Государственное и муниципальное управление - Учебное пособие (Уткин Э.А.)

Возможные пути совершенствования  системы территориального управления экономикой россии

 

В ходе реформ произошло разрушение сложившихся хозяйст­венных связей между республиками, краями, областями, а также системы государственного планирования, что в серьезной мере на­рушило систему территориального управления экономикой Рос­сии, развития производства, научно-технического развития, спо­собствовало спаду национальной экономики.

В условиях, когда процесс разграничения предметов ведения между федеральным центром, субъектами Федерации и муници­пальными образованиями не завершен, органы государственной власти на всех уровнях вынуждены искать новые организацион­ные и финансово-экономические формы решения накопившихся проблем. Среди таких форм можно отметить межрегиональные ас­социации экономического взаимодействия, объединения муници­пальных образований, созданные на основе многосторонних со­глашений, а также созданные на основании Указа Президента РФ Федеральные округа. Деятельность подобных структур в целом эффективна, но с точки зрения научного управления имеет резер­вы улучшения и нуждается в научном анализе и осмыслении. При этом следует отметить, что наиболее существенным недостатком, выявившимся в процессе их деятельности и негативно сказываю­щимся на эффективности территориального управления, является отсутствие необходимой составляющей любого управления — стра­тегического планирования. Кроме того, возникла необходимость выработки целостной модели территориального развития страны.

Потребность в таком подходе объясняется и тем, что феде­ральные органы власти пока не нашли должных форм экономиче­ского взаимодействия с регионами через ассоциации, не определи­лись до конца относительно Федеральных округов с властными полномочиями и функциями координирования их деятельности.

Образование и функционирование межрегиональных органов управления народным хозяйством страны связано с большими трудностями, вызнанными не только кризисным состоянием эко­номики всей страны, но и недостаточной проработкой многих ме­тодологических, теоретических и практических вопросов их фор­мирования и деятельности. Эти недостатки наглядно проявились в деятельности Ассоциации экономического взаимодействия субъек­тов Российской Федерации. Среди наиболее важных нерешенных вопросов является создание общей рыночной инфраструктуры, критерии формирования, взаимодействие с федеральным центром, создание оптимальной организационной структуры управления, принципы специализации регионов, стратегическое планирование и др.

Чтобы регламентировать деятельность подобных образований необходимо сформулировать основы территориального управле­ния. Ввиду обширности поставленной цели и наличия множества часто взаимоисключающих подходов за основу может быть приня­та оценка с позиции экономической безопасности страны.

Эффективность развития единого экономического пространства страны в значительной мере зависит от скоординированности функционирования всех административно-территориальных струк­тур и государственного регулирования социально-экономических процессов.

Специалисты отмечают, что процесс формирования крупных рыночных структур находится сейчас на начальной стадии и сопровождается поиском оптимальных вариантов организации. Как на уровне субъектов Федерации, так и на уровне муниципальных образований идет объективный естественный процесс консолида­ции административно-территориальных субъектов хозяйствования. Впоследствии эти структуры могут послужить основой укрупнен­ных звеньев административно-территориального устройства Рос­сии, если их деятельность окажется более эффективной по сравне­нию с существующей системой территориального управления.

Как межрегиональные организационные структуры управления объединения муниципальных образований, ассоциации экономиче­ского взаимодействия и федеральные округа выполняют роль не­обходимых связующих звеньев. Их деятельность способствует ре­шению многих задач: рациональному размещению производитель­ных сил и развитию оптимальной территориальной специализации, развитию межрегиональной инфраструктуры, обеспечению нормальной жизнедеятельности населения, формированию и под­держанию функционирования единого правого и экономического пространства страны.

