§ 1. состояние правового регулирования    

строительства  Вооружённых Сил Российской Федерации

Проблемы правового обеспечения военного строительства и обороны государства отражены в трудах ряда отечественных  специали­стов, получивших широкое научное признание  в советский  пе­риод.  В   их    числе    исследования      Ю. М. Бирюкова,     А. С. Емелина,    Ю. Д. Казанчева,   Н. Н. Королькова,  И. Ф. Побежимова, П. И. Романова, В. Г. Стрекозова, и  других учёных[1].

Современные проблемы реформирования и строительства Вооружённых  Сил Российской  Федерации  рассматриваются  в  трудах В. Ф. Акулича,    Р. А. Загидулина,    Н. И. Звинчукова,   В. А. Озерова, С. А. Караганова, С. В. Корнишина, А. М. Кривенко, А. Л. Криводубского, А. Г. Толстоброва  и других[2].

Отмеченные работы служат тео­ретической основой для дальнейшего исследования различных аспек­тов обеспечения строительства Вооружённых Сил Российской Федерации. Вместе с тем, отмечая безусловную продуктивность проведённых исследований в области обороны и обеспечения военной безопасности, необходимо признать, что общественная потребность в разработке актуальных теоретических и методологических вопросов военного строительства ещё далеко не удовлетворена.

Несмотря на наличие научных работ по различным вопросам военного строительства, ещё остаются не исследованными проблемы правового  обеспечения строительства Вооружённых Сил современной России. Так в отечественной военно-правовой науке пока отсутствует целостное представление о механизме правового обеспечения строительства Вооружённых Сил Российской Федерации, не выработан единый подход к правовому регулированию гражданского контроля над ними, в полной мере не исследованы проблемы применения воинских формирований в чрезвычайных ситуациях, а также их использования за пределами территории России, сделаны лишь первые шаги по изучению и обобщению отечественного опыта комплектования армии и флота военнослужащими, проходящими военную службу по контракту. Указанные обстоятельства детерминируют необходимость исследования  проблем, относящихся к правовому регулированию строительства Вооружённых Сил современной России.

Рассмотрим сущность и соотношение понятий «строительство вооружённых сил» и «военное строительство».

Термин «строительство вооружённых сил»  упоминается в пункте 4 статьи 2 Федерального закона «Об обороне», однако сущность этого термина  в отечественном законодательстве  не раскрывается. Термин «военное строительство»  применяется в Военной доктрине Российской Федерации (в преамбуле, а также в п.п. 7, 16, 17, 18, 24 её  I раздела), кроме того, рассматриваемый термин употребляется  в ряде указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации по вопросам обороны и военной безопасности. Однако на законодательном уровне термин «военное строительство» также не употребляется и его правовое содержание ещё не определено. Только во «Временном руководстве по планированию строительства Вооружённых Сил Российской Федерации» приводится следующее определение: строительство Вооружённых Сил – система мероприятий, осуществляемых федеральными органами государственной власти, направленных на преобразование, оснащение, содержание и подготовку Вооруженных Сил к выполнению возложенных на них задач мирного и военного времени[3].

По общепринятому мнению под военным строительством понимается деятельность государства, направленная на создание и развитие её военной организации, а также осуществления руководства ею. 

Под строительством же Вооружённых Сил понимается деятельность, направленная на создание и развитие Вооружённых Сил Российской Федерации как ядра военной организации государства  и основы обеспечения его военной безопасности, а также руководство ими.  Строительство Вооружённых Сил осуществляется в неразрывной связи со строительством всей военной организации госу­дарства и является основой военного строительства.

Разграничение понятий «строительство вооружённых сил» и  «военное строительство» связано с выделением Вооружённых Сил из военной организации государства, в которую согласно пункту 12 Военной доктрины Российской Федерации входят все войска, воинские формирования и органы, предназначенные для выполнения задач военной безопасности военными методами, органы управления ими, а также часть промышленного и научного комплексов страны, предназначенная для обеспечения военной безопасности.

Таким образом, военное строительство охватывает мероприятия по строительству и развитию всей военной организации государства,  а строительство Вооружённых Сил – только армии и военно-морского флота.

Основными за­дачами правового регулирования строительства Вооружённых Сил Российской Федерации  яв­ляются:

1) разработка норматив­ных правовых актов по основным на­правлениям строительства Вооружённых Сил Российской Федерации, исходя из приоритетов государственной политики Российской Федерации в области обороны и военной безопасности;

2) законодательное закрепление концептуальных взглядов военно-политического руководства Российской Федерации на  современный облик Вооружённых Сил Российской Федерации, их роль и место в обеспечении военной безопасности России в ХХI веке;

3) оптимизация системы и структуры правового обеспечения строитель­ства Вооружённых Сил Российской Федерации и использования их в интересах военной безопасности современной России;

4) научное обоснование необходимости разработки конкретных законодательных и иных  нормативных  правовых актов в области строительства отечественных армии и военного флота;

5) планирование очередности подготовки  федеральных законов и других нормативных правовых актов по вопросам строитель­ства Вооружённых Сил Российской Федерации и использования их в интересах военной безопасности России; 

6) кодификация военного законодательства в интересах создания систематизированной  нормативной правовой базы строительства Вооружённых Сил Российской Федерации;

7) преодоление имеющихся пробелов в  законодательном регулировании строительства Вооружённых Сил Российской Федерации и их применения по предназначению, а также  их использования не по предназначению в  чрезвычайных ситуациях.

Правовое регулирование строительства Вооружённых Сил должно отвечать следующим основным принципам:

законность, т. е. соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам Российской Федерации, определяющим роль и место вооружённых сил в жизни общества и государства, их предназначение и особенности применения в различных правовых режимах, а также соответствие общепринятым нормам международного права  и  взятым Россией международным обязательствам;   

адекватность – т. е. соответствие правового обеспечения строительства вооружённых сил основным направлениям государственной политики Российской Федерации в области  военного строительства и  утверждённому Президентом Российской Федерации перспективному облику Вооружённых Сил Российской Федерации;   

системность – подготовка норма­тивных правовых актов в области строительства Вооружённых Сил должна происходить последовательно, исходя из единого плана (замысла) и имеющихся условий;

комплексность – система правового обеспечения строительства Вооружённых  Сил Российской Федерации должна в полной мере определять все аспекты, касающиеся строительства Вооружённых Сил, законодательные акты в указанной  области  целесообразно разрабатывать и принимать комплексно (пакетом);

внутренняя и внешняя согласован­ность – система правового обеспечения строительства Вооружённых Сил Российской Федерации должна исключать пробелы в правовом регулировании рассматриваемых отношений,  не  содержать дублирования правовых норм и не иметь их разного толкования, а предписания военного законодательства должны быть конкретными и детализированными;

непротиворечивость – нормы, определяющие  правовое регулирование строительства и деятельности Вооружённых Сил Российской Федерации не должны противоречить действующему законодательству,

правовая экономия – уменьшение количества нормативно- правовых актов в военной сфере, проведение их кодификации;

преемственность – т. е. учёт отечественного и мирового опыта правого обеспечения строительства вооружённых сил и их использования. 

