Конституційне право України: Розділ 3

Глава 1. громадянство україни

 

§1. Поняття, ознаки та принципи громадянства України

Держава є суверенною політико-правовою організацією публічної влади в суспільстві. Легальне, правове, законним чином оформлене членство в цій організації залежно від форми правління називається підданством (у монархіях) чи громадянством (у республіках). За свою юридичною природою громадянство (підданство) – це особливий правовий стан, тобто стійке, тривале правовідношення між фізичною особою і державою, що породжує спеціальний політико-правовий статус особи, її здатність бути повноправним учасником політичного життя країни.

Стаття 1 Закону України „Про громадянство України” від 18 січня 2001 р. визначає громадянство України як правовий зв’язок між фізичною особою і Україною,  що  знаходить свій вияв у їх взаємних  правах та обов'язках.

Ознаками громадянства як певного зв’язку особи з державою є: 1) політико-правовий характер; 2) необмеженість у просторі та часі; 3) максимальний обсяг взаємних прав та обо­в’язків.

На відміну від підданства громадянство передбачає паритетний, взаємний характер стосунків фізичної особи як з державою, так і з іншими членами політичної спільноти, відкидає будь-яку можливість запровадження спадкових титулів і звань. Усі громадяни за визначенням є рівними у своїй гідності та правах, у тому числі й у можливості брати участь в управлінні державними та суспільними справами. Відносини громадянства передбачають поширення на особу юрисдикції держави і державного захисту незалежно від її місця перебування. Навіть постійне проживання за кордоном не позбавляє громадянина права брати участь у політичному житті своєї країни і водночас не знімає з нього відповідальності за додержання її конституції та законів. Громадянство передбачає відданість і вірність своїй державі, почуття патріотизму, суспільно-політичну активність, зацікавленість у зміцненні державності, готовність у будь-який момент стати на захист своєї Батьківщини.

Принципи громадянства – це основоположні, керівні ідеї й положення, з яких виходить законодавець при регламентації відносин громадянства, які визначають їх сутність і найважливіші риси. Конституція та Закон України «Про громадянство України» закріплюють такі принципи громадянства Ук­раїни:

1) єдиного громадянства України – це, з одного боку, виключає  можливість існування громадянства адміністративно-територіальних одиниць України, а з іншого – означає невизнання за громадянами України належності до іноземного громадянства;

2) запобігання виникненню випадків безгромадянства – передбачає низку заходів, що унеможливлюють появу нових апатридів; зокрема, навіть якщо є підстави для втрати громадянства України, вони не застосовуються, якщо можуть призвести до безгромадянства особи;

3) неможливості позбавлення громадянства України – право на громадянство є невід’ємним правом людини, а тому не може використовуватись як об’єкт покарання за протиправну чи політично некоректну поведінку;

4) визнання права громадянина України на зміну громадянства – перебування у громадянстві є вільним, і держава не має права перешкоджати вільному вибору чи зміні громадянства;

5) неможливості автоматичного набуття  громадянства  України іноземцем  чи особою без громадянства внаслідок укладення шлюбу з громадянином  України або набуття громадянства України його дружиною  (чоловіком)  та  автоматичного припинення громадянства України одним з подружжя внаслідок припинення шлюбу або припинення громадянства України другим з подружжя;

6) рівності перед законом громадян України незалежно від підстав, порядку і моменту набуття ними громадянства України;

7) збереження громадянства України незалежно від місця проживання громадянина України.

Перелік принципів громадянства України, закріплений у ст. 2 Закону України „Про громадянство України” є примірним і має на меті визначити найбільш істотні, сутнісні риси даного політико-правового явища.

У наукові літературі принципи громадянства України поділяють на загальні й спеціальні.

Загальні принципи громадянства – це принципи, що діють у всіх галузях та інститутах національної системи права, наповнюючись новим змістом залежно від специфіки предмету правового регулювання. До таких принципів, як правило, відносять державний суверенітет, народовладдя, демократизм, гуманізм, верховенство права, законність, рівноправність тощо. Цілком зрозуміло, що всі вони діють і в межах інституту громадянства.