Деятельность межрегиональных и межмуниципальных организационных структур сталкивается с трудностями, связанными с отсутствием законодательного оформления механизмов практиче­ской реализации принимаемых ими решений, а также с отсутстви­ем механизмов связи деятельности таких организационных струк­тур с единой системой государственного территориального управ­ления в России. Часто они претендуют на реализацию функций государственного управления, но не имеют для этого необходимых полномочий и ресурсов. Для организации эффективной деятельно­сти подобных структур, способствующих более эффективному территориальному управлению, необходимо решить ряд важней­ших проблем. В первую очередь, важно решить вопрос о статусе, порядке формирования, ответственности и подотчетности. Также необходимо выработать конкретные механизмы взаимодействия каждого уровня управления с единой территориальной системой управления страны.

Непосредственной реализацией политики должны заниматься координационные органы соответствующего уровня управления. Экономическая политика государства может и должна быть дифференцированной по отношению к различным территориям с уче­том их демографического, ресурсного, социально-экономического положения, а также совокупного потенциала, необходимого для решения поставленных задач.

Опыт показал объективную необходимость надрегиональных и надмуниципальных образований для организации эффективного территориального управления развитием народного хозяйства страны. Вместе с тем, отсутствие целостной системы территори­ального управления с четким распределением полномочий и ответ­ственности между уровнями и элементами системы, отсутствие единой системы стратегического планирования значительно снижает эффективность хозяйственной деятельности на территории Российской Федерации.

Создаваемые организации (ассоциации экономического взаимодействия, федеральные округа, муниципальные объединения) не могут нормально функционировать и развиваться без стратегического управления. Возникает вопрос о правомерности использо­вания принципов, приемов и методов стратегического управления для управления создаваемыми образованиями, как особыми орга­низациями. Очевидно, что инструментарий менеджмента можно и нужно использовать для управления экономическими и организа­ционными процессами, так как специально разработанного инст­рументария управления для территории просто не существует. Ав­тор предлагает использовать до появления специального инстру­ментария методологию стратегического управления, экономиче­ской безопасности и экономического районирования.

Содержание стратегического управления развитием территорий состоит в научно обоснованном определении долговременных на­правлений и пропорций развития экономики с учетом источников ресурсного обеспечения выполнения поставленных целей и осо­бенностей развития регионов. Необходимо заранее учесть основ­ные внутренние и внешние факторы, обеспечивающие условия для нормального функционирования и развития экономики на всей территории страны.

Решение данных задач возможно путем формирования и обес­печения работы механизма взаимоотношений всех уровней власти в России по вопросам совместного стратегического планирования и координации деятельности по решению конкретных задач. В на­стоящей работе была предпринята попытка сформулировать виде­ние такой модели с позиции необходимости обеспечения экономи­ческого развития.

Данная модель должна базироваться на принципах:

— комплексности, т.е. необходимости анализа всех сторон объекта исследования  (территориальной,  социальной  и  др.   составляющих);

—  системности,  т.е.  учете  внутренних  взаимозависимостей  и внешних факторов с позиций рассмотрения объекта исследования сак элемента системы более высокого уровня;

— приоритетности решения задач и осуществления мероприятий, направленных на сохранение и улучшение условий жизнедея­тельности населения, поддержания нормальных условий его суще­ствования;

— приемлемого риска, т.е. выявлении и реализации доступных мер, направленных на защиту населения в рыночной среде и не­допущение преодоления пороговых ситуаций;

— рассмотрения задач развития отдельных территорий в рам­ках задач развития страны в целом, при этом за основу принима­ются проблемы, элементы структуры, приоритеты, направления и пути, применительные к уровню РФ.

При разработке модели учитывались следующие факторы:

— ассиметричная федеративная структура России и многочис­ленные территориальные диспропорции;

— разобщенность и отсутствие стратегических кооперационных связей между предприятиями, расположенными на территории бывшего СССР;

— агрессивная политика иностранного капитала по захвату контроля над стратегически важными для России экономическими объектами;

— невозможность использования РФ для отстаивания своих экономических интересов большинства механизмов международ­ных организаций в той степени, в которой их используют ведущие западные державы;

— жесткие ограничения, поставленные экономически развиты­ми странами на пути российского высокотехнологического экспор­та;

— необходимость обеспечить условия для долгосрочного разви­тия за счет более полного и сбалансированного использования внутренних ресурсов.

