Конституційне право України: Розділ 6

Глава 4. конституційно-правовий статус  кабінету міністрів україни

 

§1. Місце та роль Кабінету Міністрів України у механізмі державної влади

Виконавча влада – це одна підсистем („гілок”) державного механізму, основним призначенням якої є організація виконання законів та інших нормативно-правових актів, реалізація зовнішньої та внутрішньої політики держави, охорона прав і свобод громадян, що здійснюється через побудовану на принципі вертикальної підпорядкованості систему спеціально створюваних і наділених відповідною компетенцією органів.

Провідне місце в системі органів виконавчої влади посідає уряд – колегіальний орган загальної компетенції, який очолює державну адміністрацію та здійснює загальнонаціональне управління. Конституційний статус уряду (обсяг його компетенції, порядок формування та характер взаємовідносин з іншими вищими органами державної влади) обумовлюється існуючою формою правління та формою державного устрою.

Згідно зі ст. 113 Конституції України та ст. 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 16 травня 2008 р. вищим органом у системі органів виконавчої влади нашої держави є Кабінет Міністрів України (Уряд України). Іншими словами, Кабінет Міністрів України є одним із вищих органів державної влади, колегіальним носієм виконавчої влади. Він здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів. Кабінет Міністрів України здійснює постійний контроль за виконанням органами виконавчої влади Конституції України та інших актів законодавства України, вживає заходів щодо усунення недоліків у роботі зазначених органів.

Як і інші державні органи, Кабінет Міністрів України здійснює  свою владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією України. У своїй діяльності він керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів. Такий характер взаємовідносин уряду з іншими вищими органами державної влади є традиційним для напівпрезидентських республік.  

До основних завдань Кабінету Міністрів України належать:

1) забезпечення  державного суверенітету та економічної самостійності   України, здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, виконання Конституції та законів України, актів Президента України;

2) вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини та громадянина, створення сприятливих умов для вільного і гармонійного розвитку особистості;

3) забезпечення проведення бюджетної, фінансової, цінової, інвестиційної,   податкової, структурно-галузевої політики; політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального  захисту, охорони здоров'я, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування;

4) розроблення і виконання загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, культурного розвитку, охорони довкілля, а також розроблення, затвердження і виконання інших державних цільових програм;

5)  забезпечення розвитку і державної підтримки науково-технічного та інноваційного потенціалу держави;

6) забезпечення рівних умов для розвитку всіх форм власності; здійснення  управління об’єктами державної власності відповідно до закону;

7) здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності та національної  безпеки України,  громадського порядку,  боротьби із злочинністю, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій;

8) організація і забезпечення провадження зовнішньоекономічної діяльності, митної справи;

9) спрямування та координація роботи міністерств, інших органів виконавчої влади, здійснення контролю за їх діяльністю.

Діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.

Відповідно до ст. 19 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» діяльність Уряду спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України та виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, протидії корупції, розв’язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.

Функції (основні напрямки діяльності) Кабінету Міністрів України є багатоманітними і можуть бути класифіковані за різними критеріями:

за сферами впливу (так звані предметні функції): політична, економічна, бюджетна, адміністративно-організаційна, гуманітарна, екологічна, забезпечення прав і свобод громадян, забезпечення державного суверенітету і національної безпеки;

за правовими формами діяльності (так звані інструментальні функції): правозастосовча (виконавчо-розпорядча), контрольна, нормотворча, установча, інтерпретаційна;

за часом виконання: постійні й тимчасові;

У науковій літературі, присвяченій статусу Уряду, виокремлюють також регулятивно-управлінську, оперативно-виконавчу, розрахунково-аналітичну, кадрово-номінаційну, юрисдикційну та інші функції.

Члени Кабінету Міністрів України  несуть  солідарну відповідальність  за  результати діяльності Кабінету Міністрів України як колегіального органу виконавчої влади і особисту відповідальність за стан справ у доручених їм сферах  державного управління.  Члени Кабінету Міністрів України за вчинення правопорушень несуть відповідальність відповідно до закону.

Члени Кабінету Міністрів України за вчинення корупційних діянь та порушення вимог сумлінної поведінки осіб, уповноважених на виконання функцій держави (заборона використання службового становища в особистих  цілях, запобігання конфлікту інтересів тощо), можуть бути звільнені Верховною Радою України в порядку, визначеному частиною другою ст. 18 Закону „Про Кабінет Міністрів України”.

