Регионоведение - Учебное пособие (Городилов А.А)

1.2. основные понятия и определения регионального управления

Регионоведение предназначено для того, чтобы управление регионом (субъектом Федерации) осуществлялось на более совершенной научно-практической основе. Исследуя полученное нами ранее определение регионоведения, мы должны отметить, что важной его частью является изучение организации управления регионом - субъектом федерации. В данном разделе, используя перечисленные методы исследования, перейдем к изучению процесса управления регионом, определению главных компонентов этой деятельности. При этом мы считаем, что региональное, как и любое человеческое, общество, представляет собой сложную систему, и поэтому ведущим принципом управления регионом следует считать принцип системности. Управление - процесс целенаправленного воздействия управляющей подсистемы или органа управления на управляемую подсистему или объект управления с целью обеспечения его (заданного - Авт.) эффективного функционирования и развития. [16]

Управление вносит в общество упорядоченность и организованность. При этом, понятие «организация» может употребляться в двух значениях: как состояние системы, предназначенной для решения конкретных задач, и как функция управления, то есть деятельность. Последняя имеет также два аспекта:

- построение и совершенствование структуры системы (то есть своеобразная «организация организации»);

- принятие управленческих решений (это, как известно, составная часть процесса управления).

Таким образом, под организацией имеется в виду формирование коллективов людей для определенного вида деятельности и определенные механизмы управления ими (например, юридический механизм управления), постановка перед этими коллективами общественно значимых целей, налаживание в них необходимых взаимоотношений и совместных действий для достижения поставленных целей.

Исходной теоретической предпосылкой такой организации является теория систем, принципы и методы системного подхода к явлениям и процессам общественной жизни. Как известно, под системой обычно принято понимать совокупность предметов определенным образом упорядоченных, взаимосвязанных и взаимодействующих, вследствие этого составляющих целостное образование, обладающее системными признаками. Системное образование характеризуется внутренним единством, целостностью и относительной самостоятельностью, динамизмом и структурной сложностью. Указанные признаки присущи всем системам социальной организации. Организацию деятельности любого функционирующего социального объекта (в том числе органа управления) теория систем рассматривает как приведение его взаимосвязанных составляющих частей в определенную систему с целью совершенствования ее функционирования.

Можно сказать, что комплексность[17] - это объективное свойство системы, характеризующейся большим количеством составляющих ее элементов и их взаимосвязью в рамках данной системы. Комплексность сложных систем определяется не только многообразием возможного взаимодействия элементов на одинаковых или различных уровнях, но и диалектическим единством количества и качества в структуре и движении системы в целом. Во избежание дисфункциональности системы управления принципы функционирования системы и ее подсистем должны совпадать. Силы и средства органов управления не могут быть эффективны вне связи со всей системой, поэтому при их использовании необходимо, с одной стороны, рассматривать их как взаимосвязанные элементы системы, а с другой - всесторонне учитывать реальные возможности этих сил и средств для решения комплексных задач.

Пользуясь системным подходом, применительно к специфике государственной и муниципальной деятельности выработаем нужные нам определения. В широком плане государственную и муниципальную деятельность можно сформулировать как, систему организационных, правовых, материально-технических (экономических) мер, обеспечивающих (с учетом современного состояния и перспектив изменения обстановки в регионе) специализированное и комплексное использование сил, средств, методов и форм для успешного решения задач по повышению благосостояния жителей региона во взаимодействии с федеральными органами власти. Поэтому, организация государственной и муниципальной деятельности - это комплекс мер, направленных на построение и постоянное совершенствование системы и структур государственных и муниципальных органов управления и обеспечение наиболее эффективного применения имеющихся сил, средств и методов в целях достижения благосостояния жителей региона и муниципального образования.

Как видно из вышеприведенного, организация государственной и муниципальной деятельности предусматривает наличие системы государственных и муниципальных органов, совершенствование которой зависит, прежде всего, от изменений в социальной и экономической жизни региона. Новой системе соответствует и новая структура. Для нас это очень важно, т.к. управление регионом невозможно без указанных органов. Новая структура управления регионом, важнейшим признаком которой является иерархичность, в основе своей, должна согласовываться с функциональными задачами органов управления на всех уровнях.

Следует отметить, что под соответствующими органами управления в дальнейшем понимается их совокупность по признаку территориальной сферы деятельности. При этом можно выделить федеральные органы государственного управления, органы государственного управления субъектов федерации и органы муниципального управления.