Необходимой базой для функционирования предлагаемой мо­дели является четкая градация в стране объектов народного хо­зяйства, объектов инфрастуктуры, разведанных запасов полезных ископаемых и иных природных ресурсов, а также связей между ними по уровням (муниципальный, региональный, федеральный и т.п.). Критерии отнесения объектов к той или иной группе долж­ны быть четко и объективно определены, и в случае необходимых исключений корректироваться на основании заложенных в систе­му принципов при наличии на то оговоренных обстоятельств.

Особая роль в реализации предлагаемой модели уделяется формированию при наличии стратегического одобрения государст­ва финансово-промышленных групп, создающихся на базе пред­приятий единой технологической цепи, то есть предприятий — участников полного производственного цикла товара, начиная от сырья и заканчивая конечной продукций. Финансовое обслужива­ние таких групп (обеспечение расчетов, кредитование, дополнительные услуги) должны осуществлять контролируемые государ­ством банки. Опираясь на наиболее мощные из сформированных групп, государство получит возможность интегрировать экономи­ческое пространство не только России, но и бывшего Советского Союза на качественно ином уровне и не допустить передачи ино­странному капиталу стратегически важных для России экономиче­ских объектов. Среди других преимуществ активного использова­ния ФПГ следует выделить:

— исключается большое число посредников, в, том числе и иностранных, не участвующих непосредственно в производстве про­дукции, что способствует уменьшению цены продукции, повыше­нию рентабельности;

— обслуживающие расчеты банки обеспечат надлежащий кон­троль за сбором налогов, что уменьшит затраты на различные на­логовые службы;

— произойдет выравнивание рентабельности предприятий раз­личных отраслей за счет вертикальной интеграции прибыли, и убытки раскладываются между всеми участниками цепи.

В предлагаемом механизме территориального управления раз­витием страны ключевым звеном, на уровне которого возникает Необходимость и появляется объективная возможность обеспечения Стабильного и устойчивого развития, являются субъекты Россий­ской Федерации. Поэтому обеспечение развития субъектов Феде­рации становится главной задачей, от которой зависит беспере­бойное функционирование экономики всей страны. Для обеспече­ния развития субъекта Федерации необходимо, прежде всего, знать его потребности, то есть объем и структуру текущего и ми­нимально необходимого потребления для поддержания жизнедея­тельности населения и функционирования территориальной инфраструктуры, а также основные продукты ввоза и вывоза региональных предприятий. Оценка потребностей должна осуществляться в тесном взаимодействии с органами местного самоуправления, которые имеют наиболее полное представление о потребно­стях населения. Далее, необходимо рассчитать, какую долю потребляемых товаров производит сам регион или сможет произво­дить без существенных дополнительных затрат в случае неожи­данного разрыва экономических связей. Экономические связи ре­гиона необходимо разделить по группам риска. Наименее вероятным принимается разрыв связей с соседними областями, региона­ми, входящими в один и тот же экономический район (при децен­трализованной системе возможна ситуация, когда соседние регио­ны прерывают экономические связи друг с другом по субъектив­ным соображениям местных элит). Больший риск несут связи с регионами, не входящими в данный экономический район, но яв­ляющимися Российской территорией. Еще большую неопределен­ность несут экономические связи с зарубежными государствами. Соответственно уровню рисков и данным анализа размеров воз­можного ущерба, создается система приоритетов развития связей с тем или иным предприятием, регионом, страной.

Например, регион может обеспечить себя продовольствием за счет собственных ресурсов лишь на 50\%. Для обеспечения мини­мального биологического уровня снабжения населения необходимо производить 55\%. Для уменьшения подобной продовольственной зависимости региону необходимо увеличить производство продук­ции сельского хозяйства до 55\%. Если же это невозможно из-за климатических условий или потребует необоснованно высоких финансовых затрат, необходимо гарантировать поставки недос­тающей доли продовольствия из региона, имеющего наименьшие показатели по риску. Для этого можно создать на его территории подконтрольные предприятия или приобрести в собственность уже существующие.

