4.   2. органы, осуществляющие контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, и их полномочия

C 1995 г. в России стала формироваться система независимого государственного финансового контроля в лице Счетной палаты Российской Федерации  и контрольно-счетных палат, других контрольно-ревизионных органов в субъектах Российской Федерации, ставящих своей задачей  контроль использования финансовых ресурсов на всех уровнях и по многочисленным направлениям государственного управления.

В настоящее время по принадлежности можно выделить три группы государственного финансового контроля. Первая группа - органы государственного финансового контроля законодательных и представительных органов власти. Вторая - органы государственного финансового контроля исполнительных органов власти. И третья - подразделения внутреннего контроля исполнительных органов власти.

К первой группе в первую очередь относится Счетная палата РФ. Сюда же можно отнести контрольно-счетные палаты законодательных собраний субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, которые осуществляют свои контрольные функции в пределах полномочий соответствующего уровня бюджетной системы.

Ко второй группе относятся Министерство финансов РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, иные федеральные службы, подведомственные Минфину России, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и (или) уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.

К третьей, - внутриведомственные контрольно-ревизионные отделы, управления и т.д.

Все вышеуказанные органы должны осуществлять контрольно-ревизионную деятельность строго в пределах своих полномочий, которые установлены законодательством России и иными нормативно-правовыми актами, не дублируя и не подменяя друг друга.

Правовую основу государственного финансового контроля в Российской Федерации составляют: Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации", иные федеральные законы, указы Президента Российской Федерации и другие нормативно-правовые акты, издаваемые органами - участниками бюджетного процесса, а также международные договоры и соглашения, заключенные или признанные Российской Федерацией.

Счетная палата Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, который образуется палатами Федерального Собрания – парламента Российской Федерации (Советом Федерации и Государственной Думой) и подотчетен им.

Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов и за использованием федеральной собственности.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации»[1] Счетная палата обязана осуществлять контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению, определение эффективности расходов государственных средств и использования   федеральной собственности, проводить финансовую экспертизу проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов.                                                                                               

В процессе реализации  возложенных на нее задач Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.

Счетная палата наделена широкими полномочиями не только по текущему контролю в процессе исполнения федерального бюджета и последующему контролю результатов его исполнения, но и в области предварительного контроля на стадии рассмотрения Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

 Счетная палата проводит экспертизу и дает заключение по проекту федерального бюджета, обоснованности его доходных и расходных статей, размеров государственного внутреннего и внешнего долга и дефицита федерального бюджета». Кроме того, согласно Закону она наделена и иными экспертными полномочиями,  включая: определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности; представление заключений по проблемам  бюджетно-финансовой политики и совершенствования бюджетного процесса, а также бюджетного законодательства в целом; оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федеральных внебюджетных фондов, проведение экспертизы проектов федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов, а также проектов международных договоров Российской Федерации, влекущих правовые последствия для федерального бюджета.

Таким образом, Счетная палата наделена широким кругом полномочий не только в области собственно контрольно-ревизионной, но и в сфере экспертно-аналитической деятельности.

Свои контрольные полномочия Счетная палата осуществляет также в форме ревизий и проверок. Комплексные ревизии и тематические проверки проводятся по месту расположения проверяемых объектов. Сроки, объемы и способы их проведения устанавливаются Счетной палатой. При проведении ревизий и проверок должностные лица Счетной палаты не должны вмешиваться в оперативную деятельность проверяемых объектов, а также предавать гласности свои выводы до завершения ревизии (проверки) и оформления ее результатов в виде акта (заключения). При проведении ревизий и проверок должностные лица Счетной палаты не вправе вмешиваться в оперативную деятельность проверяемых объектов, а также предавать гласности свои выводы до завершения ревизии (проверки) и оформления ее результатов в виде акта (заключения).

            Контрольное управление Президента Российской Федерации, будучи самостоятельным подразделением Администрации Президента Российской Федерации[2], осуществляет контроль и проверку исполнения федеральными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а  также организациями федеральных законов,  указов, распоряжений и иных решений Президента России, за реализацией общенациональных проектов, ежегодных посланий Президента Российской Федерации и информирование его и Руководителя Администрации Президента Российской Федерации о результатах проверок и подготовку на их основе предложений по предупреждению и  устранению выявленных нарушений.

Работники Управления при проведении контрольных мероприятий имеют право прохода во все здания, занимаемые федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также организациями.

