Конституційне право України: Розділ 2

Глава 2. засади конституційного ладу україни

§1. Поняття конституційного ладу і його співвідношення

із суспільним ладом

У поняття конституційного ладу вкладається різне значення. Так, зо­крема, він визначається: по-перше, як фактична конституція або цілісна система основних політико-правових, економічних і соціальних відно­син, які встановлюються й захищаються конституцією та іншими кон­ституційно-правовими (державно-правовими) нормами; по-друге, як пе­вний спосіб (форма) організації держави, якого (яку) закріплено в його конституції; по-третє, як такий стан відносин (або порядок), що характе­ризує державу як конституційну, забезпечує підпорядкованість держави праву, сприяє закріпленню в суспільній практиці й правосвідомості спра­ведливих, гуманних і правових взаємозв'язків між людиною, громадян­ським суспільством і державою або як установлені конституційним пра­вом взаємовідносини між людиною, народом, суспільством і державою, що покликані забезпечити визнання та захист прав і свобод людини і громадянина, народовладдя, громадянського суспільства і демократичної держави. При цьому під конституційною державою розуміється держава, що характеризується, по-перше, обмеженістю (підпорядкованістю) державної влади правом і народним суверенітетом, по-друге, забезпеченням такої обмеженості відповідними гарантіями.

Розмаїття підходів до визначення терміну „конституційний лад” значною мірою пояснюється тим, що він є відносно новим для вітчизняної конституційно-правової теорії. Цей термін увійшов до широкого вжитку на початку 90-х років ХХ ст., прийшовши на зміну терміну „основи суспільного ладу”, що використовувався в радянському державознавстві. Така зміна термінології є цілком виправданою, оскільки суспільний лад є явищем об’єктивним і являє собою систему базових суспільних відносин, що характеризують конкретно-історичний етап розвитку суспільно-економічної формації. Характер цих відносин зумовлений певним рівнем виробництва, розподілу й обміну продуктів, характерними особливостями суспільної свідомості й традиціями взаємодії людей в різних сферах життя, яка охороняється державою і правом.

Суспільний лад постійно перебуває під впливом держави, котра створюється суспільством як суверенна політична організація для захисту спільних інтересів, зокрема для охорони суспільного ладу. Держава здійснює вплив на суспільний лад своєю політикою, тобто організованою й цілеспрямованою діяльністю державних органів, установ і посадових осіб, яка виходить з певним чином усвідомлених суспільних потреб.

Держава впливає на суспільний лад насамперед шляхом правового регулювання суспільних відносин – встановлення чи санкціонування правових норм і забезпечення їх реалізації. У сучасному демократично організованому суспільстві правове регулювання спирається на конституцію та інші джерела права, що мають конституційне значення. Суспільний лад у конституційній державі обов’язково отримує більш чи менш повне закріплення й гарантію на рівні конституції як основного закону.

Проте право, в тому числі й конституційне, може тільки закріплювати суспільний лад чи певним чином впливати на його розвиток, але жодним чином не може змінити його сутнісних рис, так само як і законів суспільного розвитку, що лежать в його основі. Крім того, як відзначалося в попередньому розділі, юридична конституція не може абсолютно повно відобразити все розмаїття суспільних відносин, що складають фактичну конституцію; між ними завжди зберігається певний „люфт”. Тому предметом конституційного права є не сам суспільний лад, а його „юридична оболонка” – конституційний лад.

Структура суспільного ладу складається з чотирьох основних підсистем, котрі являють собою відносно самостійні, але взаємно пов’язані системи відносин у відповідних сферах життя суспільства. Такими підсистемами є:

а) економічна система – сукупність відносин, що визначають спосіб виробництва матеріального життя суспільства; до неї належать відносини власності та такі, що виникають на їх основі відносини щодо виробництва, обміну, виробничого розподілу та споживання матеріальних і духовних благ;

б) політична система – сукупність відносин щодо управління державними і суспільними справами, відносини влади й підпорядкування;

в) соціальна система – сукупність відносин між різними соціальними групами, що забезпечують задоволення матеріальних і духовних потреб людей, підтримання наявного способу життя;

г) духовно-культурна система – сукупність відносин, пов’язаних з внутрішнім, духовним світом людини, її світосприйняттям та участю в культурному житті.