Далее необходимо проанализировать структуру закупок ос­тавшихся 45\% продовольствия. Если их производство на террито­рии региона объективно менее выгодно, чем производство в дру­гом регионе с учетом транспортных издержек и риска возможного прекращения поставок, то необходимо минимизировать имеющиеся риски, скорректировав географию закупок и предприняв шаги по уменьшению вероятности разрыва данных связей (например, за счет долевого участия в производстве). Расчеты можно предста­вить в табличной форме:

 

Таблица. Структура потребления в регионе

 

 

 

Общее потребление

Минимальное потребление

Самостоятельно производится

Ввозится

Продовольствие (корзина)

100 ед.

 

55 ед.

 

50 ед.

 

50 ед.

 

 

 

Таблица. Географическая структура товарного ввоза в регион

 

 

 

Всего ввозится

 

в т.ч. из сво­его экономиче­ского района

в т.ч. с территории

сво­ей страны

в т.ч. из-за рубежа (целесообразна детализация по странам)

 

 

 

 

 

 

 

 

Продовольствие

50 ед.

5 ед.

10 ед.

40 ед.

 

 

Таблица. Оценка вероятности риска прекращения поставок

 

 

 

в границах субъекта Федерации

в границах экономического района

и границах страны

 

из-за рубежа

 

Продовольствие

0,0002

0,05

0,1

0,3

 

 

Таблица. Структура потребления в регионе скорректированная с по­зиции обеспечения экономической безопасности

 

 

 

Общее потребление

Минимальное потребление

Самостоятельно производится

Ввозится

Продовольствие

100 ед.

55 ед.

55 ед.

45 ед.

 

Таблица. Географическая структура товарного ввоза, скорректиро­ванная с учетом необходимости обеспечения экономической безопасно­сти

 

 

 

Всего ввозится

В т.ч. из своего экономического района

с остальной территории своей страны

из-за рубежа (целесообразна детализация по странам)

Продовольствие

45 ед.

25 ед.

15 ед.

5 ед.

 

Действительно, многие регионы (например, г. Москва) закупают часто более дорогое продовольствие у местных производите­лей, а не на Западе не столько по патриотическим соображениям, сколько по причине необходимости уменьшения зависимости региона. Эта проблема очень актуальна и для северных районов, так как нецелесообразно надеяться, что северный завоз всегда будет выполняться централизованно и своевременно. Аналогичные расчеты должны проводиться и в отношении электроэнергии, энергоносителей, товаров народного потребления и по ряду других позиций. Важно осознавать, что не нужно пытаться достичь самодостаточности любой ценой, значительно более выгодным может быть открытие производства в соседнем регионе, заключение меж­регионального соглашения. При этом приоритет должен отдавать­ся стратегическим, а не конъюнктурным связям. Подобный подход к оценке рисков уже довольно давно применяется на практике в различных сферах экономики. Особенно широкое применение он нашел при формировании «безрисковой структуры» портфеля ценных бумаг.

Целесообразно объединить расчеты потребления, ввоза и выво­за, сделанные для субъектов Федерации, в расчеты для экономи­ческих районов и максимально согласовать взаимные внутрирай­онные связи. Большинство районов выделялись с расчетом на 50—70\%-ную самообеспеченность по большинству жизненно важ­ных продуктов. Это хорошо видно по структуре транспортных пе­ревозок и доли в них внутрирайонного грузооборота.

