§ 4.1. предпосылки кодификации законодательства о спорте в российской федерации

Государственная политика в области спорта в Российской Федерации сегодня приобрела не только системный и масштабный характер, но и демонстрирует постепенное повышение своей эффективности. С 2000 года был принят целый ряд документов, ее определяющих[921].

В рассматриваемой сфере действует несколько сотен нормативных правовых актов, изданных законодательными и исполнительными органами государственной власти Российской Федерации в период с 1991 года по настоящее время.

Например, некоторые спортивные отношения регулируются нормами Трудового кодекса Российской Федерации[922], Федерального закона «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ[923] (с последующими изменениями и дополнениями), рядом международных договоров в области спорта (Международной конвенцией о борьбе с допингом в спорте, Международной конвенцией против апартеида в спорте и др.).

Основополагающим отраслевым нормативным правовым актом в настоящее время является Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» от 4 декабря 2007 № 329-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями).

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 августа 2009 г. № 1101-р была утверждена Стратегия развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 года [924].

По нашему мнению, данный документ не может необходимым образом обеспечить прорыва российского спорта из того порочного и проблемного круга, в котором он оказался на день сегодняшний, без серьезной законодательной реформы в обсуждаемой области. Реальное воплощение в жизнь заложенных в указанном документе задач возможно на основе кардинального улучшения спортивного права России, системного совершенствования законодательства Российской Федерации о спорте.

Парадоксальное сочетание провальных выступлений российской сборной на нескольких последних Олимпийских играх и, с другой стороны, весьма удачного выступления российских спортсменов на XXVI Всемирной летней Универсиаде в китайском городе Шеньжень, на которой Россия заняла второе общекомандное место, завоевав 132 медали: 42 золотых, 45 серебряных и 45 бронзовых[925], показывает определенную неустойчивость российской системы спорта, эффективность отдельных мер государственной политики в области спорта, но по-прежнему неэффективность такой политики в целом.

Перечень актуальных проблем спортивного права никогда не может быть признан исчерпывающим, а взгляды на такой перечень и вес (степень актуальности) каждой проблемы в нем могут существенно различаться от специалиста к специалисту, каждый из которых не только предложит свой такой перечень и стратификацию (иерархию) актуальных проблем спортивного права согласно своим взглядам и оценкам[926], но и не вполне согласится (или вообще не согласится) с аналогичными перечнями других специалистов, найдя некоторые (или многие) из их позиций или недостаточно актуальными, или вообще не заслуживающими внимания.

Существенная разрозненность нормативных актов в области спорта, чего не смог полностью преодолеть принятый в конце 2007 года профильный нормативный правовой акт в этой области – Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», военные события на Кавказе летом 2008 года (их не раз уже связывали и не раз еще свяжут с приближающейся Олимпиадой в Сочи) и несколько инцидентов на последних олимпиадах и незадолго до них, резко обозначившие очевидную необходимость совершенствования правовых инструментов защиты национальных спортивных интересов России на международной арене – все это, на наш взгляд, актуализирует необходимость кодификации законодательства Российской Федерации в области спорта.

Характерны слова одного из разработчиков указанного федерального закона В.А. Фетисова вскоре после принятия этого нормативного правового акта – что «уже на сегодняшний день необходимо приступать к подготовке поправок к нему»[927].

Как верно отмечает Н.А. Овчинникова, основным упущением в новом законодательстве стало фактическое отсутствие в нем норм, направленных на регулирование отношений в сфере важнейшей разновидности современного спорта – профессионального спорта. Приходится констатировать, что сегодня, как это ни парадоксально, профессиональный спорт урегулирован в меньшей степени, нежели в период действия прежнего базового закона в области физической культуры и спорта. Заключение и расторжение договоров о профессиональной спортивной деятельности, переход спортсмена-профессионала из одной спортивной организации в другую, разрешение споров между субъектами профессионального спорта, осуществление контроля за соблюдением антидопинговых правил, обеспечение невозможности подкупа участников соревнований и беспристрастности судей и т. д. – вот неполный перечень проблемных ситуаций в сфере профессионального спорта, которые не имеют сегодня четкой нормативно-правовой регламентации и с которыми приходится сталкиваться в правореализующей практике[928].

Можно согласиться с С.В. Алексеевым[929] и с А.Н. Чесноковым[930] относительно того, что Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» мог бы стать своего рода координирующим ядром отрасли законодательства в сфере физической культуры и спорта.