Кожна з названих підсистем тією чи іншою мірою врегульована правом. Конституційне право відіграє при цьому двояку роль: з одного боку, ця галузь майже повністю впорядковує політичні відносини, а з іншого – встановлює вихідні засади, найважливіші принципи правового регулювання для інших підсистем – економічної, соціальної й духовно-культурної, – які потім отримують деталізацію й розвиток в інших галузях права (цивільному, господарському, адміністративному, фінансовому тощо).

Суспільний лад у конституційній формі закріплення називається конституційним ладом. Іншими словами, конституційний лад – це форма (спосіб) організації держави, що забезпечує підпорядкування її праву й характеризує її як конституційну державу.

Існування конституційного ладу є можливим тільки за наявності трьох умов: 1) у державі має існувати юридична конституція (незалежно від її форми, способу прийняття тощо); 2) конституція має визначати чіткі межі владної діяльності держави і гарантувати додержання загальновизнаних прав і свобод людини; 3) конституція має втілюватися в життя, тобто бути реальною. Відповідно, конституційний лад – це державний лад конституційної держави; це, насамперед, певна якісна характеристика державноорганізованого суспільства, ступінь його досконалості, убезпеченості людини від утисків і свавілля. З даної точки зору про існування конституційного ладу в Україні говорити поки що зарано; конституційний лад в нашій країні тільки складається, а тенденція до розбудови конституційної держави поки що не є стійкою й однозначною.

§2. Засади конституційного ладу: поняття та ознаки

Засади конституційного ладу – це система фундаментальних політико-правових принципів, що визначають характер взаємовідносин між особою, громадянським суспільством і державою. В сукупності ці принципи складають провідний генеральний інститут конституційного права. У Конституції України 1996 р. більшість норм цього інституту розміщено в розділі І «Загальні засади».

Засади конституційного ладу відрізняються від усіх інших принципів права низкою ознак, серед яких:

фундаментальність – основоположний, вихідний характер;

політико-правовий характер – вони є політичними деклараціями за змістом і правовими принципами за формою;

найвищий ступінь абстрактності – вони являють собою узагальнені категорії, які неможливо об’єднати в єдине поняття, не виходячи на рівень морально філософських категорій (таких, як добро і зло, буття і небуття, доцільність і справедливість тощо);

загальність – вони визначають сутнісний зміст правового впливу на всі форми соціальних зв’язків, на всі сторони соціальної дійсності, адресовані всім суб’єктам права;

підвищена стабільність – вони відображають усталені уявлення народу про належний та справедливий устрій державного й суспільного життя, його найбільш суттєві політико-правові цінності, а тому й залишаються незмінними тривалий проміжок часу, надаючи стабільності всій системі права в цілому;

ідеологічна загальноприйнятність – вони поділяються усіма прогресивними силами суспільства; саме ця риса робить засади конституційного ладу тим наріжним каменем, навколо якого може відбутися порозуміння між основними політичними партіями та рухами, згуртування народу в процесі державотворення;

конституційна форма закріплення – вони сформульовані у вигляді окремих декларативних норм Конституції (розміщених, як правило, у першому розділі), або виводяться логічним шляхом зі змісту кількох її приписів;

юридичне верховенство – будучи закріпленими в Конституції, вони мають пріоритет не тільки перед нормами усіх інших джерел права, але й перед іншими нормами самого Основного Закону, створюючи єдиний „каркас” правового регулювання в усіх сферах суспільного життя;

постійність – їх дія є безперервною, наслідком чого є стан конституційного правопорядку;

системність – кожен з них має самостійну цінність і відіграє власну системотворчу роль; водночас усі засади конституційного ладу органічно поєднані між собою і можуть діяти тільки разом; порушення одного із цих принципів невідворотно призводить до порушення усіх засад конституційного ладу в цілому;

особливий захист з боку держави – посягання на засади конституційного ладу є найтяжчим конституційно-правовим деліктом, за вчинення якого передбачена не тільки конституційна, але й кримінальна відповідальність.

