Глава 3. конституційно-правовий статус іноземців  та осіб без громадянства в україні

§1. Загальна характеристика правового статусу іноземців та осіб без громадянства в Україні

За Законом України „Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства” від 4 лютого 1994 р. іноземець – це особа, яка не перебуває в громадянстві України і є громадянином (підданим) іншої держави або держав, а особа без громадянства (апатрид) – особа, яку жодна держава відповідно до свого законодавства не вважає своїм громадянином.

Основний принцип, на основі якого встановлюється правовий статус даної категорії осіб в Україні, закріплено у ст.26 Конституції: іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов’язки, як і громадяни України, за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України. Такий режим перебування іноземців та апатридів називається національним.

Проте надання іноземцям національного режиму перебування в Україні пов’язано з принципом взаємності, який вимагає, щоб громадяни України користувалися аналогічними правами й свободами у тій країні, до якої належить іноземець. Якщо ж іноземною державою встановлено обмеження щодо реалізації прав і свобод громадянами України, Кабінет Міністрів України може прийняти рішення про встановлення відповідного порядку реалізації прав і свобод громадянами цієї держави на території України (запровадження реторсії). Це рішення набирає чинності після його опублікування і може бути скасовано, якщо відпадуть підстави, за яких воно було прийнято.

Усі іноземці та апатриди, що перебувають на території України, перебувають під її юрисдикцією і повинні додержуватися Конституції та законів України. Проте згідно з національним законодавством та міжнародними договорами міра поширення на таких осіб юрисдикції держави перебування є різною залежно від особливостей їх статусу. У спеціальній літературі за даною ознакою вирізняють шість груп іноземців:

Іноземці, які тимчасово чи постійно проживають у країні і на яких у повному обсязі поширюється юрисдикція держави, як і на її власних громадян. До цієї категорії належать іноземні студенти, аспіранти, журналісти, спортсмени, туристи, екіпажі торговельних і пасажирських суден, літаків цивільних авіаліній, обслуговуючий персонал міжнародного сполучення, особи, що приїжджають у приватних чи бізнесових справах, члени делегацій наукового, технічного і культурного обміну тощо.

Іноземці, які є членами екіпажів військових кораблів, військовослужбовці військових частин. Вони підпорядковуються юрисдикції держави перебування тільки в тому випадку, якщо вчинили протиправні дії не при виконанні службових обов’язків. Питання про їх відповідальність за незаконні дії на території держави перебування, вчинені при виконанні службових обов’язків, вирішується в дипломатичному порядку.

Іноземці, котрі володіють консульським імунітетом. Згідно з Положенням про дипломатичні представництва та консульські установи в Україні, консульські посадові особи користуються особистою недоторканністю і не можуть бути затримані або заарештовані інакше як у разі пересліду­вання за вчинення тяжкого злочину або виконання вироку (ухвали, по­станови) суду, що набрав законної сили. Консульські посадові особи та консульські службовці користуються імунітетом від кримінальної, адмі­ністративної юрисдикції України та юрисдикції судів України в цивіль­них справах щодо діяльності, яку вони здійснюють у межах службових обов’язків. Проте імунітет від юрисдикції України не поширюється на випадки пред’явлення позовів про компенсацію заподіяної дорожньо-транспортною пригодою шкоди. Консульські службовці та працівники обслуговуючого персоналу не можуть відмовлятися від свідчень. Пра­цівники консульської установи не зобов’язані давати показання з питань, пов’язаних із виконанням службових обов’язків, а також показання, що роз’яснюють законодавство акредитуючої держави. У разі відмови кон­сульських посадових осіб свідчити до них не можуть бути застосовані заходи примусу або покарання.

Іноземці, які користуються дипломатичним імунітетом, за наявності якого вони є недоторканними і звільняються від кримінальної, адміністративної, цивільної чи будь-якої іншої відповідальності перед державними органами країни перебування. До даної категорії іноземців, які користуються повним імунітетом від юрисдикції України, належать: глави дипломатичних представництв, члени дипломатичного персоналу представництв, члени сімей глав дипломатичних представництв і члени сімей дипломатичного персоналу представництв представники інших держав (глави держав, урядів тощо), члени парламентських і урядових делегацій, співробітники деяких міжнародних організацій. Проте, на цих осіб не розповсюджується імунітет від цивільної юрисдикції в тих випадках, якщо вони вступають у цивільно-правові відносини як приватні особи у зв’язку з позовами про належне їм неру­хоме майно на території України, спадкування, а також у зв’язку з позо­вами, що випливають з їхньої професійної або комерційної діяльності, що здійснюється ними за межами службових обов’язків.