Управление, осуществляя возложенные на него функции,  имеет  право создавать комиссии, в том числе из числа сотрудников правоохранительных  и контролирующих органов, участвовать в заседаниях Правительства Российской Федерации, коллегий федеральных органов исполнительной власти, на совещаниях по вопросам контроля, проводимых федеральными органами  исполнительной власти и органами  исполнительной власти субъектов Российской Федерации,  требовать от должностных лиц  объяснения  по поводу ненадлежащего исполнения ими  федеральных законов, указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации,  вносить предложения о привлечении их за это к дисциплинарной  ответственности.

Министерство финансов Российской Федерации, будучи органом исполнительной власти и  осуществляя возложенные на него функции[3], не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.

Минфин России в соответствии с Федеральным законом РФ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» осуществляет организацию государственного контроля за качеством сортировки и оценки драгоценных камней и федерального пробирного золота.

В области государственного финансового контроля Минфин России через находящийся в его структуре Департамент регулирования государственного финансового контроля, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и отчетности[4] осуществляет лишь координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора  и Федерального казначейства, а также контроль за исполнением таможенными органами нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров.

Федеральная налоговая  служба (ФНС России), являясь федеральным органом исполнительной власти[5], осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, за правильностью исчисления и своевременностью внесения в соответствующий бюджет других обязательных платежей, за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции, а также функции агента валютного контроля в пределах компетенции налоговых органов. Федеральная налоговая служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы: управления ФНС России по субъектам Российской Федерации, межрегиональные налоговые инспекции, межрайонные налоговые инспекции, налоговые инспекции по районам, районам в городах, городам  без районного деления, составляющих единую централизованную систему налоговых органов.

            Федеральная служба страхового надзора (Росстрахнадзор) – федеральный орган исполнительной власти, подведомственный Минфину России и осуществляющий функции по контролю и надзору в страховой сфере деятельности (страховом деле). Свою деятельность она осуществляет как непосредственно, так и через свои территориальные органы.[6]

Федеральная служба страхового надзора осуществляет контроль и надзор за соблюдением субъектами страхового дела страхового законодательства, в том числе путем проведения проверок их деятельности на местах. Она имеет право осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Службы, привлекать для участия в проведении проверок деятельности субъектов страхового дела научные и иные организации, ученых и специалистов, применять предусмотренные законодательством меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение  и (или) ликвидацию последствий допущенных нарушений, вплоть до аннулирования, ограничения и приостановления действия выданных лицензий на право осуществления страховой деятельности.

            Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) создана в 2004 г.[7] как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля.

Росфиннадзор непосредственно или через свои территориальные органы осуществляет последующий финансовый  контроль за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных и иных субсидий, бюджетных кредитов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, путем проведения ревизий и проверок.

 Росфиннадзор также проводит мероприятия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений законодательства РФ в финансово-бюджетной сфере, осуществлению надзора за исполнением законодательства РФ о финансово-бюджетном  контроле и надзоре органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, по формированию и ведению единой информационной системы контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере.

В области валютного контроля Росфиннадзор осуществляет в пределах своей компетенции контроль за соответствием проводимых в РФ резидентами и нерезидентами валютных операций законодательству Российской Федерации, условиям лицензий и разрешений, а также за соблюдением ими требований актов органов валютного регулирования и валютного  контроля, проверки полноты и правильности учета и отчетности по валютным операциям, а также по операция нерезидентов, осуществляемым в валюте Российской Федерации.

Для  реализации стоящих перед Росфиннадзором задач в его ведение переданы контрольно-ревизионные органы, территориальные органы по валютному контролю Минфина России.[8]

Контрольные действия Госфиннадзор проводит в отношении:

- организаций, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов;

- организаций, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности;

- организаций - получателей финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций;

- организаций любых форм собственности, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы, в форме сличения записей, документов и данных с соответствующими записями, документами и данными проверяемой организации.

Контрольные действия Росфиннадзор и его территориальные органы проводят в соответствии с планом, составляемым на год. Проект Плана территориального органа формируется с учетом формирования резерва времени для внеплановых ревизий (проверок), а также участия работников территориального органа в ревизиях (проверках), проводимых структурными подразделениями центрального аппарата Росфиннадзора и согласовывается с последним. Помимо тех контрольных мероприятий, которые планируются для территориальных органов Росфиннадзора централизованно, они могут осуществлять контрольные действия по мотивированному обращению руководителей правоохранительных органов федерального уровня и руководителей правоохранительных органов субъектов Российской Федерации.