Как отмечается в Докладе Министра обороны Российской Федерации «Актуальные задачи развития Вооружённых Сил Российской Федерации» в ходе военной реформы была сформирована правовая база строительства и развития Вооружённых Сил. Президентом и Федеральным Собранием был принят целый ряд важнейших законодательных актов, которые определяют структуру взаимоотношений между государственными органами, связанными с военной организацией страны[4].

Первым норма­тивно-правовым актом Российской Федерации в области строительства Вооружённых Сил стал Указ Президента Российской Федерации от 16 марта 1992 г.  № 252 «О Министерстве обороны Российской Федерации и Вооружённых Силах Россий­ской Федерации». В соответствии с этим указом для выработки и непосредствен­ного осуществления военной политики Российской Федерации, проведения кадровой политики, финансового и материально-технического обеспечения Вооружённых Сил Российской Федерации создавалось Мини­стерст­во обороны Российской Федерации. Функции Министра обороны Россий­ской Федерации временно возлагались на Президента  Российской Федерации.

Следующим нормативно-правовым актом стало Постановление Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 1 апреля 1992 г. № 2637/1-1 «О приоритетах военной политики Российской Федерации». Это постановление определило основные направления государственной политики суверенной Рос­сии в области обороны и военной  безопасности. В соответствии с указанным постановлением Правительству Российской Федерации  было рекомендовано: уточнить совместно с Главным командованием Объединённых Вооружённых Сил СНГ объём расходов на нужды обороны; ускорить проведение двусторон­них правительственных переговоров России с другими государствами – чле­нами СНГ и Грузией о статусе воинских формирований Вооружённых Сил бывшего СССР, их обеспечении и координации военно-технической политики;  разработать государственную программу военного строительства, конверсии оборонной промышленности и социальной защиты военнослужащих Россий­ской Федерации на период до 1995 года; уточнить функции и структуру органов государственного управления, исключив их дублирование в решении оборон­ных вопросов; рассмотреть вопрос о создании Государственной комиссии по формированию Вооружённых Сил России и реорганизации оборонной про­мышленности, а также об образовании государственных органов, ответствен­ных за реализацию и утилизацию высвобождаемых военно-технических средств; пересмотреть нормативы обеспечения деятельности войск в соответст­вии с изменившимися экономическими условиями и с учётом необходимости решения вопросов социальной защиты военнослужащих.

На комитеты Верховного Совета Российской Федерации по вопросам обо­роны и безопасности, по законодательству, по делам инвалидов, ветеранов войны и труда, социальной защите военнослужащих и членов их семей была возложена  разработка и представление в парламент проектов законов по наиболее актуальным вопросам строитель­ства Вооружённых Сил.

В целях усиления контроля со стороны Верховного Совета Российской Фе­дерации за решением оборонных вопросов предусматривалось:

1) законодательное утверждение государственных программ военного строи­тельства и конверсии оборонной промышленности;

2) утверждение одновременно с федеральным бюджетом структуры и численности Вооружённых Сил Российской Федерации;

3) введение контроля за кадровой политикой в Вооружённых Силах и Мини­стерстве обороны Российской Федерации[5].

Вооружённые Силы Российской Федерации были созданы Указом Прези­дента Российской Федерации от 7 мая 1992 года № 466 «О создании Вооружён­ных Сил Российской Федерации»[6]. В указе было определено, что главной целью строительства Вооружённых Сил Российской Федерации является создание и развитие войск, способных обеспечить защиту независимости, суверенитета и территориальной целостности страны, безопасности граждан и других жиз­ненно важных интересов общества и государства.

Распоряжением  Президента  Российской  Федерации  от  17  мая 1992 г. № 219-рп  «Об организационных мерах по созданию Министерства обороны Российской Федерации и Вооружённых Сил Российской Федерации» были опре­делены задачи органов законодательной и исполнительной власти по строительству Вооружённых Сил Российской Федерации.

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 1992 г. № 466 были изданы первые приказы Министра обороны Российской Феде­рации по вопросам военного строительства: от 7 мая 1992 г. № 1 «О руководстве Вооружёнными Силами Российской Федерации», от 11 мая 1992 г. № 3 «С объявлением актов о создании Вооружённых Сил Российской Федерации», от 23 мая 1992 г. № 16 «О составе Вооружённых Сил Российской Федерации»[7].

В состав Вооружённых Сил Российской Федерации были включены орга­ны военного управления, объединения, соединения, воинские части, учрежде­ния, организации, военно-учебные заведения бывших Вооружённых Сил СССР, дислоцируемые на территории России, а также находящиеся под российской  юрисдикцией  войска  и силы флота, дислоцированные за  пре­делами России.

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 1992 г.  № 466  также были установлены  основные принципы строительства Вооружённых Сил (см. схему 1).

Схема 1

Осуществление общего руководства Вооружёнными Силами возлагалось на Президента Российской Федерации, который Указом от 7 мая 1992 г. № 466 объявил о своём вступлении в должность Верховного Главнокомандующего Вооружёнными Силами Российской Федерации.

В целях приведения военной организации государства в соответствие с потребностями обороны и безопасности, а также реальными экономическими возможностями страны  Указом  Президента Российской Федерации  от 16 июля 1997 г. № 725с  с 1 января 1999 года была преобразована штатная численность военнослужащих Вооружённых Сил и установлена  в размере 1,2 млн. единиц[8].

