4.1. поняття бюджету та бюджетної системи україни

Для виконання завдань і функцій, визначених Конституцією України, державі необхідні матеріальні ресурси, які в умовах товарно-грошових  від- носин, ринкової економіки мають грошове вираження. Грошові кошти пот- рібні усім без винятку державам, і вони їх одержують із централізованих фондів — бюджетів, що є в їх розпорядженні.

Бюджет як централізований фонд, з якого протягом певного періоду можна фінансувати потреби, пов’язані з повсякденною діяльністю, необхід- ний як державі, так і всім органам місцевого самоврядування,  що здійсню- ють владні повноваження на відповідній території.

Слід звернути увагу на те, що слово «бюджет» має декілька значень1.

Бюджет як економічна категорія — це сукупність суспільних (еко- номічних) відносин у формуванні, розподілі та використанні централізова- ного фонду коштів на рівні держави й органів місцевого самоврядування, необхідних державі та місцевому самоврядуванню для виконання ними за- вдань і функцій.

Бюджет як правова категорія — це основний фінансовий план фор- мування, розподілу та використання  централізованого  грошового фонду ві- дповідної території, що затверджується відповідним представницьким ор- ганом державної або місцевої влади.

Бюджет як політична категорія — дозвіл парламенту уряду на фор-

мування та використання державних коштів.

Бюджетний період для всіх бюджетів, що складають бюджетну сис- тему, становить один календарний рік. Законодавство кожної держави вста- новлює не тільки тривалість бюджетного періоду, але і термін, до якого за- кон про бюджет необхідно прийняти. Так, ст. 44 БК України закріплює, що

1Див.: Финансовое право. Учебник / Под ред. Н. И. Химичевой. — М.: БЕК, 1995. — С. 108–110; Рыжкова Е. А. Бюджетное право и процесс // Сб. научных трудов МГИ- МО. — М.: 2001. — Вып. 2. — С. 42; Финансовое право: Учеб. пособ. / Под ред. Е. Ю. Грачевой и Г. П. Толстопятенко. — М.: Проспект, 2003. — С. 63.

закон про Державний  бюджет  України  приймається  до 1 грудня року, що передує плановому1.

Стаття 96 Конституції України передбачає можливість прийняття бю- джету  на інший  період,  ніж передбачено  Бюджетним  кодексом  України2. Так,  ст.  3 БК  України  встановлює  обставини,  за яких  бюджетний  період може бути іншим, ніж з 1 січня до 31 грудня, а саме:

• введення воєнного стану;

• оголошення надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцево-

стях;

• оголошення  окремих  місцевостей  зонами надзвичайної  екологічної

ситуації, необхідність усунення природних чи техногенних катастроф.

Таким чином, неприйняття Верховною Радою України закону про Державний бюджет України до 1 січня не є підставою для встановлення ін- шого бюджетного періоду.

Бюджетна система України — це побудована на економічних відно- синах, державному устрої та врегульована правовими нормами сукупність видів бюджетів.  Структура  бюджетної  системи України визначається  ст. 5

Бюджетного кодексу України. В основу її побудови покладений адміністра-

тивно-територіальний  устрій держави.

Таким чином, бюджетна система України складається з державного бюджету  та  місцевих  бюджетів.  Місцевими  бюджетами  визнаються  бю- джети  АРК,  обласні,  районні  бюджети,  бюджети  районів  у містах  та бю- джети місцевого самоврядування (бюджети територіальних громад, сіл, се- лищ, міст та їх об’єднань).

Правом  на  бюджет  наділяється  орган,  який  очолює  певну  терито- рію — держава, область, район. Цей орган затверджує відповідний бюджет, надаючи основному фінансовому плану правову форму закону або рішення місцевого органу самоврядування.

Для прогнозування, аналізу економічного та соціального розвитку держави, адміністративно-територіальних утворень, розрахунків соціальних та фінансових нормативів, аналізу ефективності бюджетних витрат та об- ґрунтування виділення допомоги бюджетам в Україні на державному, обла- сному, районному та міському (з районним поділом) рівнях складається зведений (консолідований) бюджет (ст. 6 БК України).

Стаття 13 БК України передбачає поділ Державного бюджету на зага-

льний та спеціальний фонди.

Загальний фонд бюджету містить

• усі доходи бюджету, крім тих, що призначені для зарахування до спеціального фонду;

1 Див.: Відомості Верховної Ради України. — 2001. — № 37–38. — Ст. 189.

2 Див.: Відомості Верховної Ради України. — 1996. — № 30. — Ст. 141.

• усі видатки бюджету за рахунок надходжень до загального фонду бюджету;

• фінансування загального фонду бюджету.

Таким чином, загальний фонд бюджету забезпечує фінансування ос- новних функцій та завдань держави, територіальних громад, систематизо- ваних певним чином.