Іноземці, які отримали політичний притулок.

 Іноземці, які є військовослужбовцями і проходять службу у складі підрозділів Збройних Сил, що перебувають на чужих територіях згідно з міжнародними угодами (наприклад моряки ВМФ Росії, дислоковані на базі Чорноморського Флоту в м. Севастополь). Ці угоди визначають обсяг імунітету військ на чужій території, який поширюється тільки на службову діяльність військовослужбовців. При вчиненні ними злочинів не при виконанні службових обов’язків такі військовослужбовці підпадають під юрисдикцію країни перебування.

Аналогічно можуть бути класифіковані й апатриди, проте практика міжнародних відносин майже не знає випадків, коли б такі особи включалися до складу Збройних Сил чи дипломатичного корпусу.

Чинне законодавство України ставить правовий статус іноземців та апатридів у пряму залежність від тривалості перебування в Україні. Ті з них, хто постійно проживає в Україні, найбільш наближені за своїм статусом до громадян України (за виключенням, хіба що, політичної сфери), тоді як статус іноземців і апатридів, які тимчасово перебувають в Україні, суттєво відрізняється від статусу громадян України у всіх сферах суспільного життя. Тому з точки зору правового статусу іноземців і апатридів дуже важливою є проблема міграції.

В’їзд в країну зі зміною місця проживання називають імміграцією, а осіб, які здійснюють такий в’їзд – іммігрантами. У свою чергу, виїзд на проживання за кордон іменують еміграцією, а особи, які здійснюють такий виїзд – емігрантами. Загалом переміщення людей зі зміною місця проживання називається міграцією, а переїжджі особи – мігрантами.

Іноземці можуть у встановленому порядку іммігрувати в Україну на постійне проживання або прибути для працевлаштування на визначений термін, а також тимчасово перебувати на її території. Найбільша імміграція в Україну була у 1991-1992 рр., після проголошення її незалежною державою, тоді прибуло майже 1,3 млн. осіб. Але вже у 1999 р. чисельність іммігрантів становила всього 66 тис. осіб (у 8 разів менше, ніж у 1992 р.). За останніми даними Державного комітету статистики, за період з січня по листопад 2008 р. в Україну прибуло 33546 осіб, тоді як вибуло – 20844; таким чином, загальне сальдо міграції за даний період було додатним і склало 12702 особи.

У серпні 2001 р. набув чинності Закон України „Про імміграцію”, згідно з яким дозвіл на імміграцію надається в рамках квоти імміграції, яка щорічно визначається Урядом. Сама квота в’їзду іноземців в Україну встановлюється за пропозицією центральних і місцевих органів виконавчої влади. Іноземці та  особи без громадянства, які іммігрували на постійне проживання або прибули для тимчасового працевлаштування, отримують посвідки відповідно на постійне або тимчасове проживання. 

Іноземці та особи без громадянства, які перебувають в Україні на  іншій  законній  підставі,  вважаються  такими,  що  тимчасово перебувають в Україні. Вони зобов’язані в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України,  зареєструвати свої  паспортні документи, і виїхати з України після закінчення відповідного терміну  перебування. Якщо іноземці та особи без громадянства, які тимчасово перебувають в Україні, змінюють місце проживання, вони зобов’язані повідомити про це органи внутрішніх справ, у яких зареєстровано їх паспортні документи. 

Відповідно до Конституції та Закону України „Про громадянство України” іноземці та особи без громадянства можуть набути громадянства України (натуралізуватися). Згідно із Законом України „Про імміграцію”, натуралізуватися в Україні в рамках квоти можуть діячі науки та культури, імміграція яких відповідає інтересам України; висококваліфіковані спеціалісти і робітники; особи, які здійснили іноземну інвестицію в економіку України на суму не менше 100 тис. доларів США; особи які є близькими родичами громадянина України – батьки, чоловік (дружина) іммігранта та його неповнолітні діти; особи які безперервно перебували на території України протягом 3-х років з дня надання їм статусу біженців чи притулку в Україні, а також близькі родичі, які проживають разом з ними. На випадок коли квота вичерпана, можливою є натуралізація і поза встановленими обмеженнями, однак громадянство може бути отримане лише після 2-х років перебування на території України.