В целях обеспечения контроля хода и результатов выполнения утверждённых Президентом Российской Федерации планов и мероприятий, связанных с осуществлением военного строительства и военной реформы в Российской Федерации Указом Президента Российской Федерации от 28 августа 1997 г. № 946 «О мерах по усилению государственного управления военным строительством в Российской Федерации» в составе Администрации Президента Российской Федерации была образована Государственная военная инспекция Президента Российской Федерации. Государственную военную инспекцию Президента Российской Федерации возглавлял Государственный военный инспектор Российской Федерации – Секретарь Совета обороны Российской Федерации А. А. Кокошин.

Государственная военная инспекция от имени Президента Российской Федерации и по его поручению осуществляла контроль за своевременностью и полнотой выполнения планов строительства и развития органов, войск и воинских формирований, практической реализацией военной политики и Военной доктрины Российской Федерации; соблюдением федеральными органами исполнительной власти экономических характеристик и параметров военной организации, утверждённых в соответствии с нормами и приоритетами военного строительства; использованием органами, войсками и воинскими формированиями средств, выделяемых из федерального бюджета; исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, регулирующих военное строительство в Российской Федерации, а также осуществляла некоторые другие функции[9]. Государственная военная инспекция функционировала до 28 марта 1998 года, когда она была упразднена в связи с изменением структуры государственных органов, курирующих вопросы военного строительства.

Одновременно с упразднением Государственной военной инспекции Указом Президента  Российской Федерации от 26 мая 1998 г.  № 594 в целях выработки и  реализации  единой  государственной  политики  в  области военного    строительства была образована  Государственная  комиссия  Российской Федерации по военному строительству[10]. Председателями  указанной комиссии поочерёдно являлись   Председатели    Правительства  Российской Федерации С. В. Кириенко, Е. И. Примаков  и В. В. Путин. В эту комиссию входили Министр обороны Российской Федерации и начальник Генерального штаба Вооружённых Сил, руководители федеральных силовых структур, Министр иностранных дел, представители Совета  Безопасности  Российской  Федерации, комитета по обороне Государственной Думы Российской Федерации и другие должностные лица.  В числе основных задач, возложенных на указанную комиссию, была подготовка предложений по вопросам правового регулирования в области строительства Вооружённых Сил. Эта комиссия просуществовала два года – до 7 июня 2000 года.  Поскольку её деятельность во многом дублировала функции Совета Безопасности Российской Федерации, то  Указом Президента Российской Федерации от 17 июня 2000 г. № 1119 Государственная  комиссия  Российской Федерации по военному строительству была упразднена[11].

Несмотря на ликвидацию Государственной военной инспекции и Государственной  комиссии  Российской Федерации по военному строительству, ими была проделана значительная практическая работа в области военного строительства, в том числе и в части его правового обеспечения. В результате законодательной  и нормотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации, а также соответствующих министерств и федеральных служб сложились основы правового регулирования  военного строительства в Российской Федерации.

К  настоящему времени сложились основы правового регулирования  строительства Вооружённых Сил и обеспечения военной безопасности России. Оборонная функция государства ор­ганично следует из нормы, установленной частью 3 статьи 4 Конституции Рос­сийской Федерации, где определено, что  «Российская Федерация обеспечи­вает целостность и неприкосновенность своей территории»[12]. В Конституции Российской Федерации содержатся от­сылки к законам по вопросам обороны и военной безопасности, в том числе три отсылки к федеральным конституционным  законам и порядка 15 отсылок к фе­деральным законам.

Так, в соответствии с требованиями Конституции России приняты три федеральных консти­т­уционных закона  по вопросам обороны и военной безопасности: «О военном положении»[13], «О чрезвычайном положении»[14] и «О военных судах Российской Федерации»[15].

Кроме того, отсылками Консти­туции Российской Федерации прямо либо косвенно предусмотрены сле­дующие федеральные законы по вопросам обороны, строительства Вооружённых Сил и обеспечения  военной безопасности Российской Федерации:

1. Об обеспечении  целостности  и  неприкосновенности государственной  терри­тории (ч. 3 ст. 4 Конституции);

2. О государственных  пенсиях, пособиях и иных гарантиях социальной за­щиты военнослужащих (ч. 2 ст.  7, ч. 1, 2 ст. 39   Конституции);

3. О противодействии организациям, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ консти­туционного строя и нарушение целостности России, подрыв безопасности государства, создание вооружённых формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (ч. 5 ст. 13 Конституции);

4. О государственной тайне (ч. 4 ст. 29 Конституции);

5. О воинской обязанности и военной службе (ч. 1, 2 ст. 59 Конститу­ции);

6. Об альтернативной гражданской службе (ч. 3 ст. 59 Конституции);

7. Об обороне (п. «м» ст. 71 Конституции);

8. О безопасности (п. «м» ст. 71 Конституции);

9. Об оборонном производстве (п. «м» ст. 71 Конституции);

10. О порядке продажи  и  покупки  оружия, боеприпасов, военной техники и дру­гого военного имущества (п. «м» ст. 71 Конституции);

11. О статусе и защите государственной границы (п. «н» ст. 71, п. «д» ст. 106 Конституции);

12. О статусе Совета Безопасности Российской Федерации (п. «ж» ст. 83 Конституции);

13. О возможности использования Вооружённых Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации (п. «г» ст. 102 Консти­туции);

14. О ратификации и денонсации международных договоров Российской Феде­рации в области коллективной обороны и международной безопасности (п. «г» ст. 106 Конституции);

15. По вопросам войны и мира  (п. «е» ст. 106 Конституции).

Имеющиеся законы, относящиеся к  сфере строительства Вооружённых Сил и обеспечения военной безопасности России можно классифицировать в следующие группы:

1) определяющие основы обороны, строительства Вооружённых Сил и обеспечения военной безопасности государства;

2) о мобилизационной подготовке и мобилизации;

3) определяющие порядок прохождения военной службы;

4) по вопросам социальной защиты военнослужащих и членов их семей;

5) касающиеся военно-технических аспектов обороны и военной безопасно­сти; 

6) касающиеся деятельности других войск и формирований, выполняющих за­дачи обороны.

Перечень не является исчерпывающим, поскольку вопросы обороны, строительства Вооружённых Сил и обеспечения  военной безопасности Российской Федерации содержатся во многих федеральных законах.  Оста­новимся  на основных из них.

Общие основы обороны и строительства Вооружённых Сил устанавливает закон  «Об обороне». Вопросы мобилизационной подготовки и мобилизации регламентируют федеральные законы: «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Рос­сийской Федерации», «О государственном материальном резерве».