Засади конституційного ладу відіграють ключову роль у політико-правовій системі суспільства, надаючи їй визначеності, стабільності й відіграючи роль загального орієнтиру державного будівництва, підґрунтя для діяльності всіх органів державної влади й інститутів громадянського суспільства. Ці принципи відображають певні суспільні ідеали, визначають і закріплюють основи правового ста­тусу суб’єктів конституційно-правових відносин, зумовлюють певний характер взаємовідносин між ними. Відповідно до ч.3 ст.5 Конституції України право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить лише народові, а законопроекти про внесення змін до розділу І Конституції України затверджуються всеукраїнським референдумом (ч.1 ст.156).

У спеціальній літературі запропоновано декілька підходів до класифікації засад конституційного ладу. Зокрема, залежно від підсистем суспільного ладу, яких вони стосуються, засади конституційного ладу поділяються на засади політичної системи, засади економічної системи, засади соціальної системи і засади духовно-культурної системи. Крім того, зустрічається поділ цих принципів на засади державного і суспільного ладу, на гуманістичні й демократичні засади тощо.

 

§3. Система і зміст принципів, що становлять засади

конституційного ладу України

 

Засади конституційного ладу України складають наступні політико-правові принципи:

1. Принцип народного суверенітету (ч.2-3 ст.5 Конституції України) означає повновладдя народу і полягає у визнанні його носієм суверенітету і єдиним джерелом влади. Саме народу належить право бути вищим суддею з питань влади і вирішувати долю останньої. Відповідно його воля, висловлена в певних формах, є істинним і єдиним базисом держави. Саме від волі народу виходить мандат на устрій держави і будь-які зміни її форми, входження держави у відповідні міждержавні об’єднання. Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народу і не може бути узурповане державою, її органами чи посадовими особами; водночас ніхто не може узурпувати державну владу.

Народний суверенітет слід розглядати як природне право народу самостійно розпоряджатися своєю долею, створювати такий суспільний і конституційний лад, який відповідає його волі. Водночас народний су­веренітет у площині конституційної доктрини повинен мати певні об­меження, мета яких - захистити конституційні цінності. Такі обме­ження можуть мати формальний або змістовний характер.

Формальне обмеження народного суверенітету знаходить свій прояв у тім, що Кон­ституція чітко визначає форми народного волевиявлення – вибори, ре­ферендум, інші форми безпосередньої демократії (ст.69), а також про­цедуру їх застосування (наприклад, згідно зі ст.74 Конституції України не допускається проведення референдуму щодо законопроектів з питань податків, бюджету і амністії), що є гарантією від спонтанних проявів народовладдя і необґрунтованих рішень, прийнятих у такий спосіб.

Здійснення народовладдя відбувається у двох формах: безпосеред­ньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (безпосередня (пряма) і представницька демократія).

2. Принцип державного суверенітету (ст. 1 Конституції України) означає визнання державної влади похідною від народу верховною владою, що виявляється у самостійному здійсненні державою своїх функцій в рамках національного і міжнародного права. Спираючись на легальне визначення суверенітету України, що дається у Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р., можна виділити чотири внутрішніх і дві зовнішніх ознаки державного суверенітету:

Внутрішні ознаки:

– верховенство – на території держави не може бути інших, конкуруючих з нею влад; тільки держава може робити свої веління загальнообов’язковими;

– самостійність – будь-яке протизаконне втручання інших суб’єктів політичної системи в діяльність держави заборонене; у держави достатньо власних ресурсів для виконання своїх завдань і функцій;

– повнота – державна влада розповсюджується на всі сфери суспільного життя без винятку; держава має право вирішувати будь-які справи, що становлять суспільний інтерес, без винятку;

– неподільність – державна влада є цілісною, єдиною; між державними органами і гілками влади розподіляються лише повноваження для більш ефективного вирішення суспільних справ.