Спеціальний фонд бюджету містить:

• бюджетні призначення на видатки за рахунок конкретно визначених джерел надходжень;

• гранти, дарунки (у вартісному підрахунку), одержані розпорядника-

ми бюджетних коштів на конкретні цілі;

• різницю між доходами і видатками спеціального фонду.

Тобто, спеціальний фонд бюджету передбачає предметно-цільове  ви-

користання бюджетних коштів за бюджетними призначеннями.

Слід  зазначити,  що  розподіл  бюджету  на  загальний  та  спеціальний фонди  визначається  законом  про Державний  бюджет  України.  Підставою для рішення відповідної ради про створення спеціального фонду у складі місцевого бюджету може бути лише закон про Державний бюджет України.

Виділення загального та спеціального фондів бюджету — це нове в бюджетному законодавстві  України, тому що до прийняття БК України пе- редбачалось  існування  позабюджетних  фондів,  акумуляція  бюджетних  ко- штів поза бюджетом та їх облік у комерційних банках. На сьогодні всі бю- джетні   кошти   органів   державної   влади,   органів   влади   АРК,   органів місцевого самоврядування та інших бюджетних установ повинні розміщу- ватися лише на рахунках органів Державного  казначейства  України, тобто їх розміщення в банківських установах заборонено.

Забезпечити рівень потреб держави неможливо. Під час розподілу ви- датків, які можна покрити за рахунок бюджетних коштів, обирають, насам- перед, першочергові, пріоритетні, що вносяться до фінансування. Проте пе- редбачити  все  важко,  особливо  стихійні  лиха  (повені,  аварії  на виробництвах тощо). Саме тому держава заздалегідь передбачає виділення бюджетних коштів, необхідних для фінансування невідкладних видатків. Стаття 24 БК України передбачає створення резервного фонду бюджету.

Резервний  фонд  бюджету  формується  для  здійснення  непередбаче- них видатків, що не мають постійного характеру і не могли передбачатися під час складання проекту бюджету. Порядок використання  коштів з цього фонду визначається Кабінетом Міністрів України.

У Державному бюджеті України резервний фонд утворюється обов’язково. Його розмір визначає Верховна Рада України під час затвер- дження закону про державний бюджет. Він не повинен перевищувати одно- го відсотка обсягів видатків загального фонду державного бюджету. Зако- нодавство дозволяє створювати резервні фонди в такому самому розмірі до

видатків загальних фондів місцевих бюджетів і органам місцевого самовря-

дування відповідно до рішення їх місцевої ради1.

Органи виконавчої влади всіх рівнів зобов’язані щомісяця звітувати перед відповідними радами, які затвердили бюджет із використання коштів резервного фонду. Контроль за використанням коштів резервного фонду здійснює Рахункова палата за дорученням комітетів Верховної Ради Украї- ни2.

Для формування складу доходів та видатків Державного та місцевих бюджетів  використовується  бюджетна  класифікація  (ст.  8 БК  України)3, яка складається з чотирьох частин:

1) класифікація доходів бюджету — це групування доходів державно- го та місцевих бюджетів, побудоване на підставі нормативно-правових  актів України, які закріплюють джерела бюджетних доходів.

Доходи  бюджетів  класифікуються   за  такими  розділами  (ст.  9  БК

України):

• податкові надходження (прибуткові та майнові податки, мито та ін.);

• неподаткові надходження (доходи від власності та підприємницької діяльності; адміністративні збори та платежі; надходження від штрафів та фінансових санкцій та ін.);

• доходи від операцій з капіталом (надходження від продажу основно-

го капіталу: коштів від реалізації безхозного майна, скарбів тощо; надхо- дження від реалізації державних запасів товарів; надходження від продажу землі та нематеріальних активів);

• трансферти (в Україні вони закріплюються у двох формах: дотація вирівнювання — міжбюджетний трансферт на вирівнювання дохідної спро- можності бюджету, який його отримує; субвенція — міжбюджетний  транс- ферт для використання  з певною метою в порядку, визначеному  тим орга- ном, який прийняв рішення про її надання);

2) класифікація видатків бюджету — це групування видатків (бюдже-

тних призначень) за такими ознаками (ст. 10 БК України):

• функціями, з виконанням яких пов’язані видатки;

• економічною характеристикою операцій, під час проведення яких здійснюються ці видатки (містить поточні та капітальні видатки);

• ознакою головного розпорядника бюджетних коштів;

• за бюджетними програмами;

1 Див.: Научно-практический комментарий Бюджетного кодекса Украины / Под ред.

проф. Кучерявенко Н. П. — Х.: Одиссей, 2005. — С. 85–87.

2  Див.: Закон України «Про Рахункову палату» від 11.07.1996 р., № 315 // Відомості

Верховної Ради України. — 1996. — № 43. — Ст. 212.