К федеральным законам, устанавливающим  порядок прохождения воен­ной службы, относятся:  «О воинской обязанности и военной службе» и  «Об аль­тернативной гражданской службе».

 Вопросы социальной защиты военнослужащих и членов их семей регла­ментируют следующие федеральные законы: «О статусе военнослужащих», «Об увековечении памяти погибших при защите Отечества», «О дополнитель­ных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при воо­ружённых конфликтах», «О ветеранах»,  «О пенсионном обеспечении лиц, про­ходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государст­венной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполни­тельной системы, и их семей», «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы…» и ряд других.

Военно-технические  аспекты  обеспечения  обороны и строительства  Вооружённых Сил регла­ментируют следующие федеральные законы: «О государственном оборонном заказе», «О космической деятельности»,   «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с ино­странными государствами», «Об экспортном контроле».

Вопросы строительства Вооружённых Сил также являются предметом ре­гулирования подзаконных актов Российской Федерации, в числе которых указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правитель­ства Российской Федерации, нормативно-правовые акты органов военного управления (ведомственные акты) и другие.

Особое место в системе правового регулирования строительства Вооружённых Сил занимают  указы и распоряжения Президента Российской Федерации, которые он издаёт  по вопросам, отнесённым Конституцией к его компетенции (ч. 1 ст. 90) и которые обязательны для исполнения на всей территории России (ч. 2 ст. 90).

Конституция Российской Федерации предусматривает широкие полномо­чия Президента Российской Федерации в сфере строительства Вооружённых Сил и обеспечения военной безопасно­сти России.  Президент Российской Федерации  в соответствии с  Конституцией Рос­сийской  Федерации  является Верховным Главнокомандующим (ч. 1 ст. 87), формирует и возглавляет Совет Безопасности (п. «ж» ст. 83), назна­чает и освобождает высшее командование Вооружённых Сил Российской Феде­рации (п. «л» ст. 83), присваивает высшие воинские звания (п. «б» ст. 89), вводит военное положение (ч. 2 ст. 87), утверждает военную доктрину (п. «з» ст. 83), ведёт переговоры и подписывает международ­ные договоры о совместной обороне, по вопросам коллективной безопасности и разоружения (п. «б» ст. 86).

Конкретные полномочия Президента Российской Федерации в области строительства Вооружённых Сил и обеспечения военной безопасно­сти России закреплены  в  федеральных  законах   от  31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обо­роне», от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» и других.

Как Верховный Главнокомандующий Президент Российской Федерации осуществляет ру­ководство строительством Вооружённых Сил, утверждает концепции и планы строительства Вооружён­ных Сил, Мобилизационный план, План применения Воору­жённых Сил, планы создания запасов материальных ценностей государствен­ного и мобилизационного резервов, План гражданской обороны и Положение о территориальной обороне, План размещения на территории России объектов с ядерными зарядами. Президент России принимает решения о дислокации и передислокации Вооружён­ных Сил, издает указы о призыве граждан на военную службу, военные сборы, а также об увольнении с военной службы, утверждает общевоинские уставы, по­ложения о порядке прохождения военной службы, о Министерстве обороны, осуществляет иные полномочия в области обороны, возложенные на него законом.

К основным  нормативно-правовым актам, изданным Президентом Российской Федерации в сфере строительства Вооружённых Сил,  относятся: Указ Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000 г.  № 706 «Об утверждении Военной доктрины Российской Федерации»; Указ Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. № 1237 «Вопросы прохождения военной службы»; Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2003 г.  № 793 «Во­просы организации альтернативной гражданской службы»; Указ Президента Российской Федерации от 27 июля 1998 г. № 901 «Об утверждении Положения о военном округе Вооружённых Сил Российской Фе­дерации»; Указ Президента Российской Федерации от 27 июля 1998 г. № 900 «О во­енно-административном делении Российской Федерации»; Указ Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. № 1082 «Вопросы Министерства обороны Российской Федерации»; Указ Президента Российской Федерации от 2 октября 1998 г. № 1175 «Об утверждении Положения о военно-транспортной обязанности»; Указ Президента Российской Федерации от 8 мая 2005 г. № 531 «О военной форме одежды, знаках различия военнослужащих и ведомственных знаках отличия» и др.

Правительством Российской Федерации также принимаются  акты в об­ласти строительства Вооружённых Сил.  Важнейшими из них являются: Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2006 г. № 663, утвердившее Положение о призыве на военную службу граж­дан Российской Федерации; Постановление Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2006 г. № 719, утвердившее Положение о воинском учёте;  Постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. № 852, утвердившее Положение о призыве на военную службу по мобилиза­ции граждан, приписанных к воинским частям  для прохождения военной службы на воинских должностях, предусмотренных штатами военного времени, или направлении их для работы на должностях гражданского персонала Вооружённых Сил, других войск, воинских формирований, органов и специальных формиро­ваний, и ряд других.

Таким образом, правовые основы строительства Вооружённых Сил Российской Федерации были заложены с момента образования современной российской государственности и создания российской армии, а также  военно-морского флота.  Однако  принятие  нормативно-правовых актов в области строительства Вооружённых Сил  нередко носило спонтанный порядок, документы в области обороны и военного строительства зачастую принимались под явным давлени­ем внешних обстоятельств.

Нельзя не согласиться с председателем комитета по обороне и безопасности Совета  Федерации  Федерального Собрания Российской Федерации В. А. Озеровым, что зако­нодательная работа в области строительства Вооружённых Сил, осуще­ствляемая с 1992 года, про­водилась непоследователь­но. Например, Федеральный закон «Об обороне» был при­нят ещё до выхода в свет Основных положений военной доктрины Российской Федерации, а Закон Российской Федера­ции «О безопасности» – в от­сутствие Концепции нацио­нальной безопасности[16].

О спонтанности и непоследовательности в принятии нормативных правовых актов по вопросам строительства Вооружённых Сил Российской Федерации наглядно свидетельствует чехарда с ускоренным объединением компонентов стратегических сил, а затем столь же поспешным их  разъединением.

Так, Указом  Президента Российской Федерации  от 16 июля 1997 г. № 725с  с 1 января 1998 года под единое командование были сведены Ракетные войска стратегического назначения, Военно-космические силы, а также Войска ракетно-космической обороны Войск противо­воздушной обороны[17]. Интегрированный вид Вооружённых Сил Рос­сийской Федерации перенял своё название от основной из его составных частей – Ракетных войск стратегического назначения.