Если раньше центр решал, какие экономические связи более целесообразны, то теперь эту работу должны выполнять сами ре­гионы, равно как вести собственное планирование и создавать программы развития экономических районов с учетом интересов всех входящих в район территорий. Задача более высоких адми­нистративных или экономических звеньев — не вычислять за низо­вые звенья оптимальный уровень потребления, рассчитывать по­роговые значения безопасности или подготовить программу разви­тия, а координировать и согласовывать их усилия, задавая лишь самые общие направления развития и ограничения с точки зрения развитая страны в целом. Внутри групп приоритетных связей (регионы одного экономического района, регионы других эконо­мических районов, иностранные государства и компании) необхо­димо также провести детальное ранжирование с учетом геополи­тических особенностей их положения.

При увеличении потребления в регионе или при более глубо­ком разделении труда необходимо сразу рассчитывать, как это от­разится на продовольственной, энергетической, финансовой безо­пасности, и принимать меры по минимизации вновь возникающих рисков. В развитых странах подобные действия считаются само собой разумеющимися. Интегрированные показатели зависимости государства и вытекающих из этого рисков включают не только продукты первой необходимости, но и науку, медицину, образова­ние, культуру и многое другое. Правительство РФ, в лучшем слу­чае, самостоятельно может минимизировать риски лишь по некоторым глобальным параметрам. Задачи по обеспечению стабильности и безопасности конкретных регионов целиком ложатся на их органы власти. Используя методику расчета потребления, харак­терного для данной территории, ее зависимости по важнейшим продуктам, можно создать систему коэффициентов, динамично от­ражающую все существенные изменения в положении региона. Аналогичные системы целесообразно было бы создать для эконо­мических районов и для страны в целом, причем системы должны быть совместимы и взаимоувязаны.

Поддержание функционирования жизненно важных объектов — только часть задач обеспечения экономического развития, необ­ходимо обеспечить также долгосрочное развитие. Для устойчивого и сбалансированного развития страны регионы, входящие в тот или иной экономический район, должны определить для себя в рамках исторически сложившихся отраслей специализации группы товаров, которые можно производить не только для внутреннего рынка, но и для внешнего рынка. Эти группы товаров за счет по­вышенной их ликвидности и конкурентоспособности призваны привлечь инвестиции в развитие экономики и инфраструктуры ре­гионов. При отсутствии таковых необходимо разработать про­граммы по совершенствованию старых или созданию новых про­дуктов, отвечающих мировым требованиям. Целесообразно обес­печить бесперебойные поставки сырья и компонентов для их про­изводства из других комплексов в рамках межрайонного разделения труда. Если удастся значительно задействовать потенциал отраслей специализации экономических районов, то можно рассчи­тывать на долгосрочный экономический рост.

Субъекты Федерации приходят к пониманию, что для решения этих и многих других проблем, стоящих перед ними, необходима координация усилий в рамках тех экономических районов, кото­рые формировались десятилетиями. Таким образом, внутренняя политика России будет формироваться на нескольких уровнях. Уровень муниципальных образований, уровень субъектов федера­ции; более высокий уровень — округа, создаваемые на базе эконо­мического района, возможно, разделенные на несколько экономи­ческих территориально-производственных комплексов. Задача ор­ганов власти, осуществляющих руководство надрегиональными образованиями — выравнивание экономических, правовых и соци­альных условий в рамках своего экономического района. Функции федерального руководства, таким образом, смещаются в сторону выработки политических решений и общей корректировки и коор­динации деятельности федеральных экономических округов с це­лью выравнивания их основных макроэкономических показателей и качества жизни населения.

Каждый федеральный экономический округ с точки зрения экономической безопасности должен обеспечивать себе некоторый минимальный уровень самообеспеченности по жизненно важным отраслям, а недостаток по ним стремиться возместить из россий­ских экономических районов, имеющих избыток в данной продук­ции, или за счет поставок из стран, связи с которыми будут спо­собствовать геополитической устойчивости Российской Федерации. Поставки стратегических, с точки зрения региона, продуктов должны быть надежно обеспечены соответствующими договорами или долевым участием в производстве. Подсчитав уровень потреб­ления тех или иных продуктов, можно определить, насколько данная территория может сама себя обеспечить по данным показа­телям в настоящее время и в перспективе, а затем обоснованно ставить задачу увеличения обеспеченности территории по продо­вольствию, строительным материалам и др.