 

§2. Склад і порядок формування Кабінету Міністрів України

Згідно зі ст. 114 Конституції України та ч. 1. ст. 6. Закону України «Про Кабінет Міністрів України» до складу Кабінету Міністрів України входять Прем’єр-міністр України, Перший віце-прем’єр-міністр, віце-прем’єр-міністри та інші міністри України. Посадовий склад (кількість та перелік посад) Кабінету Міністрів України законодавчо не встановлений; він визначається Верховною Радою України за поданням Прем’єр-міністра України одночасно з призначенням персонального складу Кабінету Міністрів України. У разі прийняття Кабінетом Міністрів України рішення про  утворення,  реорганізацію або  ліквідацію  міністерства,  посадовий склад Кабінету Міністрів України вважається зміненим з дня прийняття такого рішення. Усі посади членів Кабінету Міністрів України належать до політичних посад, на які не поширюється трудове законодавство. За поданням Прем’єр-міністра України Верховна Рада України може призначати міністрами осіб, які не очолюють міністерств. Однак до складу  Кабінету Міністрів України може бути призначено не більше двох таких міністрів.

Членами Кабінету Міністрів України можуть бути громадяни України,   які мають право голосу, вищу освіту та володіють державною мовою. Не  можуть бути призначені на посади членів Кабінету Міністрів України особи, які мають судимість, не погашену і не зняту у встановленому законом порядку.  Члени Кабінету Міністрів України не мають права суміщати свою службову  діяльність  з  іншою  роботою  (крім викладацької, наукової та творчої роботи у позаробочий час), входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку. У разі виникнення обставин, що порушують вимоги щодо несумісності посади члена Кабінету Міністрів України з іншими видами діяльності,  такий член Кабінету Міністрів України  у  20-денний  строк  з  дня  виникнення цих обставин припиняє таку діяльність або подає особисту заяву про відставку.

Прем’єр-міністр України призначається на посаду Верховною Радою України за поданням Президента України. Подання про призначення Верховною Радою України на посаду Прем'єр-міністра України Президент України вносить за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформованої відповідно до ст. 83 Конституції України (або фракції, яка має права коаліції), в строк не пізніше ніж на 15-й день після надходження такої пропозиції. Пропозиція коаліції депутатських фракцій (або фракції, яка має права  коаліції) подається Президенту України за підписом керівників усіх  депутатських  фракцій,  які  утворили  коаліцію (керівника фракції,  яка має права коаліції),  на підставі рішення загальних зборів коаліції (або фракції, яка має права коаліції). У  разі  порушення вимог Конституції України  та Закону „Про Кабінет Міністрів України” щодо внесення пропозиції стосовно кандидатури на посаду Прем’єр-міністра України, невідповідності запропонованої кандидатури вимогам до члена Кабінету Міністрів України,  передбаченим цим Законом, Президент України інформує Верховну Раду України про неможливість внесення подання щодо запропонованої кандидатури.

 Кандидат на посаду Прем’єр-міністра України за пропозицією депутатських  фракцій  (фракції) до розгляду питання на пленарному засіданні Верховної Ради України  зустрічається з депутатськими фракціями та відповідає на їхні запитання. Після цього він виступає на пленарному засіданні Верховної Ради України з викладом основних положень проекту Програми діяльності майбутнього Кабінету Міністрів України та відповідає на запитання  народних  депутатів України.

Голосування у Верховній Раді України щодо призначення Прем’єр-міністра України проводиться у поіменному режимі, а рішення про його призначення приймається більшістю від конституційного складу Верховної Ради України і оформлюється постановою Верховної Ради України.

У разі відхилення Верховною Радою України кандидатури на посаду  Прем’єр-міністра  України  Президент  України  вносить  на розгляд  Верховної  Ради України подання про призначення на зазначену посаду в тому ж порядку,  що був зазначений вище.

Міністр оборони України, Міністр закордонних справ України при­значаються Верховною Радою України за поданням Президента Украї­ни, інші члени Кабінету Міністрів України призначаються Верховною Радою України за поданням Прем’єр-міністра України. Подання Прем’єр-міністра України  стосовно  персонального  складу  Кабінету Міністрів України може вноситися  єдиним  списком.  Водночас подання  щодо окремих кандидатур на посади,  зазначені у поданні щодо посадового складу, може вноситися окремо. Але у будь-якому разі на кожну посаду члена Кабінету Міністрів України вноситься тільки одна кандидатура.

