3.   1. правовые основы валютного регулирования и контроля

В мировой практике принято различать три типа валютных режимов, используемых государством для проведения валютной политики внутри страны и за рубежом: режим государственной валютной монополии, т. е. исключительное право государства на совершение всех валютных сделок; режим государственного валютного регулирования (валютных ограничений) и режим свободно конвертируемой валюты. Избранный тип валютного режима определяет правовые основы осуществления валютных операций, права и обязанности субъектов валютных отношений, полномочия и функции органов валютного регулирования и валютного контроля, ответственность за нарушение валютного законодательства.

С учетом процесса интеграции страны в мировую экономику все более актуальным становится требование повышения степени "прозрачности" национального валютного законодательства. Нормы российского законодательства приводятся в соответствие с международными требованиями о свободном перемещении капитала, что расширит возможности резидентов по развитию внешнеэкономической деятельности и увеличению экспорта, способствуя укреплению и развитию национальной экономики; будут созданы благоприятные условия для инвестирования капитала в российскую экономику, развития международных связей, снятия напряженности в отношениях с иностранными партнерами, что благотворно скажется на деловой активности иностранных граждан в Российской Федерации.

В настоящее время в Российской Федерации в сфере валютных отношений действует огромное количество правовых актов, основным из которых первоначально стал принятый 9 октября 1992г. Закон РФ № 3615-1  «О валютном регулировании и валютном контроле», действовавший (с изменениями  и дополнения) до вступления в силу нового ФЗ от 10 декабря 2003г. № 173-ФЗ с аналогичным названием (далее - Закон)[1].

Новый Закон значительно расширил права российских участников внешнеэкономической деятельности и заложил основы для дальнейшей либерализации валютных отношений. Из него были исключены:

- статьи о резервировании средств по валютным операциям, об обеспечении исполнения обязательств и обязательной продаже валютной выручки;

- понятие "специальный счет" и все ограничения, связанные с его использованием;

- механизмы регулирования капитальных валютных операций Правительством РФ и Банком России;

- нормы, дающие Банку России право устанавливать порядок купли-продажи иностранной валюты российскими организациями.

Разработчики Закона попытались придать ему характер документа прямого действия. Об этом свидетельствуют ст. 4 и 5, где приводятся общая структура валютного законодательства и допустимые пределы вмешательства в него органов валютного регулирования. Тем не менее, прописать в Законе все детали не удалось. Многие вопросы организации по-прежнему решают, опираясь на постановления Правительства РФ и инструкции Банка России. В то же время Закон существенно ограничивает их инициативу в деле создания новых подзаконных актов и само содержание дополнительных документов.

В нем получили правовое закрепление принципы осуществления валютных операций в Российской Федерации в новых экономических условиях, а также полномочия и функции органов валютного регулирования и валютного контроля, права и обязанности юридических и физических лиц в отношении владения, пользования и распоряжения валютными ценностями, ответственность за нарушение валютного законодательства.

Действующий Закон подразделяет все акты в сфере валютного регулирования и валютного контроля на три группы: акты валютного законодательства, акты органов валютного регулирования и акты органов валютного контроля.

Согласно абз. 1 ч. 1 ст. 4 Закона валютное законодательство Российской Федерации состоит из Закона о валютном регулировании и принятых в соответствии с ним федеральных законов (далее - акты валютного законодательства). Из диспозиции указанной нормы следует: во-первых, вопросы валютного регулирования относятся к исключительной прерогативе Российской Федерации, что соответствует п. "ж" ст. 71 Конституции РФ,  во-вторых, иные федеральные законы, затрагивающие вопросы валютного регулирования и валютного контроля, могут приниматься исключительно по вопросам, прямо установленным Законом. Принятые в соответствии с Законом федеральные законы могут регулировать следующие вопросы:

- действие актов валютного законодательства и актов органов валютного регулирования во времени (ч. 3 ст. 4 Закона);

- осуществление валютного контроля и компетенции органов валютного контроля при издании актов валютного контроля (ч. 1 ст. 22 и ч. 5 ст. 4 Закона);

- порядок идентификации личности при купле-продаже физическими лицами наличной иностранной валюты и чеков (в том числе дорожных чеков), номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте (абз. 2 ч. 2 ст. 11 Закона).

Исходя из изложенного, можно сделать вывод, что те или иные нормы валютного законодательства могут содержаться в федеральных законах, регулирующих банковские, налоговые, таможенные правоотношения; в федеральных законах, регулирующих вопросы инвестиционной деятельности, оборота ценных бумаг, борьбы с  "отмыванием" доходов, добытых преступным путем и финансированием терроризма, и т.д.