Федеральные экономические округа, в отличие от отдельных субъектов Федерации, являются вполне сопоставимыми по многим параметрам, и центру легче учитывать их особенности, вырабаты­вая общефедеральную политику. Возможность необоснованного предоставления льгот отдельным субъектам в ущерб другим ре­гионам будет существенно затруднена при условии внесения соот­ветствующих изменений в бюджетную политику.

Хотелось бы подчеркнуть, что из сказанного не следует необ­ходимость восстановления жестко централизованного государст­венного управления народным хозяйством. Важно задать рамки дальнейшего развития и экономической интеграции, используя при этом имеющиеся у государства средства воздействия. Частное децентрализованное управление, конечно, более эффективно по сравнению с централизованным в плане извлечения прибыли, од­нако без четких границ деятельности, созданных законодательно и подкрепленных правительственной политикой, и долгосрочных стратегических целей оно не в состоянии обеспечить необходимый запас устойчивости крупным экономическим районам, что хорошо прослеживается в деятельности таких крупных экономических систем, как транснациональные корпорации.

В настоящее время на территории Российской Федерации расположены 11 из 18, сформированных во времена СССР после долгих попыток оптимизации управления страной экономических районов. Распад единой народнохозяйственной технологической цепи повлек катастрофические последствия. Более всего пострада­ли регионы, наиболее полно и всесторонне включенные в межре­гиональное разделение труда — Северо-Кавказский, Центральный, Северо-западный, Волго-Вятский. В  относительно более благопри­ятном положении оказались регионы, обладающие возможностями для экспорта сырья — нефти, газа, древесины, а также первичных продуктов переработки — удобрений, металлов, нефтепродуктов и др. Наибольшее падение производства — в легкой промышленно­сти, машиностроении, поэтому регионы, имеющие данные отрасли в качестве отраслей специализации, оказались в наиболее трудном положении. Деградация сельского хозяйства практически во всех районах делает ситуацию особенно опасной с точки зрения продо­вольственной безопасности. Наиболее эффективным решением данной проблемы могло бы стать введение сетевого планирования в экономике страны хотя бы для продукции, производство кото­рой необходимо для обеспечения населению минимального уровня жизнедеятельности. Это позволит обеспечить приемлемый уровень экономической безопасности.

Главное отличие сетевого планирования от децентрализованно­го состоит в том, что при последнем экономические связи никак не регулируются, и их целесообразность определяется зачастую краткосрочными ценовыми или иными преимуществами. В сетевой структуре связи структурированы по целому ряду объективных факторов: географическое положение, относительные преимущест­ва, направления грузопотоков и т.п. Даже частичное использова­ние подобной модели позволило Госплану СССР достаточно долго поддерживать статичную централизованную систему организации экономики, исправляя многие управленческие ошибки центра. Де­централизованная структура, пришедшая в нашей стране на смену централизованной в соответствии с логикой развития систем явля­ется прогрессивным шагом, однако она не отражает последних мировых тенденций. В мировой экономике набирает силу процесс перехода к следующей стадии развития — сетевой организации планирования, естественно такое планирование осуществляется с учетом стратегических интересов и экономической безопасности. Создание транснациональных корпораций, интеграционных группировок стран — хорошо видимый результат этой трансформации. Поэтому, хотя отказ от централизованной системы управления и был обоснован, отказ от экономического районирования не только не целесообразен, но и вреден для народного хозяйства, стремя­щегося к использованию все более эффективных методов органи­зации. Рано или поздно нам придется вернуться к районированию, однако, если этого не сделать сейчас, то велика вероятность того, что интенсивность промышленного производства, составляющая сейчас лишь около 1/2 от уровня 1990 г. и снизившаяся преиму­щественно за счет отраслей специализации экономических рай­онов, надолго останется на данном уровне. Поддерживать произ­водственные фонды, коммуникации, инфраструктуру и кадровый потенциал значительно проще и дешевле, чем воссоздавать их с нуля в дальнейшем.