§2. Конституційні права, свободи й обов’язки іноземців

та осіб без громадянства

Виходячи з національного режиму іноземців та осіб без громадянства в Україні, за ними визнається вся повнота громадянських (особистих) прав і свобод. Зокрема, Конституція та чинне законодавство України гарантують їм право на життя, недоторканність особи, житла, невтручання в особисте і сімейне життя, свободу совісті, таємницю листування, телефонних розмов і телеграфних повідомлень, повагу їх гідності нарівні з громадянами України. Єдине виключення з даного правила стосується права на свободу пересування та вільний вибір місця проживання: згідно зі ст.20 Закону України „Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства” названі особи  можуть пересуватися на території України і обирати місце проживання в ній тільки відповідно до порядку, встановленого Кабінетом Міністрів України. Обмеження в пересуванні та виборі місця проживання допускаються, коли це необхідно для  забезпечення безпеки України, охорони громадського порядку, охорони  здоров’я, захисту прав і законних інтересів її громадян та інших осіб, які проживають в Україні.

У літературі доволі часто зустрічається твердження, що за іноземцями та особами без громадянства не визнаються політичні права. Насправді це не зовсім так: не допускається їх участь у політичному житті країни, але окремі права, що належать до категорії політичних (адже будь-яка класифікація є умовною), за ними визнаються. Зокрема, ст.16 Закону України „Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства” забороняє даним категоріям осіб брати участь у політичних партіях, проте закріплює, що ті з них, хто постійно проживає в Україні,  мають  право вступати на загальних з громадянами України підставах до легалізованих об’єднань громадян, якщо інше не передбачено  законами України і якщо це передбачено статутами цих об’єднань. Крім того, ч.3 ст.1 Закону України „Про звернення громадян” від 2 жовтня 1996 р. передбачає, що особи, які не є громадянами України і законно знаходяться  на її  території,  мають таке ж право на подання звернення, як і громадяни  України,  якщо інше не передбачено міжнародними договорами. Аналогічний підхід відображений і в ст.40 Конституції України, яка, закріплюючи свободу петицій, говорить, що його мають усі (тобто не тільки громадяни України, але й іноземці та апатриди).

Іноземці та особи без громадянства користуються в Україні числен­ними економічними, соціальними та культурними правами і свободами. Проте обсяг і підстави користування цими правами для даної категорії осіб є різними. Аналіз норм Конституції України, Закону України „Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства”, а також галузевого законодавства дає змогу виокремити чотири категорії економічних, соціальних та культурних прав і свобод, що визнаються за іноземцями та апатридами:

Права, що визнаються тому ж обсязі, що й за громадянами України, за усіма іноземцями та особами без громадянства без будь-яких винятків. До даної категорії належать право на відпочинок і право на користування досягненнями культури.

Права, що визнаються тому ж обсязі, що й за громадянами України, за усіма іноземцями та особами без громадянства, за винятками, передбаченими Конституцією та законами України. До даної категорії належать право на власність і право на свободу підприємницької (в т.ч. інвестиційної) діяльності. Наприклад, Земельним кодексом України обмежується право власності іноземців та осіб без громадянства на землю.

Права, що визнаються в тому ж обсязі, що й за громадянами України, тільки за іноземцями та особами без громадянства, які постійно проживають в Україні. До даної категорії належать право на працю, право на житло, право на достатній життєвий рівень, право на освіту. Іноземці й особи без громадянства, що не мають постійного місця проживання в Україні, реалізують ці права в особливому порядку. Наприклад, згідно з Порядком оформлення іноземцям та особам без громадянства дозволу на працевлаштування в Україні, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 1 листопада 1999 р. № 2028, дозвіл на працевлаштування оформляється іноземцеві, який має намір провадити в Україні трудову діяльність за умови, якщо в країні (регіоні) відсутні працівники, які спроможні виконувати цей вид роботи, або є достатні обґрунтування доцільності використання праці іноземних фахівців, якщо інше не передбачене міжнародними договорами України

Права, які реалізуються усіма іноземцями та особами без громадянства в особливому порядку, передбаченому законодавством України та міжнародними договорами України. До даної категорії належить право на соціальний захист, в тому числі на одержання пенсії та інших видів соціальної допомоги.