При этом такие нормы, содержащиеся в иных федеральных законах, не могут противоречить Закону.

Рассмотрим, как это происходит, на примере Гражданского Кодекса РФ. Согласно п. 2 ст. 140 ГК РФ "случаи, порядок и условия использования иностранной валюты на территории Российской Федерации определяются законом или в установленном им порядке". В соответствии со ст. 141 ГК РФ "виды имущества, признаваемые валютными ценностями, и порядок совершения сделок с ними определяются Законом о валютном регулировании и валютном контроле". Эта же статья устанавливает, что право собственности на валютные ценности защищается на общих основаниях. Другая норма ГК РФ (п. 3 ст. 317) устанавливает, что "использование иностранной валюты, а также документов в иностранной валюте при осуществлении расчетов на территории Российской Федерации по обязательствам допускается в случаях, в порядке и на условиях, определенных законом или в установленном им порядке".

Как видим, ГК РФ устанавливает три важные общие нормы:

- все правоотношения, связанные с валютными ценностями, регулируются в первую очередь Законом;

- право собственности на валютные ценности защищается на общих основаниях;

- ГК РФ устанавливает приоритет (верховенство) норм Закона над общими нормами ГК РФ, т.е. к гражданско-правовым отношениям, усложненным присутствием валютных ценностей, нормы ГК РФ применяются постольку, поскольку они не противоречат нормам специального (валютного) законодательства.

К числу органов валютного регулирования, которые имеют право издавать нормативные правовые акты по вопросам валютного регулирования, Закон относит Банк России и Правительство РФ. Часть 2 ст. 5 Закона устанавливает, что акты органов валютного регулирования обязательны для всех участников валютных операций. В то же время указанный Закон жестко регламентирует круг вопросов, по которым органы валютного регулирования могут издавать нормативные правовые акты.

Органами валютного контроля в Российской Федерации являются Банк России и федеральный орган (федеральные органы) исполнительной власти, уполномоченный (уполномоченные) Правительством РФ (ч. 2 ст. 22 Закона). Таким органом в настоящее время является Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. Следует обратить внимание, что Закон в отличие от актов органов валютного регулирования прямо не именует акты органов валютного контроля нормативными, в связи с чем, вероятно, законодатель имел в виду индивидуальные акты. В любом случае данный вопрос, скорее всего, станет предметов судебных толкований и разъяснений.

Международным договорам посвящена ч. 2 ст. 4 Закона, нормы которой полностью соответствуют ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, которая устанавливает, что нормы международных договоров Российской Федерации являются составной частью правовой системы России, а в случае коллизии между ними применяются нормы международного права. Следует иметь в виду, что рассматриваемая норма Закона имеет не декларативный характер, а может подлежать частому применению, так как Российская Федерация является участницей многих международных договоров, нормы которых регулируют валютные операции.

Международно-правовые источники, в которых затрагиваются те или иные аспекты валютных операций, можно разделить на три группы.

К числу многосторонних международных соглашений следует отнести Соглашение о создании Платежного союза государств - участников Содружества Независимых Государств", подписанное в г. Москве 21 октября 1994 г. (ратифицировано Российской Федерации 8 января 1997 г.), Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны, подписанное на о. Корфу 24 июня 1994 г. (ратифицировано Российской Федерации 25 ноября 1996 г.) (далее - Соглашение между Российской Федерации и ЕС)[2], статьи Соглашения Международного валютного фонда, принятые 22 июля 1944 г. участниками международной валютно-финансовой конференции ООН, проходившей в г. Бреттон-Вудс (США) (далее - Устав МВФ)[3].

Среди другой группы международных договоров, в которых содержатся нормы валютного законодательства, следует отметить группу двусторонних соглашений по вопросам взаимной защиты инвестиций и капиталовложений, в которых договаривающиеся стороны гарантируют беспрепятственную репатриацию иностранными инвесторами сумм, полученных от инвестиций, в свободно конвертируемых валютах.

Так, согласно ст. 6 Соглашения между Правительством РФ и Правительством Королевства Норвегия "О поощрении и взаимной защите капиталовложений", подписанного в г. Осло 4 октября 1995 г.[4] (Федеральный закон о ратификации от 23 марта 1998 г.), "каждая из Договаривающихся Сторон гарантирует инвесторам другой Договаривающейся Стороны после выполнения ими всех налоговых обязательств беспрепятственный перевод за границу платежей в связи с их капиталовложениями".