Спеціальні принципи громадянства діють виключно в межах даного конституційно-правового інституту і відображають його специфіку. До них належать принципи єдиного, вільного і рівного громадянства, екстериторіальності громадянства, єдиного громадянства членів сім’ї, неприпустимості позбавлення громадянства, невизнання будь-яких автоматичних змін у громадянстві тощо.

 

§2. Належність до громадянства України.

Документи, що підтверджують громадянство України

Україна є новоствореною державою, тому важливо встановити коло осіб, які стали її громадянами з моменту створення держави і які можуть стати її громадянами в майбутньому.  Стаття 3 Закону України „Про громадянство України” виокремлює чотири категорії осіб, які є громадянами України:

1) усі громадяни колишнього СРСР, які на момент проголошення незалежності України (24 серпня 1991 р.) постійно проживали на території України;

2) особи,  незалежно  від  раси,  кольору шкіри,  політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового  стану, місця проживання, мовних чи інших ознак, які на момент набрання  чинності  Законом  України  „Про громадянство України” (13 листопада 1991 р.) проживали в Україні і не були громадянами інших держав;

3) особи, які прибули в Україну на постійне проживання після 13  листопада 1991 р. і яким у паспорті громадянина колишнього СРСР зразка 1974 р. органами внутрішніх справ України  внесено напис „громадянин України”, та діти таких осіб, які прибули разом із батьками в Україну і на момент прибуття в  Україну не досягли повноліття, якщо зазначені особи подали заяви про оформлення належності  до  громадянства  України; 

4) особи, які набули громадянство України відповідно до законів України та міжнародних договорів України.

Особи, що належать до першої категорії, є громадянами України з 24 серпня 1991 р., ті, що належать до другої категорії  – з 13 листопада 1991 р.,  а ті, що належать до третьої категорії – з моменту внесення відмітки про громадянство України.

Чинним законодавством передбачено десять видів документів, що підтверджують громадянство України: 1) паспорт громадянина України; 2) свідоцтво про належність до громадянства України; 3) паспорт громадянина України для виїзду за кордон; 4) тимчасове посвідчення громадянина України; 5) проїзний документ дитини; 6) дипломатичний паспорт; 7) службовий паспорт; 8) посвідчення особи моряка; 9) посвідчення члена екіпажу; 10) посвідчення особи на повернення в Україну.

Кожен з перелічених документів має власне функціональне призначення і територію дії. Так, згідно з Положенням про паспорт громадянина України, затвердженим постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 р. № 2503-XII (з наступними змінами) паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу власника та підтверджує громадянство України; він є дійсним для укладання цивільно-правових угод, здійснення банківських операцій, оформлення доручень іншим особам для представництва перед третьою особою лише на території України, якщо інше не передбачено міжнародними договорами України. Документом, що посвідчує особу громадянина України за кордоном і при перетинанні державного кордону України, є паспорт громадянина України для виїзду за кордон або дипломатичний і службовий  паспорти, посвідчення особи моряка і проїзний документ дитини. 

Паспорт громадянина України видається кожному громадянинові  України паспортною службою органів внутрішніх справ після досягнення 16-річного віку. Термін дії паспорта, виготовленого у вигляді паспортної книжечки, не обмежується.

Паспорт особи, яка припинила громадянство України відповідно до статті 19 Закону України "Про громадянство України", підлягає поверненню до паспортної служби. Паспорт померлого здається до органів запису актів громадянського стану, який після реєстрації смерті громадянина надсилає його до паспортної служби. Знайдений загублений паспорт підлягає здачі до  паспортної служби.

В особи, взятої під варту або засудженої до позбавлення волі, паспорт вилучається органами дізнання, попереднього слідства або судом. При звільненні з-під варти чи від відбування покарання паспорт повертається його власникові.

§3. Набуття громадянства України

Стаття 6 Закону України “Про громадянство України” передбачає десять видів підстав набуття громадянства України: 1) за народженням (філіація); 2) за територіальним походженням; 3) внаслідок прийняття до громадянства (натуралізація); 4) внаслідок поновлення у громадянстві; 5) внаслідок усиновлення; 6) внаслідок встановлення над дитиною опіки чи піклування, влаштування дитини в дитячий заклад чи заклад охорони здоров’я, в дитячий будинок сімейного типу чи прийомну сім'ю або передачі на виховання в сім’ю патронатного вихователя; 7) внаслідок встановлення над особою, визнаною судом недієздатною, опіки; 8) у зв’язку з перебуванням у громадянстві України одного чи обох батьків дитини; 9) внаслідок визнання батьківства чи материнства або встановлення факту батьківства чи материнства; 10) інші підстави, передбачені міжнародними договорами України.