Важным является постановка и достижение целей системы. Под целью, в данном случае, мы понимаем состояние (объекта или субъекта), достижение которого позволяет ликвидировать проблемную ситуацию. Так, основной целью исполнительной власти субъектов Российской Федерации можно считать реализацию воздействия на объекты управления для их перевода в состояние, обеспечивающее эффективное производство и воспроизводство, т.е. постоянное улучшение материальной составляющей жизни людей, проживающих на территории региона, и свободное развитие его жителей.

Развернутая формулировка цели (декомпозиция ее в «дерево целей»)[18] дает систему показателей того конечного продукта, который является проблеморазрешающим средством. Таким образом, в конечном счете, система должна строиться под проблему, а непосредственно ее выделение из среды осуществляется под соответствующую цель.

Созданная система должна иметь информационные и ресурсные связи со средой функционирования (они называются «входы»), которые являются внешними условиями, обеспечивающими, с одной стороны, приток необходимых средств, а с другой - накладывающими определенные ограничения.

Исследование процесса регионального управления имеют две стороны:

системная организация самого процесса управления;

системное представление управления как объекта исследования.

Первый случай начинается с проблемной ситуации исследования данной деятельности, второй - с проблемной ситуации исследуемого субъекта этой деятельности (органа власти и управления). Ситуаций, в которых оказываются органы управления регионом, достаточно много и поэтому ставить задачу их полного исследования не представляется возможным.

Субъект социальной деятельности всегда представлен в единстве двух подсистем: управляемой и управляющей. Формирование определенных потребностей и возможностей, их реализация в управляемой подсистеме происходят, с точки зрения управляющей подсистемы, стихийно. Управляющая подсистема (органы государственной власти или органы местного самоуправления) стремится оптимизировать «стихийный» процесс и сознательно направить его на достижение цели, соответствующей определенным нормам (в нашем случае, нормам, отраженным в законодательстве или нормативно - правовых актах местного самоуправления).

Как известно, целевое состояние регионального управления, достигается в результате системы действий, поведения субъекта управления. Поведение предстает как функциональная характеристика управления, которая изначально подобна «черному ящику»: на вход даны цели, описываемые интегральными характеристиками, а на выходе имеется определенное функционирование (поведение), в той или иной степени приводящее к достижению целевого состояния системы.

Кроме цели, на поведение существенное влияние оказывают задачи, ставящиеся для достижения этой цели. Так, чтобы достичь своих указанных целей, например, исполнительные органы регионов должны решить следующие, вполне определённые задачи:

- анализ оперативной обстановки в регионе;

- прогнозирование и планирование социально-экономического развития региона;

- обеспечение его необходимыми ресурсами;

- распорядительская деятельность по управлению собственностью региона как субъекта федерации;

- проведение экономических преобразований;

- социальное обеспечение и социальная защита жителей региона;

-предоставление им разнообразных услуг, необходимых для повышения их жизнедеятельности;

- обеспечение рационального использования природных ресурсов и охрана окружающей среды;

- обеспечение безопасности жителей и их социально-культурного развития.

Действия по решению этих задач и определят, во многом, поведение органов управления регионом. Необходимо решить вопрос о внутренней структуре, обеспечивающей целенаправленное функционирование (поведение) органа управления. Т.е. эта внутренняя структура должна включать в себя факторы, необходимые и достаточные для принятия органом власти и управления региона решения, определяющего его выбор, траекторию его поведения в определенной объективной ситуации. К числу таких факторов относится:

во-первых, потребности, интересы региона и/или его муниципальных образований;

 во-вторых, это возможности, которыми они обладают. Сюда могут входить: знания, умения и способности реализации своих потребностей;

 характер принимаемого решения о действии (или бездействии) определяется теперь третьим фактором: системой ценностных ориентаций органа власти и управления.

На пересечении указанных трех факторов принимается решение, определяющее поведение органа власти и управления. Информация о потребностях и возможностях оценивается этим органом в свете его ценностных ориентаций, и на основе этого совершается выбор одной из возможных альтернатив, которая и реализуется в действии данного органа власти и управления.

Влияние составляющих целей высшего уровня на характер функционирования системы можно рассматривать как своего рода «ограничения», налагаемые «высшей» системой (Федерацией или регионом), в которую входит изучаемая система (регион или соответственно - муниципальное образование).

Попытаемся теперь определить цели подсистем (блоков) указанных органов власти и управления.

1) подсистема органов государственной власти региона имеет цель – выявление и реализация общерегиональных интересов;

2) целью органов местного самоуправления является выявление и реализация интересов конкретных муниципальных образований.

С учетом сказанного соотношение общей цели указанных органов управления - выявление и реализация их интересов, и специфических целей этих органов - может быть представлено в виде определенной системы.

Вычленив системы органов государственной власти и органов местного самоуправления и определив существующую в этой системе иерархию целей, необходимо перейти к вопросу об ее элементах. В органах государственной власти, как и в других социальных системах, компоненты могут быть разбиты на четыре класса: люди, правила поведения, предметы материального мира и идеи.