Создание интегрированных РВСН было во многом оправданным. Так, осуществлённое объединение позволило сократить расходы на содержание интегрированных РВСН с 19,5\% до 11\%  военного бюджета, что было немаловажно в сложных экономических условиях конца 90-х годов[18]. Именно тогда стратегическим ракетчикам удалось выкроить средства на запуск новых спутников предупреждения о ракетном ударе, благодаря чему  удалось сократить на несколько часов время слепоты нашей системы контроля над пусками баллистических ракет некоторыми государствами мира.  Также тогда в интегрированных РВСН смогли провести испытания и поставить на боевое дежурство первый полк  новых баллистических ракет «Тополь-М», которые стали основой современных Ракетных войск стратегического назначения[19]. В то же время  интеграция имела и недостатки. Так, главное командование РВСН во главе с В. Н. Яковлевым уделяло основное внимание  развитию ракетных частей, в то же время  космическая составляющая интегрированных РВСН оказалась ущемлённой в финансировании.

На базе интегрированных  РВСН  Министр обороны Российской Федерации маршал И. Д. Сергеев планировал создание Объединённого главного командования Стратегическими силами сдерживания (ОГК ССС), 3 ноября 1998 года он представил Президенту Российской Федерации Б. Н. Ельцину доклад, в котором обосновывалась необходимость образования ОГК ССС уже в 1999 году.  Первоначально Президент Российской Федерации поддержал предложение о создании Объединённого командования Стратегическими силами сдерживания, однако вскоре изменил своё мнение. Оказалось, что Министр обороны Российской Федерации маршал И. Д. Сергеев получил одобрение Президента Российской Федерации на  служебном документе, содержащем предложение о создании ОГК ССС  без прохождения обязательной в таких случаях процедуры – обсуждения проекта документа на коллегии Министерства обороны Российской Федерации, а также без обсуждения данной проблемы на заседании Совета безопасности.   Концепция создания ОГК ССС не была включена и в  утверждённый в 1998 году Президентом Российской Федерации основополагающий документ по вопросам военного строительства – «Основы (концепция) государственной политики Российской Федерации по военному строительству на период до 2005 года».

Вопрос создания ОГК ССС был вынесен на обсуждение Коллегии Министерства обороны Российской Федерации 12 июля 2000 года, которая не поддержала предложение маршала И. Д. Сергеева о создании ОГК ССС. Вскоре было принято и  решение о расчленении интегрированных РВСН. Указом Пре­зидента Российской Федерации  от 24 марта 2001 г. № 337с вид Вооружённых Сил  Российской  Федерации  Ракетные  войска  стратегического  назначения  с 1 июня 2001 года был  разделён на два самостоятельных  рода войск Вооружён­ных Сил Российской Федерации –  РВСН и Космические войска[20].

Думается, что подобная непоследовательность с объединением-разъединением стратегических компонентов  Вооружённых Сил  Российской Федерации была бы невозможна, если бы своевременно на законодательном уровне в Российской Федерации была бы регламентирована процедура реформирования Вооружённых Сил, в том числе реорганизации их видовой структуры.

Авторский коллектив Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации под руководством доктора юридических наук В. Г. Вишнякова не без оснований отмечает, что  такой концептуальный законопроект  как федеральный закон «О военной реформе» уже многие годы не выносится на обсуждение Государственной Думы. В результате чего актуальные проблемы военной безопасности  сегодня регулируются не федеральными законами, а подзаконными нормативными правовыми актами, в частности указами Президента, как например Военная доктрина Российской Федерации. По мнению авторов, в правовой природе этой доктрины ещё много неясного, выходящего за пределы конституционного поля[21].  Действительно,   ещё в 1999 году по предложению Л. Я. Рохлина депутаты Государственной Думы приняли Федеральный закон «О военной реформе в Рос­сийской Федерации». Однако тогда Президент Российской Федерации Б. Н. Ельцин  отклонил его, посчитав необоснованными и декларативными основные положения закона. Замеча­ния президентской стороны сводились к следующим положениям: во-первых, следует распро­странить предмет регулиро­вания законопроекта на все сферы оборонной деятель­ности, включая экономику, политику, военно-промыш­ленный комплекс; во-вторых, необходимо предусмотреть разработку ряда концепту­альных документов – концеп­ции безопасности, концеп­ции военного строительства, военной доктрины, про­грамм и планов военной ре­формы[22]. 

Очередную попытку законодательного регулирования процесса реформирования Вооружённых Сил Российской Федерации предприняли  депутаты Государственной Думы В. В. Похмелкин и С. Н. Юшенков, которые 26 сентября 2002 года внесли в комитет по обороне Государственной Думы законопроект № 242247-3 «О реформе Вооружённых Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов».   Однако вновь предложенный законопроект о военной реформе не был  избавлен от недостатков прежнего законопроекта. Судя по названию, авторы хотели охватить реформой не только Вооружённые Силы, но и другие войска, воинские формирования и органы, однако законопроект не содержит предложений по реформированию других войск и воинских формирований. Излишними в законопроекте представляются статьи определяющие задачи и функции Министерства обороны и Генерального штаба, которые уже определены Федеральным законом «Об обороне», а также статья о социальной защите военнослужащих, основные нормы которой установлены Федеральным законом «О статусе военнослужащих».

По мнению О. А. Кимлацкого, отсутствие достаточной законодательной базы в области строительства Вооружённых Сил  уже неоднократно приводило к тому, что принимались противоречивые решения по принципиальным вопросам: упразднение Главного командования Сухопутных войск, затем его восстановление; объединение Военно-космических сил с Ракетными войсками стратегического назначения, а затем их разъединение и т. д. Трудно не согласиться с О. А. Кимлацким, что для исключения подобных ошибок необходимо принятие закона, регламентирующего процесс строительства Вооружённых Сил[23].

Первый официальный замысел строительства Вооружённых Сил был утверждён Президентом Российской Федерации только в 1997 году. В дальнейшем на этой основе были подготовлены и утверждены указами Президента Российской Федерации следующие концептуальные документы: Основы (Концепция) государственной политики Российской Федерации по военному строительству на период до 2005 года; Концепция строительства Вооружённых Сил Российской Федерации на период до 2005 года; План строительства и развития Вооружённых Сил Российской Федерации на 2001-2005 годы и другие.