Найбільш поширеними на практиці є набуття громадянства за народженням (філіація) та внаслідок прийняття до громадянства (натуралізація).

Згідно зі ст. 7 Закону України “Про громадянство України” громадянином України за народженням є особа:

батьки або один з батьків якої на момент її народження були громадянами України;

яка  народилася  на  території  України  від  осіб без громадянства,  які на законних підставах проживають  на  території України;

яка народилася за межами України від  осіб  без громадянства, які постійно на законних  підставах  проживають  на території  України, і не набула за народженням громадянства іншої держави;

яка народилася на території України від іноземців, які на законних підставах проживають на території України, і не набула за народженням  громадянства  жодного  з  батьків;

яка народилася на території України, одному з батьків якої надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні,  і  не набула за народженням громадянства жодного з батьків або набула за народженням громадянство  того  з  батьків,  якому  надано  статус біженця в Україні чи притулок в Україні;

яка народилася на території України від іноземця і особи без громадянства, які на законних підставах проживають на території України, і не набула за народженням громадянства того з батьків, який є іноземцем.

Новонароджена дитина, знайдена на території України, обоє з  батьків якої невідомі (знайда), є громадянином України.

Згідно зі ст.9 Закону України „Про громадянство України” іноземець або  особа без громадянства можуть бути за їх клопотаннями прийняті до громадянства України при додержанні ними наступних умов:

визнання і дотримання Конституції України та законів України;

подання декларації про відсутність іноземного громадянства (для  осіб без громадянства) або зобов’язання припинити іноземне громадянство (для іноземців);

безперервне проживання на законних підставах на  території України протягом останніх 5 років (проживання особи визнається безперервним, якщо її разовий виїзд за кордон у приватних справах не перевищував 90 днів, а  в сумі за рік – 180 днів);

отримання  дозволу на імміграцію;

володіння державною  мовою  або  її  розуміння  в  обсязі,  достатньому для спілкування;

наявність законних джерел існування (заробітна плата, прибуток від підприємницької діяльності або власності, пенсія, стипендія, аліменти,   соціальні виплати та допомога, власні фінансові заощадження або фінансова  допомога від членів сім’ї, інших фізичних та юридичних осіб, що мають законні доходи).  

Слід відзначити, що жодна з передбачених Законом умов прийняття до громадянства України не має дискримінаційного характеру; кожна з них має на меті забезпечити належний характер правового зв’язку між фізичною особою і Українською державою. До того ж Закон передбачає низку пільгових умов прийняття до громадянства України для окремих категорій осіб. Наприклад, до осіб, які мають визначні заслуги перед Україною, та до осіб, прийняття яких до  громадянства України становить державний інтерес для України, ставляться тільки дві перші з шести вищеназваних умов.

До громадянства України за жодних умов не приймається особа, яка: 1) вчинила злочин проти людства чи здійснювала геноцид; 2) засуджена  в  Україні  до  позбавлення  волі  за  вчинення тяжкого  або  особливо  тяжкого  злочину  (до погашення або зняття судимості); 3) вчинила на території іншої держави діяння, яке визнано законодавством  України   тяжким   або  особливо  тяжким злочином.

Підставами набуття громадянства України, передбаченими міжнародними договорами України, можуть бути, наприклад, оптація (вільний вибір громадянства тієї чи іншої держави в зв’язку з переходом частини території від однієї держави до іншої або проголошенням частини території колишньої держави новою незалежною державою) або трансферт (перехід частини території супро­воджується зміною громадянства без права вибору).