При этом перевод вышеназванных платежей "осуществляется без задержки в свободно конвертируемой валюте, в которой капиталовложение осуществлено, или в любой другой свободно конвертируемой валюте по выбору инвестора. Перевод платежей производится по обменному курсу, применяемому на дату перевода в соответствии с действующим валютным регулированием той Договаривающейся Стороны, на территории которой капиталовложение осуществлено".

Еще одной группой межправительственных соглашений, представляющих интерес в рассматриваемой области, являются соглашения о неторговых платежах, в которых устанавливается перечень неторговых платежей (операций) и гарантируется свободный перевод денежных средств по ним. При этом в одних соглашениях устанавливается, что платежи по неторговым операциям между юридическими и физическими лицами сторон могут осуществляться только в национальных валютах договаривающихся сторон (например, Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Беларусь о неторговых платежах от 6 января 1995 г.)[5], в других соглашениях устанавливается, что в качестве валюты платежа по неторговым операциям используются свободно конвертируемые валюты (например, Соглашение между Министерством финансов РФ и Министерством финансов Эстонской Республики о неторговых платежах от 13 мая 1993 г.)[6], наконец, в третьей группе соглашений вопрос о валюте платежа по неторговым операциям не уточняется вовсе (например, Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Армения о неторговых платежах от 6 сентября 1993 г.), что, скорее всего, следует расценивать как допущение использования в неторговых операциях как национальных валют сторон, так и свободно конвертируемых валют.

Завершая рассмотрение международно-правовых источников, следует также обратить внимание на соглашения между Банком России и национальными (государственными) банками иностранных государств о двусторонних расчетах, заключенные на основании соответствующих межправительственных соглашений.

Так, согласно ст. 1 Соглашения между Банком России и Государственным банком Вьетнама "Об организации расчетов по внешнеэкономическим связям" от 26 августа 1998 г. "все расчеты и платежи за товары и услуги между Российской Федерацией и Социалистической Республикой Вьетнам по контрактам, заключенным между физическими и юридическими лицами двух стран, осуществляются в свободно конвертируемых валютах..."[7].

Закон внес изменения в понятийный аппарат законодательства о валютном регулировании. Согласно названному Закону валюта РФ в правовом аспекте представляет собой: а) денежные знаки в виде банкнот и монеты Банка России, находящиеся в обращении в качестве законного средства наличного платежа на территории РФ, а также изымаемые либо изъятые из обращения, но подлежащие обмену указанные денежные знаки; б) средства на банковских счетах и в банковских вкладах.

Банкноты и монета Банка России в соответствии со ст. 30 "Закона о ЦБ РФ (Банка России)" являются безусловными обязательствами Банка России и обеспечиваются всеми его активами. Банкноты и монета Банка России обязательны к приему по нарицательной стоимости при осуществлении всех видов платежей, для зачисления на счета, во вклады и для перевода на всей территории Российской Федерации.

Иностранная валюта — это: а) денежные знаки в виде банкнот, казначейских билетов, монеты, находящиеся в обращении и являющиеся законным средством наличного платежа на территории соответствующего иностранного государства (группы иностранных государств), а также изымаемые либо изъятые из обращения, но подлежащие обмену; б) средства на банковских счетах и в банковских вкладах в денежных единицах иностранных государств и международных денежных или расчетных единицах.

Для использования при прогнозировании внешних экономических связей, учете валютных поступлений и платежей, бухгалтерском и статистическом учете, оперативной отчетности по операциям, связанным с международными расчетами, контроле за соблюдением договорной и платежной дисциплины Постановлением Госстандарта России от 25 декабря 2000 г. № 405-ст  принят и введен в действие Общероссийский классификатор валют (Russian classification of currencies) ОК (МК (ИСО 4217) 003-97) 014-2000 (ОКВ).

В Классификаторе каждая позиция структурно состоит из трех блоков: кодов, наименований и признаков. Блок кодов содержит трехзначный цифровой код валюты и ее трехбуквенный код, составленный из прописных латинских букв. Блок наименований включает наименования валют. Блок признаков содержит краткое наименование стран и территорий, в которых данная валюта является их денежной единицей.

Для удобства пользования Классификатором в нем приведены два приложения. Приложение "А" включает наименования валют, расположенные в алфавитном порядке, с их буквенным и цифровым кодами, а также наименования стран и территорий, в которых данные валюты являются их денежными единицами. Приложение "Б" содержит наименования стран и территорий, расположенные в алфавитном порядке, с указанием наименований и кодов их валют.