У разі внесення на розгляд Верховної Ради України подання щодо призначення на посаду члена Кабінету Міністрів України особи, яка є народним депутатом України,  до подання  додається  особиста заява  народного  депутата  України про дострокове припинення ним депутатських повноважень у разі  призначення на посаду члена Кабінету Міністрів України. Питання про  дострокове припинення повноважень народного депутата України  розглядається невідкладно після призначення його членом Кабінету Міністрів України на тому ж пленарному засіданні Верховної Ради України.

Члени Кабінету Міністрів України перед вступом на посаду на пле­нарному засіданні Верховної Ради України складають присягу, яку за­читує Прем’єр-міністр України, а її текст підписує кожен член Кабінету Міністрів України. Особа, яка у день свого призначення на посаду члена Кабінету Міністрів  України  (крім  Прем’єр-міністра  України) не склала присяги, вважається такою, що відмовилася від посади. Кабінет Міністрів України набуває повноважень та розпочинає роботу після складення присяги не менше ніж двома третинами від його посадового складу.

Разом із поданням про посадовий та персональний склад Кабінету Міністрів України, новопризначений Прем’єр-міністр України подає до  Верховної  Ради  України  Програму  діяльності  Кабінету Міністрів України. Ця Програма розглядається Верховною Радою України невідкладно після складення присяги  членами  новосформованого Кабінету Міністрів України та набуття ним повноважень. Програма  діяльності  Кабінету  Міністрів України вважається схваленою, якщо за неї проголосувала більшість від конституційного   складу   Верховної Ради України. Рішення  про схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України приймається у формі постанови Верховної Ради України. Верховна Рада України може надати Кабінету Міністрів України  можливість  доопрацювати Програму діяльності Кабінету Міністрів України. У такому разі повторний розгляд даної Програми Верховною Радою України проводиться не пізніше ніж на 15-й день після прийняття такого рішення.

§3. Повноваження Кабінету Міністрів України та

підстави припинення його діяльності

Основні повноваження Кабінету Міністрів визначаються ст. 116 Конституції України та ст. 20 Закону України „Про Кабінет Міністрів України” До них, зокрема, належать:

 у сфері економіки та фінансів: забезпечення проведення державної економічної політики, розробка і виконання загальнодержавних програм економічного та соціального розвитку, приватизації, структурної перебудови галузей національної економіки та інноваційного розвитку, державної аграрної політики, продовольчої безпеки держави, фінансової та податкової політики; сприяння стабільності грошової одиниці України; розробка проектів законів про Державний бюджет України та забезпечення його виконання;

 у сферах соціальної політики, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій: забезпечення проведення державної соціальної політики, вжиття заходів щодо підвищення реальних доходів населення та забезпечення соціального захисту громадян; забезпечення проведення державної політики у сферах охорони здоров'я, санітарно-епідемічного благополуччя, охорони материнства та дитинства, освіти, фізичної культури і доступність для громадян послуг медичних, освітніх та фізкультурно-оздоровчих закладів; забезпечення проведення державної політики у сферах культури, етнонаціонального розвитку України і міжнаціональних відносин, охорони історичної та культурної спадщини; забезпечення проведення науково-технічної політики, розвитку і зміцнення науково-технічного потенціалу України,   розроблення   і   виконання   загальнодержавних   науково-технічних програм; забезпечення проведення державної політики у сфері охорони природи, екологічної безпеки та природокористування; забезпечення розроблення та виконання державних і міждержавних еко­логічних програм; забезпечення здійснення заходів, передбачених дер­жавними програмами ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, прийняття рішень з питань ліквідації наслідків інших аварій, пожеж, ка­тастроф, стихійного лиха;

 у сферах правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина: забезпечення проведення державної правової по­літики; здійснення контролю за додержанням законодавства органами ви­конавчої влади, їх посадовими особами, а також органами місцевого само­врядування з питань виконання ними делегованих повноважень органів виконавчої влади; вжиття заходів щодо захисту прав і свобод, гідності, життя і здоров'я людини та громадянина від протиправних посягань, охо­рони власності та громадського порядку, боротьби із злочинністю; здійс­нення заходів щодо забезпечення виконання судових рішень органами ви­конавчої влади та їх керівниками; забезпечення фінансування видатків на утримання судів та діяльність суддів; фінансове і матеріально-технічне за­безпечення діяльності правоохоронних органів, соціального захисту пра­цівників цих органів та членів їхніх сімей;