Зовнішні ознаки:

– незалежність – держава самостійно формує свою зовнішню і внутрішню політику, втручання іноземних держав у внутрішні справи суверенної держави є неприпустимим;

– рівноправність – держава має рівні права і обов’язки у порівнянні з іншими суверенними державами, є повноцінним учасником світової спільноти.

3. Принцип найвищої соціальної цінності людини (ст. 3 Конституції України) передбачає безумовний пріоритет прав і свобод людини в діяльності органів публічної влади. Жодна інша мета не може слугувати підставою для обмеження чи скасування основних прав і свобод особи. Органи публічної влади створюються й діють для забезпечення прав людини, всі інші їх функції є похідними.

4. Принцип республіканізму або республіканської форми правління (ч.1 ст.5 Конституції України) полягає у тому, що всі вищі органи державної влади формуються або безпосередньо народом, або загальнонаціональними представницькими органами. Таким чином, в Україні неможливі будь-які спадкові, довічні посади і державні органи, виведені за межі відповідальності перед народом. Основний Закон України 1996 р. закріпив напівпрезидентську республіку, за якою глава держави – Президент – виведений за межі трьох основних гілок влади і покликаний виконувати консолідуючу, інтегруючу роль у державному механізмі.

5. Принцип демократизму (ст.1 Конституції України) означає право і реальну здатність громадян, широких верств населення впливати на процес вироблення і зміст державно-владних рішень. У новітній літературі з теорії держави і права набуло поширення «розширювальне» тлумачення демократії, коли демократія ототожнюється з взірцем, оптимальним устроєм держави. На наш погляд, більш коректним є «буквальне» тлумачення демократії як форми політичного режиму, коли демократичною вважається та держава, устрій і діяльність якої відповідають волі народу, загальновизнаним правам і свободам людини і громадянина. У демократичній державі мають створюватися належні умови для діяльності політичних партій, спілок, асоціацій, що відображають багатоманітність соціальних, політичних, економічних ідеалів, прагнень і програм.

6. Принцип унітаризму або унітарної форми державного устрою (ст.2 Конституції України) означає відсутність у складі України будь-яких державоподібних утворень, єдність державного механізму і єдність системи законодавства. В адміністративно-терито­ріальних одиницях не можуть створюватись органи, паралельні з місцевими органами державної влади. Вони можуть мати тільки власні органи місцевого самоврядування, порядок формування, функції та компетенція яких визначаються законодавством України. Автономна Республіка Крим є адміністративно-терито­ріа­льною автономією у складі України і ніяким чином не порушує унітарного характеру нашої держави.

7. Принцип соціальної держави (ст.1 Конституції України) означає спрямованість державної політики на першочергове задоволення соціальних потреб громадян. Соціальна держава – це держава, яка надає підтримку незахищеним верствам населення, намагається вплива­ти на розподіл матеріальних благ відповідно до принципу соціальної справедливості, аби забезпечити кожній людині гідне існування. Зазначений принцип покладає на державу обов’язок розробляти і здійснювати спеціальні соціальні програми, спрямовані на підвищення загального рівня життя громадян, підтримку соціально вразливих прошарків суспільства, вирівнювання доходів населення, здійснення заходів щодо розширення мережі і зміцнення матеріально-технічної бази соціальних закладів, тобто здійснення патерналістської функції.