Юридическое закрепление получило и понятие внутренних и внешних ценных бумаг. К указанным бумагам относятся эмиссионные ценные бумаги, номинальная стоимость которых указана в валюте России и выпуск зарегистрирован в Российской Феде­рации, а также иные ценные бумаги, удостоверяющие право на получение валюты России, выпущенные на ее территории. Эмиссионные ценные бумаги относятся к внутренним ценным бумагам при одновременном соблюдении двух условий:

- номинальная стоимость ценных бумаг должна быть указана в валюте Российской Федерации;

- выпуск ценных бумаг должен быть зарегистрирован в Российской Федерации.

Иные ценные бумаги, т.е. не относящиеся к эмиссионным, относятся к внутренним ценным бумагам также при одновременном соблюдении двух условий:

- ценные бумаги должны удостоверять право на получение валюты Российской Федерации;

- ценные бумаги должны быть выпущены на территории Российской Федерации.

Ценной бумагой в соответствии с п. 1 ст. 142 части первой ГК РФ является документ, удостоверяющий с соблюдением установленной формы и обязательных реквизитов имущественные права, осуществление или передача которых возможны только при его предъявлении.

Согласно ст. 143 ГК РФ к ценным бумагам относятся: государственная облигация, облигация, вексель, чек, депозитный и сберегательный сертификаты, банковская сберегательная книжка на предъявителя, коносамент, акция, приватизационные ценные бумаги и другие документы, которые законами о ценных бумагах или в установленном ими порядке отнесены к числу ценных бумаг.

Отношения, возникающие при эмиссии и обращении эмиссионных ценных бумаг независимо от типа эмитента, при обращении иных ценных бумаг в случаях, предусмотренных федеральными законами, а также особенности создания и деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг регулируются Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг"[8]

Под внешними ценными бумагами понимаются ценные бумаги, в том числе в бездокументарной форме, не относящиеся в соответствии с нормами Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле» к внутренним ценным бумагам.

Это означает, что к внешним ценным бумагам относятся:

- эмиссионные ценные бумаги, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте и (или) выпуск которых зарегистрирован в иностранном государстве;

- иные ценные бумаги, удостоверяющие право на получение иностранной валюты и (или) выпущенные на территории иностранного государства.

При этом иностранная валюта может означать указание валюты как в денежных единицах иностранных государств, так и в международных денежных или расчетных единицах.

К внешним ценным бумагам относятся и ценные бумаги в бездокументарной форме. Общие положения о бездокументарных ценных бумагах содержатся в ст. 149 ГК РФ.

Понятие иностранной валюты следует отличать от более широкого понятия валютных ценностей (они соотносятся как часть и целое).

Под валютными ценностями понимаются два объекта - иностранная валюта и внешние ценные бумаги. Возможности отнесения к числу валютных ценностей каких-либо иных объектов не предусматривается. Следует обратить внимание, что новый Закон не относит (как это было ранее) к числу валютных ценностей драгоценные металлы и камни.

Порядок и условия функционирования рынка драгоценных металлов и драгоценных камней на территории РФ регулируются Федеральным законом от 26 марта 1998г. «О драгоценных металлах и драгоценных камнях».

В связи с функционированием валюты осуществляются валютные операции. Понятие "валютной операции" является центральным понятием, несмотря на то, что в Законе не дается общего определения валютной операции. Перечень операций, отнесенных к числу валютных, является закрытым, что исключает возможность расширительного толкования понятия валютной операции.

К валютным операциям относятся действия, направленные на исполнение или иное прекращение обязательств с валютными ценностями и использование их в качестве средства платежа, а также в иных случаях, предполагающих переход прав собственности;

валютными операциями считаются также подобные действия с валютой Российской Федерации и внутренними ценными бумагами, при условии, если они совершаются с участием нерезидентов;

вводится разграничение валютных операций в зависимости от состава их участников на валютные операции между резидентами, между резидентами и нерезидентами и между нерезидентами.

Такая классификация валютных операций приведена в соответствие с положениями международных договоров, в том числе со Статьями Соглашения Международного валютного фонда, принятыми 22 июля 1944 г. в Бреттон-Вудсе. Россия вступила в Международный валютный фонд в соответствии с Постановлением Верховного Совета РФ от 22 мая 1992 г. №  2815-1[9].

В основу классификации валютных операций законодателем положен признак резидентства. Резиденты разделены на две группы - физические и юридические лица и публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования). Находящиеся за пределами территории РФ обособленные подразделения юридических лиц - резидентов (филиалы, представительства и т.п.) и официальные представительства РФ юридическими лицами не являются, поэтому они не относятся к числу резидентов.