Ежегодно в России органами законодательной и исполнительной власти принимаются около двух тысяч нормативных правовых актов. Согласно оценке экспертного совета по кодификации и систематизации законодательства при Председателе Государственной Думы, законодательство Российской Федерации уже по состоянию на 2006 год  включает порядка 1 млн. нормативных актов, причем федеральное законодательство составляет не более 10 процентов, а остальное – законодательство субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты органов местного самоуправления.[931] Это в целом. Но и в области спорта принято уже огромное количество актов, большая часть из которых не систематизирована, не корреспондирует друг другу, что делает непростым применение законодательства о спорте.

Поэтому основная задача в совершенствовании законодательства Российской Федерации о спорте должна состоять не столько в принятии новых пакетов многочисленных нормативных правовых актов и не в исправлении огромного числа уже имеющихся, сколько в упорядочении действующих правовых норм, в их систематизации (наиболее, по нашему мнению, подходит способ кодификации), создании единого механизма правового обеспечения государственной политики в области спорта.

Представляется, что дальнейшее развитие российского спорта, тем более кардинальное улучшение системы управления спортом, невозможно без качественного совершенствования законодательства  Российской Федерации о спорте, в том числе для устранения существенной несогласованности в нормативном правовом регулировании этого важнейшего аспекта жизни общества. По нашему мнению, целесообразно разработать именно Спортивный кодекс Российской Федерации. Несколько лет назад начались и с тех пор с различной периодичностью и силой то разгораются, то затухают дебаты по поводу правовой и фактической обоснованности и перспектив принятия Спортивного кодекса Российской Федерации, его возможной структуры и концептуального замысла.

Почему нужен такой нормативный правовой акт, как Спортивный кодекс России? Потому, что сфера правового регулирования спортивных отношений в настоящее время в России имеет такое количество пробелов, коллизионных каверн, лазеек для коррупционеров от спорта, какого нет, пожалуй, ни в одной иной сфере.

Одним из последних и наиболее ярких свидетельств тому является недавнее обращение Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашина к премьер-министру В.В. Путину с просьбой поддержать введение уголовной ответственности за договорные матчи в футболе[932].

И малыми, косметического характера мерами здесь положения не исправить.

Оппоненты этой позиции оперируют различными аргументами. Некоторые считают, что необходимо принятие специальных законов, регламентирующих отдельные блоки отношений, связанных со спортивными отношениями, поскольку, по их мнению, такая регламентация будет адекватнее и эффективнее.

Но действительно ли имеется альтернатива принятию Спортивного кодекса?

Чисто теоретически, такой альтернативой могло бы стать принятие нескольких десятков федеральных законов в этой сфере, в том числе:

– о спортивной подготовке;

– о профессиональном спорте;

– о борьбе с допингом;

– о спорте в системе образования;

– о спорте для инвалидов;

– о спортивном арбитраже в России;

– о финансовом, научном и технологическом (в том числе материаловедческом) обеспечении российского спорта;

– о механизмах защиты на международном уровне интересов Российской Федерации в области спорта и прав участников спортивных правоотношений.

И еще десятки и десятки требующих незамедлительного принятия законопроектов.

К примеру, только С.В. Алексеев выделяет в числе основных направлений совершенствования спортивного законодательства разработку и принятие Спортивного кодекса Российской Федерации, однако этот автор предлагает сначала разработать и принять определенное количество федеральных законов («О детско-юношеском спорте в Российской Федерации», «О профессиональном спорте в Российской Федерации», «О противодействии применению запрещенных медицинских препаратов и методов в спорте», «Об олимпийском движении и Олимпийском комитете России», «О Российской оборонной спортивно-технической организации» и др.) и только затем, набрав определенный «свод» федеральных законов, регулирующих многообразные общественные отношения в области физической культуры и спорта, а также опыт правоприменительной практики, можно было бы, по мнению С.В. Алексеева, со временем приступить к процессу кодификации, результатом чего мог бы стать Спортивный кодекс Российской Федерации[933].

Вопрос не в том, насколько действительно больше (или, что реальнее, насколько существенно меньше) шансы провести эти несколько десятков законов в сравнении с шансами добиться принятия Спортивного кодекса России, а в том, что появление каждого нового такого законопроекта не придает большей системности и стройности законодательству о спорте.

Понятно, что все требующие принятия нормы и механизмы невозможно включить в Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», поскольку в результате будут разрушены концепция и структура этого закона, существенно размыт его предмет регулирования, тем самым будут грубо нарушены требования законотворческой техники.