Головним завданням соціальної держави є сприяння суспільному про­гресу, що базується на закріплених законодавством принципах соціальної рівності, загальної солідарності та взаємної відповідальності. Соціальна держава бере на себе обов’язок забезпечити кожному членові суспільства гідний сучасної людини мінімум соціальних благ. Обов’язками соціальної держави згідно з Конституцією та чинним законодавством України є: забезпечення соціальної спрямованості економіки; охорона праці і встановлення гарантованого мінімуму оплати праці; охорона здоров’я людей; забезпечення підтримки сім’ї, дитинства, материнства та батьківст­ва; розвиток системи соціальних служб, які забезпечують соціальний захист громадян; встановлення пенсій, інших видів соціальних виплат і допомог.

Слід відзначити, що Україна нині знаходиться лише на початку свого шляху до соціальної держави. Найважливішими завданнями у соціальній сфері є забезпечення розвитку народонаселення, створення сприятливих житлових та соціально-побутових умов, удоскона­лення трудових відносин, розвиток ринку праці та зайнятості населення, розвиток соціального партнерства, реформування системи соціального забезпечення (у тому числі соціальна підтримка громадян, звільнених у запас або відставку з військової служби, служби в органах внутрішніх справ, установ кримінально-виконавчої системи і членів їх сімей), розвиток гуманітарної сфери (освіти, науки, фізкультури і спорту та ін.).

8. Принцип правової держави (ст.1 Конституції України) передбачає визначеність державних органів правом, перш за все демократичною конституцією і правовими законами, виданими на підставі цієї конституції. За визначенням німецького державознавця У.Мойнера, правова держава є не тільки державою законного управління і всеохоплюючого судового контролю, не тільки принципом правової безпеки і обов’язковості виконання; у матеріальному сенсі слова вона передбачає спільноту, побудовану на повазі особистої свободи і засадах такої поміркованої та міцно заснованої державної влади, що має на меті захист цієї свободи, влади, чий порядок, що походить від народу, пов’язує всі державні дії цими засадами і прагненням до справедливого і рівномірного перетворення людських взаємин. При цьому під правом розуміють систему загальнообов’язкових норм, що відображають усталені уявлення народу про належний і справедливий устрій державного і суспільного життя.

9. Принцип поділу влади (ст.6 Конституції України) – не відкидаючи єдності системи державної влади, вимагає, перш за все, здійснення її на основі функціонального поділу (по горизонталі) на законодавчу, виконавчу і судову підсистеми («гілки»), носіями якої є самостійні органи держави (наприклад, в Україні – Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації та суди України). Водночас цей принцип передбачає реальне зрівноважування, за якого жодна з трьох гілок влади не може ущемити або підкорити собі інші. З іншого боку, принцип поділу влади знаходить свій прояв у розмежуванні (по вертикалі) предметів відання і повноважень між вищими, центральними і місцевими органами державної влади. Конкретний зміст принципу поділу влади найбільш вдало, на наш погляд, визначено російськими державознавцями М.В.Баглаєм і Б.М.Габричидзе:

– закони повинні мати вищу юридичну силу і прийматися тільки законодавчим (вищим представницьким) органом;

– виконавча влада повинна займатися в основному виконанням законів і тільки обмеженою нормотворчістю, бути підзвітною або главі держави, або парламенту;

– між органами законодавчої і виконавчої влади має бути забезпечений баланс повноважень, що виключає перенесення центру прийняття владних рішень, а тим більш усієї повноти влади на одного з них;

– судові органи незалежні й у межах своєї компетенції функціонують самостійно;

– жодна з трьох гілок влади не повинна втручатися в прерогативи іншої влади, а тим більше зливатися з іншою владою;

– спори про компетенцію повинні вирішуватися тільки конституційним шляхом у рамках юридичної процедури, тобто Конституційним Судом;

– конституційна система повинна передбачати правові засоби стримування кожної влади двома іншими, тобто містити взаємні противаги для всіх влад.

Принцип поділу влади закріплений у ст.6 Конституції України і відображений у структурі Основного Закону.

10. Принцип визнання й гарантування місцевого самоврядування (ст.7 Конституції України) – полягає у визнанні влади місцевого самоврядування (муніципальної влади) самостійною підсистемою публічної влади в суспільстві та встановленні відповідної децентралізованої системи управління, фінансово й організаційно відокремленої від державного апарату.