Даже если сетевая организация экономики в стране не будет востребована в ближайшее время полностью, она позволит макси­мально быстро пройти стадию децентрализации с наименьшими потерями для будущего развития и обеспечит приемлемый уровень экономической безопасности. В противном случае, Российской Федерации грозит быть экономически, а впоследствии и политиче­ски разорванной и включенной в набирающие силу интеграцион­ные образования Европы и Азии.

В соответствии с подобным подходом, помимо федерального центра и субъектов Федерации необходимо создать промежуточ­ный уровень управления, способствующий более гибкой и эффек­тивной организации экономики. В рамках этой модели выделяют­ся федеральные экономические округа, объединяющие группы субъектов РФ в региональные комплексы по вполне определен­ным признакам и показателям, имеющим объективный характер. Состав и границы этих округов определяются на базе общности экономико-географического положения, природных условий и других объективных факторов. В основе их формирования должен лежать производственный принцип, в соответствии с которым лю­бой экономический округ представляет собой прежде всего комби­нированный территориально-производственный комплекс, охваты­вающий совокупность экономических, исторических, географиче­ских и демографических (в том числе обучение и подготовка к трудовой деятельности) особенностей данной территории. Процесс создания федеральных экономических округов не должен встретить значительных трудностей, так как в основу берется сетка экономических районов, формировавшаяся в течение всей истории России и отражающая территориальные, экономические и демо­графические особенности страны, относительные преимущества и недостатки регионов. Преимуществом подобной модели является то, что за основу берется методика, разработанная и эффективно применявшаяся Госпланом, ежегодно составлявшим планы разви­тия для экономических районов с расчетом и обоснованием основ­ных производственных цепочек. Последний полновесный план был создан в 1990 г. Эту методику достаточно легко адаптировать к существующим условиям. Отличием будет то, что сетевое пла­нирование будет осуществляться на уровне регионов для производственных цепочек, расположенных на территории отдельного субъекта Федерации. Для межрегиональных цепочек планирова­ние будет производиться на уровне федеральных экономических округов, и, наконец, для цепочек, затрагивающих предприятия, расположенные в разных федеральных экономических округах или странах, — на уровне федерального центра. Это позволит из­бежать управленческих ошибок, возникавших при планировании в Центре всех хозяйственных связей для небольших региональных предприятий. Так как инфраструктура, производственные объекты существенных изменений не претерпели, большинство производственных цепочек, рассчитанных Госпланом в качестве объективно оптимальных для определенных территорий, таковыми и остались. Данные о них легко получить из соответствующих архивов или от людей, производивших планирование.

Субъекты Федерации уже сейчас, зачастую интуитивно верно, стремятся объединиться в Ассоциации по экономическому взаимо­действию, состав которых во многом совпадает со структурой эко­номических районов, так как инфраструктурные и иные связи су­щественно не изменились.

К основным задачам федеральных экономических округов можно отнести:

— синхронизацию и координацию товарных, финансовых и материальных потоков в целях комплексного развития территории страны;

— разработку совместных планов развития по отраслям, яв­ляющимся отраслями специализации в территориальном разделении труда, с выбором конкретных товаров, производство которых будет признано стратегически важным и наиболее полно отра­жающим относительные преимущества данной территории.