Внеплановые ревизии (проверки) могут  проводиться по  поручениям  руководителя Федеральной службы (территориального органа), поручениям  или обращениям Аппарата Правительства Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, министра финансов Российской Федерации, Генеральной прокуратуры и иных правоохранительных органов федерального уровня.

Федеральное казначейство, созданное в 1992 г. в целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета Российской Федерации, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств[9].

В настоящее время Федеральное казначейство является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета[10].

Федеральное казначейство имеет право запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений в рамках определенных для него полномочий, организовывать проведение необходимых экспертиз, анализов и оценок. В случае выявления нарушений финансово-бюджетного законодательства Федеральное казначейство имеет право применять меры предупредительного характера, направленные на недопущение нарушений в бюджетной сфере, а также меры по устранению допущенных нарушений.

Свои полномочия Федеральное казначейство реализует как непосредственно, так и через свои территориальные органы. Территориальные органы Федерального казначейства в субъектах Российской Федерации, городах, районах контролируют своевременность совершения операций и целевое использование средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов и федеральных внебюджетных средств. Свои контрольные функции они осуществляют во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти, налоговыми, правоохранительными органами и банками, общественными объединениями и иными организациями.

Федеральная служба по финансовому мониторингу является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов,  полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию и координации деятельности  в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Свою деятельность Федеральная  служба по финансовому мониторингу осуществляет непосредственно и через свои территориальные органы [11]

В соответствии с возложенными на нее задачами Федеральная  служба по финансовому мониторингу осуществляет контроль и надзор за операциями (сделками) с денежными средствами и имуществом,  выполнением юридическими и физическими лицами  требований законодательства РФ о противодействии легализации (отмыванию) доходов,  полученных преступным путем, и финансированию терроризма, привлечение к ответственности лиц, допустивших нарушение этого законодательства.

Она имеет право проводить в пределах установленной сферы деятельности проверочные мероприятия, разрабатывать и утверждать методические материалы и программы проведения контрольных мероприятий.

Главные распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств и обеспечивают правомерное, целевое и эффективное использование средств, полученных из федерального бюджета, а также средств, полученных из внебюджетных источников. Их деятельность по организации предварительного, текущего и последующего контроля регламентируется ведомственными актами, в соответствии с которыми главные распорядители вправе проводить ревизии и проверки подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств. Ревизии (проверки), организуемые и проводимые  главными распорядителями бюджетных средств, как правило, направлены на осуществление контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и ведомственных подзаконных актов при осуществлении финансовых и хозяйственных операций, за  использованием материальных, трудовых и финансовых ресурсов в соответствии с утвержденными сметами, нормами и нормативами. Поскольку  создаваемые ведомствами контрольно ревизионные органы (управления, отделы, инспекции, департаменты) приближены непосредственно к местам совершения финансовых и хозяйственных операций, то их деятельность является весьма эффективной в системе государственного финансового контроля, что и предопределило их возрождение после ликвидации во многих министерствах и ведомствах в конце 80-х-начале 90-х годов прошедшего столетия.

Контрольные и финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов. Система контрольных и финансовых органов в субъектах Российской Федерации, как правило, копирует соответствующую систему на федеральном  уровне. Что же касаемо органов местного самоуправления, то в силу их многочисленности (12 тыс.) и специфики, когда структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, то их структура и полномочия характеризуются широким разнообразием. В результате бюджетно-финансовый контроль может осуществляться контрольно-счетными палатами, контрольно-ревизионными комиссиями, депутатскими группами, независимыми аудиторами и т. д.

В органах исполнительной власти (органах местной администрации) могут создаваться подразделения внутреннего финансового аудита. Основными функциями этих подразделений являются:

разработка и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета;

подготовка и организация осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.

Кроме названных выше  государственных структур контрольными функциями в финансово-бюджетной сфере наделены Центральный банк Российской Федерации, Федеральная антимонопольная служба, органы валютного контроля, таможенные и правоохранительные органы (прокуратура, Министерство внутренних дел, Федеральная служба безопасности), другие органы, ответственные за контроль поступления и расходования средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.  Одни из них контроль осуществляют систематически на плановой основе, другие – периодически,  при выявлении отклонений от финансового законодательства. Скоординированное взаимодействие органов государственного финансового контроля на всех стадиях бюджетного процесса может быть эффективным фактором повышения качества контроля за использованием  государственных средств.