 у сфері зовнішньої політики: забезпечення у межах своїх повно­важень зовнішньополітичної та зовнішньоекономічної діяльності Укра­їни, розробка та затвердження державних програм в цій сфері; забезпе­чення вирішення питань щодо укладення та виконання міжнародних договорів України;

 у сфері національної безпеки та обороноздатності: забезпечення охорони та захисту державного кордону і території України; вжиття за­ходів щодо зміцнення національної безпеки, забезпечення боєздатності Збройних Сил України; визначення у межах бюджетних асигнувань на оборону чисельності громадян України, які підлягають призову на стро­кову військову службу і навчальні збори; вирішення питань соціальних і правових гарантій для військовослужбовців, осіб, звільнених з військо­вої служби, та членів їхніх сімей;

 у сфері вдосконалення державного управління та державної слу­жби: здійснення заходів щодо кадрового забезпечення органів виконав­чої влади; утворення, реорганізація та ліквідація міністерств та інших центральних органів виконавчої влади відповідно до закону в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України на утримання ор­ганів виконавчої влади; призначення постійного представника Кабінету Міністрів України у Конституційному Суді України; затвердження гра­ничної чисельності працівників органів виконавчої влади; визначення Умов оплати праці працівників бюджетних установ та державних під­приємств , а також грошового забезпечення військовослужбовців (осіб рядового і начальницького складу).

Кабінет Міністрів України у випадках, передбачених законами України, може передавати для тимчасового виконання окремі власні повноваження,  окремі  повноваження  центральних органів виконавчої влади іншим органам  виконавчої влади з одночасною передачею їм фінансових і матеріальних ресурсів, необхідних для належного виконання таких повноважень. Однак Кабінет Міністрів України повинен контролювати здійснення  переданих ним повноважень і несе відповідальність за результати їх здійснення. У разі неналежного виконання повноваження, переданого іншому органу виконавчої  влади, Кабінет Міністрів України може скасувати рішення про передачу цього повноваження.

Строк повноважень Кабінету Міністрів Конституцією України не визначено. Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраною Верховною Радою України. Крім того, відставка Кабінету Міністрів України настає внаслідок: 1) прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінету Міністрів України; 2) відставки Прем’єр-міністра України; 3) смерті Прем’єр-міністра України. При цьому всі  члени Кабінету  Міністрів України,  який  склав повноваження  перед  новообраною Верховною Радою України або перебуває у відставці,  звільняються зі своїх посад з моменту початку роботи новосформованим   Кабінетом   Міністрів   України.

 

§4. Організація роботи Кабінету Міністрів України

Роботою Кабінету Міністрів України керує Прем’єр-міністр Украї­ни, який спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабінету Міні­стрів України, схваленої Верховною Радою України. За відсутності Прем’єр-міністра України його повноваження виконує Перший віце-прем’єр-міністр або віце-прем’єр-міністр України згідно з ви­значеним Кабінетом Міністрів України розподілом повноважень.

Кабінет Міністрів планує свою роботу на основі та на виконання  Програми діяльності Кабінету Міністрів, для чого розробляє і затверджує щорічний План дій щодо виконання зазначеної Програми, Основні напрями економічної політики України, розробляє і подає на розгляд Верховної Ради проект Закону про Державний бюджет України  на  відповідний рік, проекти загальнодержавних програм, планує свою нормотворчу діяльність.

Згідно з Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 р. № 950, засідання  Кабінету Міністрів проводяться щосереди з 10.00. Вони скликаються Прем’єр-міністром України і вважаються повноважними, якщо на них присутні більше ніж 1/2 посадового складу Кабінету Міністрів України. У разі, якщо міністр не має змоги взяти участь у засіданні Кабінету Міністрів України, з правом дорадчого голосу в засіданні бере участь заступник міністра. Кабінет  Міністрів України за пропозиціями членів Кабінету Міністрів України визначає інших  осіб, які мають право брати участь у його засіданнях з правом дорадчого голосу.

На засіданнях Кабінету Міністрів України головує Прем’єр-міністр України, а за його відсутності – Перший віце-прем’єр-міністр України. Порядок   денний засідання Кабінету Міністрів України затверджує Кабінет Міністрів України за пропозицією Прем’єр-міністра України. Порядок проведення засі­дань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання діяльності Кабінету Міністрів України визначають­ся Регламентом Кабінету Міністрів України.