Эффективность их деятельности можно повысить посредством координационных центров округов, расположенных в крупнейших городах Федерации. На эти центры возлагаются примерно те же задачи, которые раньше решал Госснаб СССР, — синхронизация товарных, финансовых и информационных потоков между союза­ми, а также компенсация неизбежных управленческих ошибок фе­дерального центра. Центры координации, куда должны входить руководители федеральных округов, совместно с федеральным правительством формируют и согласуют основные направления экономической деятельности и утверждают проекты общегосудар­ственного значения, в первую очередь, транспорта, связи и страте­гических инвестиций. На центры координации ложатся также функции оперативного управления и контроля за выполнением принятых планов и решений. Для того чтобы эта структура управления не выродилась в неработоспособную структуру типа СНГ, федеральный центр должен сохранить за собой ряд ключе­вых управляющих функций:

— утверждение и согласование планов развития, представляе­мых федеральными экономическими округами в целях устойчиво­го развития страны;

— сохранение государственного контроля за производством и торговлей стратегическими ресурсами и продуктами;

— монополию на основные управленческие связи в структуре управления ее резервными ресурсами;

— контроль за макроэкономическими показателями с целью сохранения их в пределах, обеспечивающих устойчивость страны в целом.

При сохранении за собой этих функций федеральный центр будет иметь дело с достаточно крупными надрегиональными обра­зованиями, самостоятельно решающими многие внутренние про­блемы.

Чем выше уровень системы управления, тем более глобальные и консолидированные показатели развития должны рассматри­ваться, но за основу надо брать показатели самого низового звена. При применении подобной системы у нижестоящих уровней управления появляется возможность аргументировано доказать вышестоящим уровням необходимость принятия тех или иных мер, а последние не будут перегружены как во времена СССР не­обходимостью рассчитывать многочисленные показатели, многие из которых имеют лишь местное значение. Таким образом, мы по­лучаем многоуровневую структуру управления, в которой каждый уровень состоит из своего рода модулей, обладающих некоторым собственным запасом устойчивости и способных, в некотором ги­потетическом случае, к полностью самостоятельному существова­нию. То есть, мы можем говорить о «живучести» регионов как временно обособленных единиц. Задача экономического развития региона решается по мере роста его участия в межрайонном, а за­тем и в международном разделении труда. Однако одновременно с процессом более тесной экономической интеграции с регионами, районами, странами и мировой экономикой в целом должен про­исходить процесс структурирования хозяйственных связей каждой территории в соответствии с системой приоритетов, образованной данной структурой управления. Открытость системы в направле­ниях потенциального развития территории и ее закрытость в сфе­рах, содержащих потенциал для подобного развития (основные транспортные связи и коммуникации, отрасли, обеспечивающие функционирование отраслей специализации территорий и др.), позволяют избежать отставания в развитии из-за чрезмерной замкнутости системы. Вместе с тем сохраняется стабильность и устойчивость роста из-за закрытой или достаточно защищенной базы для подобного развития. Так как каждый из модулей обла­дает определенным запасом «живучести», то есть способности к автономному существованию, сохраняется возможность изменения состава более крупных модулей по мере развития более мелких или при существенных изменениях в геоэкономической ситуации. Вышестоящие модули будут обеспечивать устойчивость и прогрес­сивное развитие нижестоящих модулей, а последние — обеспечи­вать максимальную эффективность в каждой конкретной части системы. Территория, структурированная по принципу модулей, может эффективно вписаться практически в любую другую систе­му управления, так как меняться будут преимущественно связи, а не сами элементы, как в современных гибких производственных системах. Способность к выживанию, обеспечению необходимого уровня экономической безопасности и адаптивность к любой структуре управления являются основными требованиями к моду­лям системы. Даже в случае полного распада или временного раз­лада общей системы управления и товарно-денежных потоков ка­ждый из регионов сможет обеспечить какое-то время некоторый минимальный уровень своему населению и предприятиям.

Предлагаемая система позволяет Российской Федерации по­средством использования нескольких промежуточных уровней управления создать целостную систему стратегического сетевого планирования, максимально учитывать особенности социально-экономического развития различных регионов, объединить интере­сы субъектов Федерации, не нанося ущерба интересам страны в целом. Вопрос создания и применения описанной в работе систе­мы территориального управления развитием народного хозяйства страны является вопросом выживания России в XXI веке, в условиях возрастающей глобализации и межрегиональной интеграции.