Гражданин РФ предполагается резидентом, пока не доказано обратное. Статус нерезидента гражданин РФ может приобрести лишь в случае признания его постоянно проживающим в иностранном государстве в соответствии с законодательством этого государства. При этом речь идет не о продолжительности проживания гражданина РФ в иностранном государстве, а о факте наличия у него статуса постоянного жителя такого государства. Доказательством наличия у гражданина РФ этого статуса является принятие консульским учреждением РФ в соответствующем иностранном государстве такого гражданина РФ на консульский учет в качестве постоянного жителя данного государства (в настоящее время это обстоятельство удостоверяется путем проставления в заграничном паспорте гражданина РФ соответствующей консульской отметки). В соответствии со ст. 25 Консульского устава СССР, утвержденного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 25 июня 1976 г., консул ведет учет постоянно проживающих и временно находящихся в его округе граждан РФ. Только учетная отметка российского консульского учреждения может признаваться достоверным доказательством наличия у гражданина РФ статуса постоянного жителя иностранного государства.

Иностранные граждане и лица без гражданства предполагаются нерезидентами, если они не проживают постоянно на территории РФ на основании вида на жительство. В соответствии со ст. 2 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ вид на жительство - это документ, выданный иностранному гражданину или лицу без гражданства в подтверждение их права на постоянное проживание в РФ, а также их права на свободный выезд из РФ и въезд в РФ. Вид на жительство, выданный лицу без гражданства, является одновременно и документом, удостоверяющим его личность.

Перечень резидентов в п. 6 ч. 1 ст. 1 Закона является закрытым, в то время как перечень нерезидентов в п. 7 ч. 1 ст. 1 Закона оставлен открытым. Поэтому лицо, не входящее в перечень видов резидентов и не относящееся ни к одной из категорий нерезидентов, в силу п. 7 ч. 1 ст. 1 Закона признается нерезидентом.

Таким образом, нерезидентами являются:

граждане РФ, признаваемые постоянно проживающими в иностранном государстве в соответствии с законодательством этого государства;

иностранные граждане и лица без гражданства, за исключением постоянно проживающих в РФ на основании вида на жительство, предусмотренного законодательством РФ;

юридические лица, созданные в соответствии с законодательством иностранных государств и имеющие местонахождение за пределами территории РФ;

иностранное юридическое лицо является нерезидентом при одновременном выполнении двух условий: юридическое лицо должно быть создано в соответствии с законодательством иностранных государств и должно иметь местонахождение за пределами территории РФ.

Согласно российскому гражданскому законодательству место нахождения юридического лица определяется местом его государственной регистрации. Государственная регистрация юридического лица осуществляется по месту нахождения его постоянно действующего исполнительного органа, а в случае отсутствия постоянно действующего исполнительного органа - иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности (п. 2 ст. 54 ГК РФ).

К нерезидентам относятся также аккредитованные в Российской Федерации дипломатические представительства, консульские учреждения иностранных государств и постоянные представительства указанных государств при межгосударственных или межправительственных организациях.

К валютным операциям законодатель относит: 1) приобретение резидентом у резидента и отчуждение, а также использование валютных ценностей в качестве средства платежа; 2) приобретение резидентом у нерезидента либо нерезидентом у резидента и отчуждение, а также использование валютных ценностей, валюты РФ и внутренних ценных бумаг в качестве средства платежа; 3) приобретение нерезидентом у нерезидента и отчуждение, а также использование валютных ценностей, валюты РФ и внутренних ценных бумаг в качестве средства платежа; 4) ввоз на таможенную территорию России и вывоз с ее таможенной территории валютных ценностей, валюты РФ и внутренних ценных бумаг; 5) перевод иностранной валюты, валюты РФ, внутренних и внешних ценных бумаг со счета, открытого за пределами территории РФ, на счет того же лица, открытый на территории РФ, и со счета, открытого на территории РФ, на счет того же лица, открытый за пределами территории РФ; 6) перевод нерезидентом валюты РФ, внутренних и внешних ценных бумаг со счета (с раздела счета), открытого на территории РФ, на счет (раздел счета) того же лица, открытый на территории РФ.

Валютные операции на территории России вправе осуществлять лишь уполномоченные банки. Во-первых, выделены две группы уполномоченных банков - российские кредитные организации и филиалы иностранных кредитных организаций. Во-вторых, более точно определены признаки уполномоченных банков в зависимости от того, к какой группе они относятся:

для российских кредитных организаций - наличие права на основании лицензий Центрального банка РФ осуществлять банковские операции со средствами в иностранной валюте;

для филиалов иностранных кредитных организаций - осуществление деятельности на территории Российской Федерации в соответствии с лицензиями Центрального банка РФ и наличие права осуществлять банковские операции со средствами в иностранной валюте.