11. Принцип верховенства права (ст.8 Конституції України) – означає безумовне підпорядкування держави правовим приписам, в яких відображені усталені уявлення народу про належний і справедливий устрій державного й суспільного життя. Щодо змісту даного принципу досі точаться жваві дискусії. На наш погляд, його зміст найбільш вдало окреслюється формулою, запропонованою професором Л.І. Юзьковим: „Конституція має бути правовою, а закон – конституційним”. При цьому правовий характер Конституції, тобто її відповідність усталеним уявленням народу про належне й справедливе, забезпечується залученням широких верств населення до процесу розробки Основного Закону, а конституційність законів – діяльністю Конституційного Суду України.

12. Принцип законності (ст.19 Конституції України) – на відміну від інших засад конституційного ладу, по-різному тлумачиться щодо владних і невладних суб’єктів. Суб’єкти, які не мають владних повноважень (пересічні громадяни, іноземці, громадські формування), не можуть бути примушені робити те, що не передбачено законом. Ті ж суб’єкти, яким надано владні повноваження (органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи) зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Таким чином, конституційно визнано, що за межами компетенції, визначеної Конституцією та законодавством, органи публічної влади діяти не можуть. З іншого боку, з конституційного припису випливає, що компетенція, форми і методи діяльності органів публічної влади мають бути закріплені в чинному законодавстві. Це є важливою гарантією захисту прав і свобод громадян від свавілля посадових осіб.

13. Принцип гласності полягає у визнанні необхідності й вимозі обов’язкового дотримання безперешкодного руху інформаційних потоків у межах політико-правової системи. Цей принцип відкидає будь-які перепони на шляху суспільно значущої інформації, за винятком лише мінімальних правообмежень, необхідних для забезпечення національної безпеки та обороноздатності, і водночас вимагає від держави налагодження міцних, постійних зв’язків з громадськістю. При цьому швидкий розвиток засобів масової комунікації значно полегшує інформаційний обмін, дає змогу якісно та кількісно його покращити, і водночас робить все більш проблематичним приховування відомостей від широких кіл громадськості. На відміну від попередніх принципів, принцип гласності не відображений у тексті Конституції у вигляді окремої норми, але випливає зі змісту низки конституційних норм (зокрема, з положень ст.57, ч.1 ст.84, ч.2,3 ст.94, п.7 ст.129) і прямо закріплений у багатьох законах, що визначають статус органів державної влади і місцевого самоврядування )зокрема, у законах „Про Кабінет Міністрів України”, „Про місцеві державні адміністрації”, „Про місцеве самоврядування в Україні” та ін.

14. Принцип визнання міжнародно-правових стандартів (ст. 9, 18 Конституції України) – означає, що Україна визнає прогресивний характер міжнародного права і як рівноправний член світової спільноти буде сумлінно виконувати взяті на себе міжнародні зобов’язання. Чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. Більше того, у випадку колізії між нормами закону України і міжнародного договору України, пріоритет надається міжнародному договору. Проте укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України.

15. Принцип рівноправності (ст.21, 24 Конституції України) – означає проголошення рівної цінності кожної особи; визнання того, що всі люди є вільні й рівні у своїй гідності та правах, надання індивідам рівних правових можливостей для участі в суспільному та державному житті. Громадяни мають рівні конституційні права, свободи та обов’язки і є рівними перед законом. Будь-яка дискримінація (у тому числі за ознаками статі, раси, мови, національності, політичних чи релігійних переконань) в Україні заборонена. Рівноправність є універсальною категорією; вона включає формальну й реальну рівноправність, рівноправність за обсягом і змістом наданих прав і свобод, має індивідуальний і колективний, матеріальний і процесуальний аспекти. До того ж слід мати на увазі, що рівноправність не обмежується громадянами України; згідно зі ст.26 Конституції України іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов’язки, як і громадяни України, – за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України.