Кодификация законодательства о спорте в России, разработка и принятие Спортивного кодекса России, который обеспечит системное и полноценное, логически последовательное регулирование отношений в области спорта, является насущно необходимой и актуальной мерой законодательной политики Российского государства.

Закрепленный действующим законодательством Российской Федерации в области спорта правовой режим не соответствует сегодняшнему содержанию и специфике спортивных и тесно связанных с ними отношений.

Среди множества существенных недостатков современного российского правового регулирования в области спорта выделим следующие:

1. Отсутствие надлежащей системности, сильная разбросанность по множеству законодательных и подзаконных нормативных правовых актов. При том, что спортивное право как научная отрасль сегодня, бесспорно, существует, вместе с тем, обоснованно говорить не о сформировавшейся системе спортивного права в России (в смысле стройной системы правовых норм), а лишь о массиве (в смысле – несвязанной и невыстроенной совокупности) актов.

2. Существенная пробельность законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области спорта.

3. При огромном количестве подзаконных актов, вместе с тем, все равно слабая, явно недостаточная обеспеченность законодательных актов подзаконными.

4. В настоящее время далеко не все основные понятия, используемые в нормативных правовых актах в области спорта, имеют конкретный, четкий и однозначно определяемый смысл. Статья 2 «Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе» Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ (с последующими изменениями) содержит весьма краткий перечень основных дефиниций. Да и многие содержащиеся в указанной статье дефиниции являются весьма слабо разработанными. Как, к примеру, тавтологическое выведение определения понятия «соревнование» через слово «состязание». Вследствие этого возникает множество проблем, прежде всего правоприменительного характера. 

Говоря о предлагаемом пути совершенствования законодательства Российской Федерации о спорте, следует заметить, что кодифицированный акт в области спорта должен отвечать требованиям полноохватности предметной области регулирования, единообразия регулирования, закреплять основные юридические понятия, принципы и механизмы, выражать существующие и устоявшиеся теоретико-правовые концепции в области спортивного права. Этот акт должен стать главенствующим в данной области, по возможности исчерпывающим образом регулирующим права и обязанности субъектов спортивных отношений. И предшествовать ему должна полномасштабная и глубинная кодификация спортивного права.

Нередко форма кодекса неадекватна характеру и объему регулируемых им отношений, а сам кодекс «возникает» на пустом месте, при отсутствии накопленного нормативного материала, и ему, по сути, нечего кодифицировать.[934] Но эта оценка не может относиться к рассматриваемой области, поскольку слишком масштабна и многообразна предметная область регулирования законодательства о спорте и о смежных отношениях.

С.В. Алексеев утверждает, что формирование в структуре права комплексной отрасли спортивного права позволяет решить следующие задачи:

1) придать системе управления физической культурой и спортом оптимальную управляемость, целенаправленность и гарантированность;

2) создать условия для разработки долговременной программы развития этой системы;

3) определить стабильность ресурсного обеспечения системы физического воспитания в целом и на этой основе совершенствовать формы и методы руководства;

4) более четко формулировать, юридически выражать и закреплять, а также обеспечивать претворение в жизнь государственной политики в области физической культуры и спорта;

5) охватить в рамках этой отрасли права единым правовым регулированием производственно-хозяйственную и иную деятельность всех физкультурно-спортивных коммерческих организаций, индивидуальных предпринимателей в данной сфере в стране с учетом как уже достигнутой общности в их правовом регулировании, так и сохраняющихся различий, обусловленных многообразием форм собственности;

6) систематизировать и кодифицировать обширное спортивное законодательство, в значительной мере преодолеть пробелы в правовом регулировании спортивных отношений, что приведет к существенному обновлению и обогащению соответствующих разделов названных выше основных отраслей российского права;

7) активизировать и сделать более целеустремленной научную разработку актуальных спортивно-правовых проблем, включая и научную концепцию развития спортивного законодательства;

8) способствовать улучшению подготовки кадров, главным образом юристов, для работы в государственных и коммерческих структурах, обслуживающих сферу физической культуры и спорта, совершенствованию правового обучения студентов в юридических, физкультурных и других вузах, готовящих специалистов для физкультуры и спорта.[935]

Аргументы С.В. Алексеева вполне можно использовать и в поддержку необходимости кодификации законодательства о спорте.