В настоящее время военное строительство Российской Федерации также осуществляется в соответствии с концептуальными документами долгосрочного планирования, в числе которых:

Параметры формирования Вооружённых Сил Российской Федерации к 2020 году;

Основы (концепция) государственной политики Российской Федерации по военному строительству на период до 2010 года;

Основы политики Российской Федерации в области военно-морской деятельности на период до 2010 года;

Концепция развития воздушно-космической обороны на период до 2016 года и дальнейшую перспективу;

Государственная программа вооружения на 2007–2015 годы;

Федеральная целевая программа «Совершенствование системы комплектования должностей сержантов и солдат военнослужащими, переведёнными на военную службу по контракту, и осуществление перехода к комплектованию должностей сержантов (старшин) Вооружённых Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, а также матросов плавсостава Военно-морского флота военнослужащими, проходящими военную службу по контракту (2009 – 2015 годы).

Кроме того, в Министерстве обороны Российской Федерации разработаны другие документы, которые имеют важное значение для обеспечения военной безопасности России, в их числе:

Концепция строительства Вооружённых Сил Российской Федерации на период до 2021 года;

Замысел строительства и развития Вооружённых Сил Российской Федерации на период до 2016 года; 

Федеральная государственная программа оперативного оборудования территории Российской Федерации до 2025 года;

 Стратегия социального развития Вооружённых Сил Российской Федерации на период до 2020 года  и другие. Концептуальный характер носит и доклад Министра обороны Российской Федерации «Актуальные задачи развития Вооружённых Сил Российской Федерации» 2003 года, в котором  были объявлены основные приоритеты строительства Вооружённых Сил Российской Федерации (см. схему 2).

Не ставя под сомнение актуальность и важность для военного строительства основных положений  указанного доклада Министра обороны Российской Федерации, а также  вышеназванных концептуальных документов долгосрочного планирования, следует констатировать, что   всё же до настоящего времени в России ещё не удалось создать целостную систему законодательного обеспечения строительства Вооружённых Сил Российской Федерации.

Схема  2

В вопросах правового регулирования строительства отечественных Вооружённых Сил сложилась практика увеличения количества нормативных документов концептуального характера,  принятых на подзаконном уровне, в то же время на законодательном уровне ещё не получили должного разрешения  проблемы нормативно-правового регулирования военного строительства, реформирования армии и флота, осуществления гражданского контроля над деятельностью военной организации государства и финансированием расходов на национальную оборону.

По мнению Н. А. Васецкого и Ю. К. Краснова, давно  назрела необходимость принятия федерального закона, регламентирующего весь процесс строительства отечественных Вооружённых Сил.  Они считают целесообразным поставить вопрос о разработке проекта федерального закона о военном строительстве в Российской Федерации, объединяющего положения Федерального закона «Об обороне», законопроекта «О военной реформе» и Концепции государственной политики по военному строительству. В этом законопроекте можно было бы определить основные приоритеты военного строительства, структуру военной организации государства, порядок финансирования строительства Вооружённых Сил и иных войск, участвующих в обеспечении военной безопасности России.

 Опыт зарубежных стран свидетельствует в пользу такого  подхода.  Например, в США задачи законодательного обеспечения военного строительства были подробно регламентированы в законе Николса-Голдуотера, принятом в 1986 году[24].

Строительство вооружённых сил Швейцарии также осуществляется на основе кодифицированного федерального закона «Об армии и военной администрации»[25]. Представляется интересным и опыт Республики Казахстан, где вопросы правового регулирования национальной обороны и  военного строительства не стали разносить по отдельным законам, а объединили в Законе Республики Казахстан от 7 января 2005 г. № 29-З «Об обороне и Вооружённых Силах Республики Казахстан»[26].

Думается, что и в Российской Федерации закон, регламентирующий процесс строительства Вооружённых Сил, других войск и воинских формирований, определяющий общие основы, принципы и направления военного строительства в Российской Федерации, формы и способы его осуществления, может иметь статус кодификационного акта, что подчеркивало бы его приоритет над другими законами и нормативными актами «военного» пакета.

В  соответствии со статьёй 1 Федерального  закона  от  31  мая  1996  г. № 61-ФЗ «Об обороне» и с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», а также с дру­гими федеральными законами в Российской Федерации наряду с Вооружён­ными Силами Российской Федерации действуют пограничные войска Федеральной службы безопасности, внутрен­ние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации,  вой­ска гражданской обороны, органы федеральной службы безопасности и другие органы. Указанные войска, воинские формирования и органы выполняют специфические задачи в области обороны страны и безопасности государства.

Правовые основы деятельности указанных войск и формирований, вы­полняющих задачи обороны, устанавливают следующие федеральные законы: «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федера­ции», «О федеральной службе безопасности», «О гражданской обороне», «О внешней разведке», «О государственной охране» и другие.

Таким образом, к настоящему времени в Российской Федерации приняты федеральные законы, регламентирующие статус практически всех войск и фор­мирований, привлекаемых  к  решению задач обороны государства. Однако до настоящего времени не принят закон о Вооружённых Силах Российской Феде­рации. Многие аспекты деятельности Вооружённых Сил Российской Федерации предусмотрены в Федеральном законе от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» и в Военной доктрине Российской Федерации, однако очевидно, что эти норма­тивные акты содержат только общие положения по организации  деятельности Вооружённых Сил. Специального же закона о Воору­жённых Силах, в котором были бы предусмотрены вопросы их организацион­ной структуры, принципы деятельности, вопросы гражданского контроля над Вооружёнными Силами, вопросы регламентации их жизнедеятельности и другие, ещё нет.

Проект Федерального закона № 392028-3 «О Вооружённых Силах Российской Федерации» был подготовлен и внесён  в Государственную Думу депутатами Э. А. Воробьевым, А. И. Николаевым, Ю. Н. Родионовым 20 ноября 2003 года.  Необходимость разработки и принятия такого закона ранее прямо определялась пунктом 5 статьи 10 Федерального закона «Об обороне», в соответствии с которым деятельность Вооружённых Сил должна регулироваться  именно Федеральным законом о Вооружённых Силах Российской Федерации.  Однако Федеральным законом от 29 июня 2004 г. № 58-ФЗ с 1 июля 2004 года из Федерального закона «Об обороне» было изъято указание на необходимость Федерального закона о Вооружённых Силах[27].  В силу этого, а также по причине несовершенства законопроекта № 392028-3 «О Вооружённых Силах Российской Федерации»  самими авторами 28 сентября 2004 года он был отозван  с рассмотрения в Государственой Думе. Однако следует заметить, что, несмотря на указанные изменения, возможность принятия Федерального закона «О Вооружённых Силах Российской Федерации» не исчерпана. Такой закон может быть принят совместно с проектом Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обороне». Представляется, что такого рода закон позволит упорядочить нормативную правовую базу в области законодательного обеспечения обороны страны,  на законодательном уровне закрепить основные задачи, правоспособность входящих в Вооружённые Силы организаций, а также уточнить структуру и состав Вооружённых Сил.