§3. Припинення громадянства України

Стаття 17 Закону України “Про громадянство України” передбачає три види підстав припинення громадянства України: 1) вихід з громадянства України – припинення постійного зв’язку з державою за письмовим клопотанням зацікавленої особи; 2) втрата громадянства України – фактичне припинення постійного правового зв’язку з державою, що виявилося у певних діях фізичної особи; 3) підстави, передбачені міжнародними договорами України – припинення постійного правового зв’язку з державою у зв’язку зі зміною належності території, на якій постійно проживає фізична особа.

Громадянин  України, який відповідно до чинного законодавства  України  є таким, що постійно проживає за кордоном, може вийти з громадянства  України за його клопотанням. Якщо дитина виїхала разом з батьками на постійне проживання  за кордон і батьки виходять з громадянства України, за клопотанням  одного  з  батьків  разом  з  батьками з громадянства України може вийти і дитина.  Якщо ж один з  батьків  виїхав  разом  з  дитиною  на  постійне проживання  за кордон і виходить з громадянства України, а другий залишається громадянином України, дитина може вийти з громадянства України разом з тим  із батьків, який виходить з громадянства України, за його клопотанням. Якщо один з  батьків  виїхав  разом  з  дитиною  на  постійне проживання за кордон і виходить з громадянства України, а другий є іноземцем  чи особою  без  громадянства,  дитина  може  вийти   з громадянства  України  разом  з  тим  із батьків, який виходить з громадянства України, за його клопотанням.

Вихід з громадянства України допускається, якщо особа набула громадянство іншої держави  або  отримала документ, виданий уповноваженими органами іншої держави, про те, що громадянин України набуде її громадянство, якщо вийде з громадянства України.

Вихід дітей віком від 14 до 18 років з громадянства України може  відбуватися  лише  за  їхньою  згодою.

Вихід з громадянства України не допускається, якщо особу, яка клопоче про вихід з громадянства України, в Україні притягнуто як обвинувачену у кримінальній справі або стосовно якої в Україні є обвинувальний вирок суду, що набрав чинності і підлягає виконанню.

Підставами для втрати громадянства України є:

1) добровільне набуття громадянином України громадянства іншої держави, якщо на момент такого набуття він досяг повноліття;

2) набуття особою громадянства України на підставі статті 9 Закону України “Про громадянство України” (шляхом прийняття до громадянства) внаслідок  обману, свідомого подання  неправдивих відомостей або фальшивих документів;

3) добровільний вступ на військову службу іншої держави, яка відповідно до законодавства цієї  держави  не  є  військовим обов’язком чи  альтернативною  (невійськовою)  службою.

До підстав припинення громадянства України, передбачених міжнародними до­говорами України, можна віднести оптацію або трансферт.

 

§4. Система органів, що беруть участь у вирішенні питань

громадянства України

 

До системи органів, що беруть участь у вирішенні питань громадянства України, належать: 1) Президент України, 2) Комісія при Президентові України з питань громадянства, 3) спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань громадянства і підпорядковані йому органи, 4) Міністерство закордонних справ України, дипломатичні представництва та  консульські  установи  України.  

Президент України: 1) приймає рішення і видає укази  відповідно  до  Конституції України і Закону “Про громадянство України” про прийняття до громадянства України і про припинення громадянства України; 2) визначає порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства та виконання прийнятих рішень; 3) затверджує Положення про Комісію при Президентові України з питань громадянства. На сьогодні Положення про Комісію при Президентові України з питань громадянства і Порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства та виконання прийнятих рішень затверджені Указом Президента України  від 27 березня 2001 р. № 215.

Комісія при Президентові України з питань громадянства: 1) розглядає заяви про прийняття до громадянства України, вихід з громадянства України та подання про втрату громадянства України і вносить пропозиції Президенту України щодо задоволення цих заяв та подань; 2) повертає документи про прийняття до громадянства України чи про вихід з громадянства України уповноваженому центральному органу виконавчої влади з питань громадянства або Міністерству закордонних  справ України  для їх оформлення відповідно до вимог чинного законодавства України; 3) контролює виконання рішень, прийнятих Президентом України з питань громадянства.

Спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань громадянства і підпорядковані йому органи здійснюють такі повноваження: 1)  встановлюють належність до громадянства України відповідно до ст. 3  Закону “Про громадянство України”; 2) приймають  заяви  разом  з  необхідними  документами  щодо прийняття до громадянства України, щодо виходу з громадянства України дітей у випадках,  передбачених  ч. 8-11 ст. 18  Закону “Про громадянство України”, перевіряють правильність їх оформлення, наявність умов для прийняття  до громадянства  України  і  відсутність  підстав,  за наявності яких особа не приймається до громадянства  України,  наявність  підстав для  виходу з громадянства України і відсутність підстав,  за наявності яких не допускається вихід з громадянства України, та разом зі своїм  висновком  надсилають на розгляд Комісії при Президентові України з питань громадянства; 3) готують  подання про втрату особами громадянства України і разом з необхідними документами надсилають на розгляд Комісії при Президентові України з питань громадянства; 4) приймають рішення про оформлення набуття громадянства України особами за підставами, передбаченими п. 1, 2, 4-10 ст. 6 Закону “Про громадянство України”; 5) скасовують прийняті ними рішення про оформлення набуття громадянства України у випадках, передбачених ст. 21 Закону “Про громадянство України”; 6) виконують рішення Президента України з питань громадянства; 7) видають особам, які набули громадянство України, паспорти громадянина України,  свідоцтва  про  належність  до  громадянства України  (для  осіб  віком  до  16  років), тимчасові посвідчення громадянина України, проїзні документи дитини, довідки про реєстрацію особи громадянином України; 8) вилучають в осіб,  громадянство яких припинено або стосовно яких скасовано рішення про оформлення набуття громадянства України, паспорти громадянина України, свідоцтва про належність до громадянства України, тимчасові посвідчення громадянина України, паспорти громадянина України для виїзду за кордон, проїзні документи дитини та видають довідки про припинення громадянства  України;  9) ведуть облік осіб, які набули громадянство України та припинили громадянство України.

Спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з  питань  громадянства  раз  у   півріччя   інформує   Комісію   при  Президентові  України  з питань громадянства про виконання рішень Президента України з питань громадянства.

Міністерство закордонних справ України, дипломатичні  представництва  та консульські установи України виконують такі ж повноваження, що й Спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань громадянства і підпорядковані йому органи, але щодо осіб, які постійно проживають за кордоном

Згідно з Указом Президента України від 27 березня 2001 р. № 215/2001 “Питання організації виконання Закону України “Про громадянство України” функції спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань громадянства покладені на Міністерство внутрішніх справ України. Постановою Кабінету Міністрів України від 14 червня 2002 р. № 844 створено Державний департамент у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб (далі – Департамент) як урядовий орган державного управління у складі МВС України. Департамент має розгалужену мережу територіальних органів і підрозділів, які підпорядковані йому лише функціонально, а організаційно – відповідним органам внутрішніх справ.

 Основні завдання цього підрозділу: 1) контроль за дотриманням громадянами та службовими особами встановлених законодавством правил паспортної системи, а також притягнення порушників до адміністративної відповідальності; 2) вирішення питань громадянства України; 3) оформлення внутрішніх паспортів громадянина України; 4) реєстрація громадян за місцем проживання та зняття з реєстраційного обліку; 5) оформлення громадянам України документів для виїзду за кордон на тимчасове та постійне проживання, а також запрошень від фізичних та юридичних осіб для в’їзду в Україну іноземців та осіб без громадянства на тимчасове проживання; 6) здійснення провадження у справах з питань імміграції в Україну іноземців та осіб без громадянства на постійне проживання, оформлення та видача посвідок на постійне проживання; 7) протидія нелегальній міграції, затримання та видворення іноземців-порушників за межі держави; 8) контроль за дотриманням іноземцями та особами без громадянства, юридичними та фізичними особами, що їх приймають чи надають їм послуги, законодавства про правовий статус іноземців та осіб без громадянства, притягнення порушників до адміністративної відповідальності; 9) адресно-довідкова робота; 10) розшук неплатників аліментів та боржників – фізичних осіб.

Структурно Департамент складається з трьох управлінь: 1) Управління паспортної роботи, громадянства та реєстрації фізичних осіб; 2) Управління імміграційної роботи та протидії нелегальній міграції; 3) Головний обчислювальний центр Державної інформаційної системи реєстраційного обліку фізичних осіб та їх документування.