Перед настоящим исследованием стоит сложная задача обосновать необходимость принятия Спортивного кодекса Российской Федерации, и это при том, что сама необходимость разработки и принятия такого акта вызывает сегодня горячие споры.

Наша позиция заключается в поддержке идеи кодификации законодательства Российской Федерации о спорте. Но это не кодификация ради кодификации, не ради удовлетворения зуда реформаторства. Это не реформа ради реформы.

Вопрос о необходимости кодификации законодательства о спорте активно поднимали еще советские правоведы, например, И.М. Чемакин[936], А.В. Оболонский[937], В.Н. Уваров[938] и др., хотя тогда речь шла несколько об ином по форме и по содержанию акте – говорилось о необходимости принятия Закона СССР о физической культуре и спорте.

Как считает Н.А. Овчинникова, нормативная общность, регулирующая отношения в области физической культуры и спорта, – это вторичное нормативное образование в системе права, которое представляет собой развивающийся, неотдифференцированный межотраслевой нормативно-правовой массив, переросший рамки комплексного правового института, однако не сформировавшийся как комплексная отрасль, включающий нормы административного, муниципального, финансового, трудового, гражданского права и ряда других базовых отраслей права[939].

По мнению С.В. Алексеева, создание в России кодифицированного нормативного правового акта в данной сфере, системно излагающего законодательную базу, является важнейшей задачей и поддерживается учеными и практическими работниками в области физической культуры и спорта[940].

Однако здесь следует отметить, что имеются и иные точки зрения правоведов, не разделяющих идеи создания такого кодифицированного акта. Более того, М.К. Сулейменов вообще заявляет, что нельзя признать правильным, когда любое комплексное образование (как, например, спортивное право) объявляют комплексной отраслью права[941].

Следует согласиться с позицией В.М. Сырых, считающего, что кардинальный способ повышения роли законодательства в регулировании отношений в определенной сфере не может сводиться к «латанию дыр» в едином правовом пространстве пу­тем корректировки и принятия нормативных докумен­тов в соответствии с действующими законами, ибо существующие законы сами нуждаются в совершенствовании; основной же мерой, способной качественно улучшить состояние законо­дательства в этой сфере, может стать подго­товка и принятие Кодекса[942]. Разумеется, выкладки В.М. Сырых справедливы применительно отнюдь не к каждой области общественных отношений, но спорт нам представляется как раз той областью общественных отношений, обеспечение кардинального улучшения государственной политики и нравственного состояния в которой требует именно кодификации законодательства, а все вышеприведенные аргументы В.М. Сырых вполне применимы к этой сфере.

Даже среди тех специалистов, которые разделяют идеи кодификации спортивного законодательства, нет единства во мнении относительно формы, наименования и содержания такого акта.

В.П. Васькевич, в частности, считает необходимым создание специального нормативного (в рамках правового комплекса) регулирования профессиональных спортивных отношений, носящего межотраслевой характер, и осуществления кодификации норм, посвященных профессиональной спортивной деятельности. Таким правовым комплексом, по его мнению, должен стать Федеральный закон «О профессиональном спорте в Российской Федерации». В этом федеральном законе указанный автор предлагает сформулировать как общие нормы, касающиеся профессионального спорта («Общие положения» – например, нормы о статусе, о дисквалификации и т.д.), так и специальные нормы, посвященные его отдельным видам (игровым и индивидуальным видам спорта – отдельные главы закона), закрепить систему государственной поддержки профессионального спорта. Такая система должна включать в себя как публично-правовые элементы (налоговые льготы для субъектов исследуемых отношений, инвесторов и спонсоров, таможенные льготы, лицензирование и т.д.), так и частноправовые (организация страхования профессиональных спортсменов, льготное кредитование профессиональных спортивных организаций и др.)[943].

По нашему мнению, необходимо сразу разрабатывать кодифицированный законодательный акт в данной сфере, системно закрепляющий и осуществляющий регулирование устойчивой группы общественных отношений в области спорта, что свойственно отечественной правовой системе. Требуется принятие именно кодифицированного акта, который носил бы название Спортивного кодекса Российской Федерации. Понятно, что при этом потребуется внесение изменений, как минимум, в административное, таможенное, земельное, финансовое, экологическое законодательство, законодательство о здравоохранении, законодательство об образовании.

Неэффективно бесконечно догонять, пытаясь латать дыры в правовом регулировании в области спорта, то по одной группе вопросов, то по другой и с большими сложностями проводить принятие различных федеральных законов. Такой подход нам представляется методологически неверным.