3 Див.: Відомості Верховної Ради України. — 2001. — № 37–38, Ст. 189; Приказ Ми-

нистра   финансов   Украины   «О   бюджетной   классификации   и   ее   введении»   от

27.12.2001 г., № 604 // Налоги и бухгалтерский учет. — 2001. — Спецвыпуск «Записки бухгалтера». — С. 23.

3) класифікація фінансування бюджету визначає джерела отримання фінансових ресурсів, необхідних для покриття бюджетного дефіциту, і на- прямки витрачання  фінансових  ресурсів, що утворилися  в результаті пере- вищення доходів бюджету над його видатками (платежі з погашення основ- ної суми боргу) (ст. 11 БК України);

4) класифікація боргу систематизує інформацію про всі боргові зо- бов’язання держави, АРК та органів місцевого самоврядування перед юри- дичними особами, банківськими  установами за внутрішніми  та зовнішніми зобов’язаннями.

Отже,  бюджетна  класифікація  є вичерпним,  єдиним  систематизова- ним угрупуванням  доходів, видатків (зокрема і кредитування за вирахуван- ням погашення) та фінансування бюджету за ознаками економічної сутнос- ті, функціональної діяльності, організаційного устрою та іншими ознаками відповідно до законодавства України та міжнародних стандартів.

Слід зазначити, що достатньо новим поняттям у фінансовому  праві є поняття «міжбюджетні  відносини»,  яке з’явилося вперше з прийняттям  БК України. Так, відповідно до ст. 81 БК України, міжбюджетні  відносини — це відносини між державою, АРК та місцевим самоврядуванням щодо за- безпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених  Конституцією  та законами України. Ме- тою регулювання цих відносин є вдосконалення системи відносин між лан- ками бюджетної системи.

У БК України закріплені перелік доходів кожної з ланок бюджетної системи України, порядок і умови їх зарахування до відповідних видів бю- джетів, а також перелік видатків, які здійснюють  із відповідного  рівня бю- джету. Так, до закріплених доходів належать ті, які постійно нормативними актами віднесені до дохідної частини бюджетів певного рівня на невизначе- ний у часі строк у розмірі територіального надходження повністю або в чіт- ко фіксованому розмірі1. Податки й збори, які закріплені БК України на по- стійній основі за бюджетами  місцевого  самоврядування  та які враховують під час визначення обсягів міжбюджетних трансфертів, становлять кошик доходів місцевого самоврядування.

До регулюючих  належать  доходи,  передбачені  Законом  про Держав- ний бюджет (рішенням  про місцевий бюджет). Тобто, їх надходження  що- річно визначаються та перерозподіляються  між різними бюджетами.

Видатки бюджетів усіх ланок групують за предметною ознакою від- повідно до Бюджетної класифікації України. Крім того, важливим є поділ видатків, що використовуються для здійснення повноважень за рахунок державного та місцевих бюджетів у ст. 82 БК України на три групи:

1  Див.: Фінансове право України: Підручник / За ред.. М. П. Кучерявенка. — К.:

Юрінком Інтер, 2007. — С. 121.

1) видатки на забезпечення конституційного  ладу держави, державної цілісності та суверенітету, незалежного судочинства, а також інші, передба- чені цим Кодексом видатки, які не можуть бути передані до виконання АРК та місцевому самоврядуванню;

2) видатки, які визначаються функціями держави та можуть бути пере- дані до виконання АРК та місцевому самоврядуванню  з метою забезпечення найбільш ефективного їх використання на основі принципу субсидіарності;

3) видатки на реалізацію прав та обов’язків АРК та місцевого самов-

рядування, які мають місцевий характер та визначені законами України.

Видатки місцевих бюджетів, відповідно до ст. 87-91 БК України, роз-

поділяються на такі групи:

1) видатки, що враховують  чи не враховують  під час визначення  об-

сягу міжбюджетних трансфертів;

2) видатки, пов’язані з виконанням власних повноважень місцевого самоврядування;

3) видатки, пов’язані з виконанням делегованих законом повноважень органів виконавчої влади.

З метою перерозподілу коштів між ланками бюджетної системи за- стосовують певні методи бюджетного регулювання. Під бюджетним регу- люванням розуміють надання коштів із загальнодержавних джерел, які за- кріплені за бюджетами вищого рівня, бюджетам нижчих рівнів із метою збалансування  їх на рівні, потрібному для здійснення відповідних повнова- жень, виконання планів економічного  й соціального розвитку на певній те- риторії1. У процесі бюджетного регулювання застосовують такі методи: процентні відрахування від територіальних  надходжень загальнодержавних податків і зборів за нормативами, які щорічно встановлює рада вищого рів- ня, та трансферти (дотації, субвенції, субсидії). Їхній перелік та розміри ви- значають  щорічно  окремо в Законі про Державний  бюджет України та рі- шенні про місцевий бюджет на поточний рік.