько и каких)

 

Имеется ли информация о принятых мерах по сигналу ПДН? Соответствуют ли они сложившимся обстоятельствам

 

Какие меры во взаимодействии с другими субъектами системы профилактики приняты по защите прав и интересов несовершеннолетних, проживающих в этой семье, в сфере образования, труда, отдыха, здравоохранения, в жилищной сфере и т.д.

 

Какие меры необходимо принять еще по защите прав и интересов детей (ребенка)

 

В течение какого времени не проверялось начальником ОВД или его заместителем состояние работы ПДН с семьей

 

Дата последней проверки состояния работы с семьей, проводимой начальником ОВД или его заместителем. Характер их замечаний. Выполнены ли они

 

Какие правовые меры еще необходимо принять к родителям

 

Какие меры приняты прокурором к родителям, иным законным представителям*

 

Какие меры приняты прокурором к защите прав и интересов детей, проживающих в этой семье

 

Прочие замечания по работе с семьей (родителем)

 

______________________

* Заполняется проверяющим прокурором после принятия мер по защите прав и интересов ребенка, проживающего в семье, находящейся в социально опасном положении.

 

Методика проверки исполнения законодательства о проведении индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними аналогична методике проверки исполнения законодательства о проведении индивидуальной профилактической работы с родителями. Для выяснения полноты и своевременности постановки несовершеннолетних на учет, как отмечалось ранее, следует: составлять пофамильный список несовершеннолетних на основании изученных уголовных дел, по которым предъявлено обвинение либо несовершеннолетние осуждены к мере наказания, не связанной с лишением свободы, вынесено постановление о прекращении уголовного преследования по нереабилитирующим основаниям, а также на основании изучения материалов комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, рассмотренных в отношении несовершеннолетних, совершивших общественно опасные деяния, административные правонарушения; вносить в этот список реквизиты, заложенные в разд. 1 журнала регистрации лиц, состоящих на учете в подразделениях по делам несовершеннолетних (приложение к Инструкции).

При проверке полноты выявления и законности постановки на учет несовершеннолетних, совершивших правонарушения до достижения возраста, с которого наступает административная ответственность (подп. 6 п. 1 ст. 5 Федерального закона от 24.06.1999 г.), могут возникнуть сложности, состоящие в следующем: относительно этой категории несовершеннолетних законом не уточнен момент, с которого подросток ставится на учет, – после составления рапорта на выявленного правонарушителя и дачи согласия начальника ОВД или после рассмотрения материала в комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и применения мер воздействия, предусмотренных ст. 18 Положения о комиссиях, т.е. только после того, как коллегиальный орган, рассматривая материал на подростка, придет к выводу о доказанности его вины в совершении противоправных действий. Такая практика существует, хотя в силу ст. 11 Федерального закона от 24.06.1999 г. и ст. 17 Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних (1967 г.) рассмотрение комиссией таких материалов не предусмотрено.

В отношении несовершеннолетних, достигших шестнадцати лет к моменту совершения административного правонарушения, данный закон (подп. 5 п. 1 ст. 5) толкуется однозначно. На учет такие несовершеннолетние ставятся после применения административного наказания. По существу, несовершеннолетние младшей возрастной группы законом защищены меньше, нежели несовершеннолетние старшей возрастной группы. При этой ситуации прокурор обязан особо обращать внимание на наличие доказательств, подтверждающих факт совершения противоправных действий, подпадающих под признаки административного правонарушения, подростком, не достигшим возраста, с которого наступает административная ответственность.

Кроме того, целесообразно для компактного сосредоточения материала о практике исполнения ПДН законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних составить таблицу, в которую включить основные требования законов, на основании которых можно сделать вывод о законности в деятельности ПДН, о соблюдении прав и законных интересов несовершеннолетних, о наличии ведомственного контроля и его эффективности.