Зарубежный опыт правового обеспечения строительства вооружённых сил свидетельствует о том, что на законодательном уровне могут быть  регламентированы вопросы предназначения вооружённых сил, их задачи, состав, численность,  принципы  построения  и  деятельности,  порядок их комплектования  и  дислокации, а также вопросы  руководства  вооружёнными силами, организации их взаимодействия с другими войсками и воинскими формированиями. Так, указанные вопросы нашли законодательное закрепление в законе Республики Беларусь от 3 ноября 1992 г.  № 1904-XII «О Вооружённых Силах Республики Беларусь»[28].

Нельзя не отметить, что принятие отдельных законов в области обороны, строительства Вооружённых Сил и обеспечения военной безопасности Российской Федерации  было неоправданно запоздалым. Так, часть 3 статьи 87 Конститу­ции Российской Федерации предусматривает  федеральный конституционный закон о режиме военного положения, который  был принят только 30 января 2002 года, то  есть  через девять лет после принятия федеральной Конституции. Пробелы в системе правового регулирования военной безопасности России привели к тому, что Вооружённые  Силы и другие войска Российской Федерации вели боевые действия  в ходе контртеррористической  операции на территории Чеченской Республики без надлежащего законодательно­го закрепления правового режима их деятельности, что в право­вом государстве, которым является и Российская Федерация,  в принципе не допустимо.

До настоящего времени ещё не принят и предусмотренный  Конституцией Российской Федерации  Федеральный закон о Совете Безопасности Российской Федерации. Совершенствованию правовых основ деятельности  этого конституционного органа  послужило введение в действие Положения о Совете Безопасности Российской Федерации, утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 7 июня 2004 г. № 726[29]. Однако на законодательном уровне  вопросы деятельности Совета Безопасности ещё не нашли закрепления в отдельном законе и в настоящее время статус этого конституционного органа определяется в значительной мере устаревшим Законом Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности».

Другой пример – частью 3 статьи 59 Конституции  Российской  Федерации предусмотрен федеральный закон  об альтернативной гражданской службе. Фактически же принятие Федерального закона «Об альтернативной гра­ж­данской службе» затянулось на десятилетие.  Проект этого закона был принят Государственной Думой в первом чтении ещё в 1994 году. В последующем, в течение восьми лет обсуждалось пять альтернативных законопроектов. Только 28 июня 2002 года этот закон был принят Государственной Думой Российской Федерации, 10 июля 2002 года был одобрен Советом Федерации  и подписан Президентом России 25 июля 2002 года. Однако указанный закон вступил в силу только с 1 января 2004 года. 

По нашему мнению, при совершенствовании законодательства по вопросам строительства Вооружённых Сил Российской Федерации целесообразно приоритетное внимание уделять положениям прямого действия, особенно в законах, регламентирующих вопросы социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, членов их семей и гражданского персонала. Однако в последние годы наметилась тенденция урезания норм прямого действия, что неизбежно ведёт к  ограничению ранее декларированных прав и преимуществ военнослужащих.

Существенные изъяны  имеются  и в  правовых основах Военной доктрины Российской Федерации.  Как указывается в преамбуле Военной доктрины Российской Федерации, она представляет собой совокупность официальных взглядов (установок), определяющих военно-политические, во­енно-стратегические и военно-экономические основы обеспечения военной безопасности Российской Федерации.  Там же упоминается, что правовую основу Военной доктрины составляют отечественная Конституция, федеральные законы и другие нормативные правовые акты Российской Федерации, а также международные договоры в области обеспечения военной безопасности. Указанным положением, а также отдельными ссылками на приверженность общепризнанным нормам международного права фактически исчерпываются  правовые основы рассматриваемого документа.

Однако ни в самой Военной доктрине, ни в действующем законодательстве Российской Федерации ещё не нашло своего закрепления положение о том, что требования этого концептуального документа имеют нормативный характер и обязательны для исполнения всеми субъектами, обеспечивающими военную безопасность Российской  Федерации. В результате указанного пробела в современной правовой практике нет единства в оценке того,  но­сят ли доктринальные установки нормативный характер. Одни юристы считают, что поскольку военная доктрина является совокупностью взглядов (установок) по вопросам обеспечения военной безопасности государства, то она носит только рекомендательный характер, другие же считают, что если на основании  военной доктрины принимаются  акты Президента Российской Федерации, то она не может не носить   нормативно-правового характера.

Например,  С. Г. Евтушенко полагает, что Военная доктрина Российской Федерации не несёт в себе норма­тивных предписаний, а представляет собой только совокупность официальных взглядов (установок), и в целях придания ей высокой юридической силы предлагает принять Федеральный закон  «Основные начала военной доктрины Российской Федерации»[30].

Повысить правовой статус Военной доктрины Российской Федерации до уровня федерального закона предлагает и В. А. Киселёв, который рассматривает Военную доктрину лишь как «манифест» военного строительства[31]. 

Вопрос о юридической силе доктринальных установок исследовался в 1995 году и Конституционным Судом Российской Федера­ции в связи с проверкой конституционности Основных положе­ний военной доктрины Российской Федерации и других актов Президента и Правительства Российской Федерации, послуживших правовой основой прове­дения контртеррористической операции на территории  Чеченской Республики.

Тогда Конституционный Суд Российской Феде­рации Поста­новлением от 31 июля 1995 г. № 10-П признал, что Основные положения военной доктрины Российской Феде­рации не содержат нормативных предписаний и  не относятся к числу актов, ко­торые могут проверяться Конституционным Судом на их соответствие Конституции Российской Федерации[32].

Однако даже в Конституционном Суде Российской Федерации нет единства  в оценке юридической силы доктринальных установок. Так, некоторые судьи Конституционного Суда Российской Федерации (А. Л. Кононов,  В. О. Лучин,  В. Д. Зорькин,  Б. С. Эбзеев,  Н. В. Витрук)   в своих особых мнениях кон­статировали, что утверждение Указом Прези­дента того или иного документа (доктрины, положения, программы) придаёт ему характер официального общеобязательного акта.  Для прекращения  дискуссии  о нормативной силе Военной доктрины России и в интересах придания ей большей юридической силы, очевидно,  можно было бы рассмотреть вопрос о придании этому концептуальному документу статуса федерального закона.