Екологічні права, як-то право на безпечне довкілля та вільний доступ до інформації екологічного характеру, визнаються за всіма іноземцями та особами без громадянства в тому ж обсязі, що й за громадянами України.

Гарантії реалізації конституційних прав і свобод іноземців та осіб без громадянства є аналогічними тим, що передбачені для громадян України. За ними так само визнаються презумпція невинуватості, право знати свої права та обов’язки, право не давати свідчення проти себе та своїх близьких, право на правову допомогу тощо.

Іноземці та особи без громадянства мають право на звернення до суду та до інших державних органів для захисту їхніх особистих, май­нових та інших прав. Зокрема, згідно зі статтями 147, 150 Конституції Украї­ни, статтями 13, 42, 43, 94 Закону України «Про Конституційний Суд України» вони, як і громадяни України, можуть звертатися з письмови­ми клопотаннями до Конституційного Суду України за необхідності тлумачення Конституції та законів України з метою забезпечення реалі­зації чи захисту своїх конституційних прав і свобод. Національним ре­жимом у галузі цивільного процесуального права іноземці та особи без громадянства користуються відповідно до положень статей 423, 424 Цивільного процесуального кодексу України незалежно від їх перебу­вання на території України.

Перелік конституційних обов’язків іноземців та осіб без громадянства є дещо вужчим порівняно з переліком обов’язків громадян України. Зокрема, на них не поширюється обов’язок захисту України, її незалежності та територіальної цілісності, шанувати її символи. На іноземців та осіб без громадянства не поширюється військовий обов’язок, вони не проходять  військову службу в Збройних Силах України та інших військових формуваннях, створених відповідно до законодавства України. Проте іноземці та особи без громадянства, як і громадяни України, зобов’язані не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки; сплачувати податки і збори в порядку і розмірах, встановлених законом; неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.

Іноземці та особи без громадянства, які вчинили злочин, адміністративні  або  інші правопорушення, несуть відповідальність на загальних підставах.

Згідно з ч. 3 ст.24 Кодексу України про адміністративні правопору­шення законами України може бути передбачено особливий вид адміні­стративної відповідальності іноземців та осіб без громадянства – адміні­стративне видворення за межі України (депортація). Відповідно до цього положення Кодексу Закон України „Про правовий статус інозем­ців та осіб без громадянства” (ст.32) встановив, що іноземець, який вчинив злочин або адміністративне правопорушення, після відбуття призначеного йому покарання чи виконання адміністративного стягнен­ня може бути видворений за межі України. Проте не допускається колективне видворення іноземців; ця вимога передбачена в ст. 4 Протоколу № 4 до Конвенції про захист прав людини та основних свобод.

Водночас ст.31 Закону України „Про правовий статус інозем­ців та осіб без громадянства” передбачає особливий вид конституційно-правової відповідальності іноземців: скорочення терміну тимчасового перебування в Україні. Іноземцю чи особі без громадянства, які порушують законодавство   України, якщо ці порушення не передбачають адміністративної або  кримінальної  відповідальності, може бути скорочено визначений йому термін перебування в Україні. Рішення про скорочення терміну тимчасового  перебування іноземця чи особи без громадянства в Україні приймається органами внутрішніх справ або Державної прикордонної служби України.

§3. Правовий статус біженців в Україні

Біженець – це особа, яка не є громадянином України і внаслідок ціл­ком обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознака­ми раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), на­лежності до певної соціальної групи або політичних переконань, перебуває за межами країни своєї громадянської належності та не може користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися цим за­хистом унаслідок таких побоювань, або, не маючи громадянства (під­данства) і перебуваючи за межами країни свого попереднього постійно­го проживання, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок зазначених побоювань.

Україна ухвалила перший Закон „Про біженців” у 1993 р. та почала виконувати його у 1996 р. За даними Управління Верховного комісара ООН у справах біженців, до 2001 р. близько 5100 шукачів притулку отримали статус біженця в Україні. Станом на 1 січня  2005 р. 2459 із них продовжували проживати в Україні. На сьогодні правовий статус біженців в Україні визначається Законом України «Про біженців» (у ред. від 21 червня 2001 р.) та міжнародно-правовими документами, найважливішими з яких є Конвенція ООН про статус бі­женців 1951 р. та Протокол щодо статусу біженців 1967 р., ра­тифіковані Україною в 2002 р.