Рішення Кабінету Міністрів приймаються шляхом голосування більшістю голосів посадового складу Кабінету Міністрів. У разі рівного розподілу голосів вирішальним є голос Прем’єр-міністра.

Для забезпечення ефективної реалізації повноважень Кабінету  Міністрів України,  координації  дій органів виконавчої влади, попереднього розгляду проектів нормативно-правових актів, проектів  концепцій, інших документів,  що подаються на розгляд Кабінету Міністрів України, утворюються урядові комітети. Їх перелік та посадовий склад затверджує  Кабінет Міністрів України за поданням Прем’єр-міністра України. Члени Кабінету Міністрів України, які не входять до складу урядового комітету,  можуть брати участь у роботі цього комітету з правом вирішального голосу.

У разі якщо міністр – член урядового комітету не може з поважних  причин бути присутнім на засіданні,  замість нього в роботі комітету може брати участь з правом вирішального голосу його заступник (за попереднім погодженням з головою відповідного комітету). За рішенням голови урядового комітету або за погодженням з ним у засіданні урядового комітету можуть брати участь з правом дорадчого голосу керівники центральних і місцевих органів виконавчої  влади, органів місцевого самоврядування, народні депутати України,  інші посадові особи, участь яких необхідна для обговорення питання, включеного до порядку денного.

Порядок організації роботи урядових комітетів визначається Регламентом Кабінету Міністрів України. Засідання урядового комітету вважається повноважним, якщо на ньому присутні більше ніж половина його членів. Рішення урядового комітету приймається більшістю від його посадового складу та оформлюється протоколом.

Урядовий комітет для забезпечення своєї діяльності: 1) утворює  у разі потреби підкомітети,  експертні комісії та робочі групи для розгляду окремих  питань,  що  належать  до  його компетенції; 2) отримує в установленому порядку від органів виконавчої влади необхідну для його роботи інформацію; 3) запрошує на  засідання  представників  органів  виконавчої влади, а також інших фахівців з питань, що розглядаються.

Організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне та матеріально-технічне забезпечення діяльності Кабінету Міністрів України здійснює його Секретаріат на чолі з Мі­ністром Кабінету Міністрів України. Для забезпечення здійснення своїх пов­новажень Кабінет Міністрів України може утворювати постійні, тимчасові консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи, до участі в роботі яких можуть залучатися державні службовці, а також народні депутати України, науковці та інші фахівці за їх згодою.

§5. Акти Кабінету Міністрів України

Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції та законів України видає постанови і розпорядження, обов'язкові для виконання. Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов, а з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань - у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України. Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем'єр-міністр України.

Право ініціативи у прийнятті актів Кабінету Міністрів України мають члени Кабінету Міністрів України, центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації. Ініціювати  підготовку та прийняття актів Кабінету Міністрів України може Президент України.

 Проекти актів Кабінету Міністрів України готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями. До підготовки цих проектів можуть залучатися народні депутати України за їх згодою, науковці та інші фахівці. Проекти актів Кабінету Міністрів України, що мають важливе суспільне значення та визначають права і обов’язки громадян України, підлягають громадському обговоренню в порядку, визначеному Регламентом Кабінету Міністрів України.

Постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України приймаються на його засіданнях шляхом голосування більшістю голосів посадового складу Кабінету Міністрів України. У разі рівної кількості голосів голос Прем’єр-міністра України є вирішальним.

Постанови Кабінету Міністрів України, крім постанов, що містять інформацію з обмеженим доступом, набирають чинності з дня їх офіційного  опублікування,  якщо  інше  не  передбачено самими постановами, але не раніше дня їх опублікування. У випадках, передбачених законом, постанови Кабінету Міністрів України або їх окремі положення, що містять інформацію з обмеженим доступом, не  підлягають  опублікуванню  і  набирають  чинності  з моменту їх доведення в установленому порядку до виконавців, якщо цими постановами не  встановлено  пізніший  термін  набрання  ними чинності. Розпорядження Кабінету Міністрів України набирають чинності з моменту їх  прийняття, якщо цими розпорядженнями не встановлено пізніший термін набрання ними чинності.

Акти Кабінету Міністрів України включаються до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів України. Постанови Кабінету Міністрів  України публікуються в Офіційному віснику України, акти Кабінету Міністрів України також оприлюднюються шляхом їх розміщення на офіційному веб-сайті Кабінету Міністрів України (https://www.kmu.gov.ua).