В этой связи целесообразно рассмотреть опыт, имеющийся в Республике Беларусь, где действует Закон Республики Беларусь от  3 января 2002 г. № 74-З «Об утверждении Военной доктрины Республики Беларусь». В указанном законе закреплено, что все   нормативные  правовые  акты  в  сфере  военной  политики, военного  строительства,  реформирования и жизнедеятельности военной организации  Республики Беларусь  должны разрабатываться  исходя  из  основных положений Военной доктрины. Однако в соответствии с пунктом 1 статьи 97 Конституции Республики Беларусь  утверждение военной доктрины относится к полномочиям национального парламента, чего нет у российского парламента.  

Следует заметить, что принятию Федерального закона «О военной доктрине Российской Федерации» сегодня препятствует пункт  «з» статьи  83 Конститу­ции Российской Федерации, в соответствии с которым  утверждение военной доктрины относится к компе­тенции Президента Российской Федерации как Верховного Главнокомандующего Вооружёнными Силами Российской Федерации. В этой связи первоначально необходимо решить вопрос о возможности делегирования Президентом Российской Федерации  российскому парламенту полномочий  узаконения  положений Военной доктрины Российской Федерации и только после этого принимать соответствующий Федеральный закон «О военной доктрине Российской Федерации».

Представляется,  что повысить юридическую силу Военной доктрины можно, даже  не внося изменений в Конституцию Российской Федерации. Для этого достаточно в самой военной доктрине более подробно в императивной форме закрепить её правовые основы.  Это можно сделать в разделе «политические и правовые основы военной доктрины».

Также при корректировке действующей Военной доктрины Российской Федерации может быть полезен опыт Украины, где национальная военная доктрина была утверждена указом президента Украины от 15 июня 2004 г.  № 648. В украинской военной доктрине чётко определено, что её положения обязательны для исполнения всеми органами государственной власти, а также органами власти Автономной Республики Крым и органами местного самоуправления в рамках полномочий, предусмотренных Конституцией  и законами Украины. Кроме того указания на необходимость исполнения положений украинской военной доктрины закреплены в национальных законах по вопросам обороны и безопасности.

В связи с вышеизложенным обратим внимание на заявление бывшего начальника Генерального штаба Вооружённых Сил Российской Федерации от 20 января 2007 года на военно-научной конференции Академии военных наук: «основные положения Военной доктрины носят нормативно-правовой характер, их выполнение является обязательным для всех органов государственной власти и управления, всех предприятий, учреждений, организаций, принимающих участие в обеспечении военной безопасности»[33]. Несмотря на то, что указанное высказывание ещё не нашло своего нормативного закрепления, думается, что предложенная норма должна быть внесена в текст Военной доктрины, а так же в Федеральный закон «Об обороне».

Таким образом,  строительство Вооружённых Сил относится к областям государственной жизни, в которых необходима наиболее полная правовая регламентация, которая,  к сожалению, ещё в должном объёме не достигнута.

Анализ проблем правового регулирования строительства Вооружённых Сил Российской Федерации  позволяет сделать вывод, что в рассматриваемой сфере имеются  следующие основные недостатки:

1) отставание разработки  необходимых нормативных правовых актов  в области обороны, военного строительства  и военной безопасности от предъявляемых  военно-политическим руководством государства требований  в области  строительства Вооружённых Сил;

2) под давлением внешних обстоятельств порядок разработки и принятия  нормативно-правовых актов в области строительства Вооружённых Сил нередко принимает спонтанный характер;

3) фрагментарность и противо­речивость отдельных положений нормативных правовых актов в сфере строительства Вооружённых Сил;

4) непоследовательность в принятии правовых норм, регулирующих вопросы статуса военнослужащих, а также социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы и членов их семей.

Анализ отечественного законодательства в области военной безопасности показывает, что, несмотря на серьёзные сдвиги в правовом обеспечении строительства Вооружённых Сил пакет «военных» законов, регламентирующих это важнейшее направление деятельности государства, ещё далек от совершенства.

Ряд федеральных законов, имеющих важное значение для строительства Вооружённых Сил, а  также для  обеспечения военной безопасности, были отклонены Президентом Российской Федерации, в их числе следующие законы:  «О военной реформе», «О создании, эксплуатации, ликвидации и обеспечении безопасности ядерного оружия», «О социальной защите непосредственных участников деятельности в области ядерного оружия – граждан из подразделений особого риска», «О прекращении раздела Черноморского флота», «О внесении изменений и дополнений в статью 12 Федерального закона  «О статусе военнослужащих» и др. 

Ещё ряд законопроектов в области строительства Вооружённых Сил и обеспечения военной безопасности России  были внесёны в Государственную Думу Российской Федерации, однако по различным причинам   остались не принятыми, в их числе: «О Вооружённых Силах Российской Федерации», «О гражданском контроле и управлении военной организацией и деятельностью в Российской Федерации», «О статусе участников вооружённых конфликтов и участников боевых действий», «О военной полиции», «Об основах деятельности правоохранительных органов в Вооружённых Силах и других войсках Российской Федерации», «О профессиональных союзах военнослужащих», «Об основах государственной системы комплексной реабилитации военнослужащих – участников боевых действий и других чрезвычайных ситуаций», «О мерах по социальной поддержке семей погибших военнослужащих и лиц, получивших инвалидность (заболевание) при исполнении обязанностей военной службы», «О медико-криминалистической регистрации и идентификации в Вооружённых Силах и других войсках Российской Федерации», «О занятости военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, в связи с сокращением Вооружённых Сил Российской Федерации и иных федеральных органов исполнительной власти, где предусмотрена военная служба» и другие.

Очевидно, что не все из перечисленных выше законопроектов должны быть приняты. Например, законопроекты по вопросам предоставления дополнительных социальных гарантий военнослужащим и членам их семей могут быть учтены при внесении изменений и дополнений в действующий Федеральный закон «О статусе военнослужащих». Однако многие законопроекты, в первую очередь «О Вооружённых Силах Российской Федерации», могли быть приняты  в числе первых законов «военного» пакета.