Правовий статус осіб, визнаних біженцями, є вужчим, ніж правовий статус громадян України, але ширшим за правовий статус інших категорій іноземців та осіб без громадянства. Іншими словами, статус біженця є спеціальним (привілейованим) і тимчасовим видом правового статусу іноземців та осіб без громадянства в Україні; він має такі особливості:

 Біженці не можуть бути вислані або примусово повернуті до країни, з якої вони прибули та де їхньому життю або свободі загрожує небезпека.

 Україна сприяє збереженню єдності сімей біженців.

 Біженці мають рівні з громадянами України права на: пересування вільний вибір місця проживання, вільне залишення території України, за винятком обмежень, які встановлюються законом; працю; підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом; охорону здоров’я, медичну допомогу та медичне страхування; відпочинок; освіту; свободу світогляду і віросповідання; направлення індивідуальних чи колективних письмових звернень або особисте звернення до органів публічної влади, посадових і службових осіб цих органів; володіння, користування і розпорядження своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності; оскарження до суду рішень, дій чи бездіяльності органів публічної влади, посадових і службових осіб; звернення за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; правову допомогу. Біженці мають також рівні з громадянами України права у шлюбних і сімейних відносинах.

 Біженці мають право на одержання грошової допомоги, пенсії та інших видів соціального забезпечення в порядку, встановленому законодавством України, та користування житлом, наданим у місці проживання.

 На біженців покладаються обов’язки: повідомляти протягом 10 робочих днів органу міграційної служби за місцем проживання про зміни прізвища, складу сім’ї, сімейного стану, місця проживання, набуття громадянства України або іншої держави, надання притулку або дозволу на постійне проживання в іншій державі; у разі зміни місця проживання і переїзду до адміністративно-територіальної одиниці України, на яку поширюється компетенція іншого органу міграційної служби, знятися з обліку і стати на облік у відповідному органі міграційної служби за новим місцем проживання. Взяття на облік в органі міграційної служби за новим місцем проживання є підставою для реєстрації у відповідному органі спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань громадянства та реєстрації фізичних осіб; проходити щорічну перереєстрацію у строки, встановлені органом міграційної служби за місцем проживання.

Прийняття рішень про надання, втрату і позбавлення статусу біженця віднесено до компетенції спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у справах міграції. Розгляд заяви про надання статусу  біженця здійснюється органами міграційної служби в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі протягом 2 місяців з дня прийняття рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця. У разі потреби строк розгляду може бути продовжено   керівником органу міграційної служби за вмотивованим  поданням  працівника,  який розглядає заяву,  але не більше ніж до 3 місяців.

 Особи, які не є громадянами України та на законних підставах тимчасово перебувають на території України і під час такого перебування  в  країні їх громадянської належності чи постійного проживання виникли умови,  внаслідок яких вони не можуть повернутися до країни свого походження і мають намір набути в Україні статусу біженця, повинні звернутися до відповідного органу міграційної служби із заявами про надання їм статусу біженця до  закінчення строку дії дозволу на перебування в Україні. Ті ж особи, які з наміром  набути статус біженця намагалися незаконно перетнути  або  незаконно  перетнули державний кордон України, повинні без зволікань звернутися до відповідного органу міграційної служби через уповноваженого цього органу чи посадову особу Державної прикордонної служби України або органу внутрішніх справ із заявами про надання їм статусу біженця, а також надати посадовим  особам Державної прикордонної служби України пояснення про причини спроби незаконно перетнути або незаконного перетинання державного кордону .

Закон України «Про статус біженців» (ст.10) установлює заборону щодо надання статусу біженця особі: яка вчинила злочин проти миру, воєнний злочин або злочин проти людства і людяності, як їх визначено у міжнародному праві; яка вчинила тяжкий злочин неполітичного хара­ктеру за межами України до прибуття в Україну з метою набуття стату­су біженця, якщо таке діяння віднесено Кримінальним кодексом Украї­ни до тяжких злочинів; яка винна у вчиненні дій, що суперечать меті та принципам ООН; стосовно якої  встановлено, що умови, передбачені Законом України „Про біженців” для надання статусу біженця, відсутні; яка до прибуття в Україну була визнана біженцем або  отримала притулок в іншій країні; яка до  прибуття  в  Україну з наміром набути статусу біженця перебувала в третій безпечній країні.