1). Люди, действия которых определяют функционирование системы органов управления, представляют собой один из компонентов исследуемой системы. Следует учитывать, что люди занимают различное положение (в том числе иерархическое) в системе, выполняют различные функции и так далее;

2). Правила поведения как компонент указанной системы включают в себя нормы законов, другие нормативные и подзаконные акты, а также иные образцы поведения, в качестве которых могут выступать конкретные распоряжения и указания вышестоящих должностных лиц. Все эти правила поведения определяют характер и последовательность действий, совокупность которых и составляет функционирование всей системы. Принятые системой правила поведения действуют не автоматически. Их реализация зависит от целого комплекса субъективных и объективных факторов. К числу последних, например, относится оценка и толкование правила поведения субъектом, к которому это правило относится.

3). В качестве компонента системы органов управления можно рассматривать материально-технические средства, обеспечивающие функционирование системы. Сюда относятся: здания, оборудование, средства фиксации и обработки информации, оргтехника, транспортные средства и так далее;

4). Наконец к четвертой группе относятся правовые идеи и представления, оказывающие влияние на поведение лиц, действующих в рамках системы указанных органов.

Очевидно, что все перечисленные компоненты в процессе реального функционирования системы выступают в неразрывном единстве.

Переходя к анализу организации деятельности органов управления в регионе, следует отметить, что многоступенчатость и соподчиненность систем позволяют:

- закрепить за каждым звеном органов управления оптимальное количество сотрудников в зависимости от складывающейся обстановки (численности объектов обслуживания, их качественного состояния и так далее);

- обеспечить укомплектование органов управления высоко подготовленными в профессиональном отношении специалистами;

- определить должностные обязанности сотрудников и их права;

- закрепить принципы их работы и критерии ее оценки;

- определить основания и общие условия их работы;

- установить основные направления и формы взаимодействия аппаратов органов управления между собой, а также с другими подразделениями, сотрудниками и так далее.

Как всякий процесс управления организация государственной и муниципальной деятельности имеет свои объективные циклы, то есть определенные этапы (стадии), логически связанные друг с другом. Соответствующие стадиям действия аппаратов органов власти и управления называются функциями управления или функциями - операциями. Под функцией мы понимаем способ достижения цели, целенаправленное действие.

Это целенаправленное функционирование системы обеспечивается следующим:

1) информационная обеспеченность - это непрерывное и достаточно полное и своевременное поступление достоверной информации о состоянии дел в регионе, представляющих управленческий интерес; о состоянии складывающейся обстановки.

2) подготовка и принятие управленческого решения - это соответствующая реакция на полученную информацию в виде письменного или устного акта, в котором указаны цели действия, определены пути и средства их достижения. По направленности их воздействия решения можно классифицировать на внутрисистемные и внешние. К внутрисистемным решениям относятся те, которые связаны только с организацией деятельности структурных звеньев органов управления (например, с работой по планированию, контролю, профессиональной подготовке кадров и тому подобное). Внешние решения призваны, прежде всего, воздействовать на управляемые объекты, для чего собственно данная система управления и создана.

Основанием для классификации управленческих решений служит их масштабность. По этому признаку они, с определенной долей условности, могут быть подразделены на установочные (стратегические), частные и оперативные. Стадиями подготовки решений являются: осознание проблемы и постановка задач; сбор, обработка и анализ необходимой информации; определение вариантов действий; их оценка и обоснование выбора лучшего применительно к конкретным условиям. Основными требованиями, предъявляемыми к управленческим решениям, являются: их соответствие действиям объективных законов и закономерностей; использование в процессе их разработки полной и достоверной информации, системного подхода и научных методов.

3) подбор, расстановка и воспитание кадров, отвечающих современным требованиям работы в региональных органах власти и управления. Особое внимание при этом уделяется сотрудникам, имеющим профессиональное образование государственной и муниципальной службы.

4) взаимодействие между отдельными структурными звеньями органа управления, между региональными органами управления различных уровней в целом, а также с федеральными государственными органами, политическими и общественными организациями.

5) учёт и контроль (проверка исполнения решения). Эти функции позволяют своевременно получать сведения о выполнении возложенных на аппараты органов управления обязанностей; обнаруживать нежелательные отклонения в работе по исполнению решения, принимать необходимые меры по их устранению и анализировать результаты их работы.

6) коррегирование и регулирование. Динамичность государственной и муниципальной деятельности, постоянно меняющаяся обстановка в регионе обязывают постоянно вносить поправки и уточнения, а нередко и существенные изменения в управленческую деятельность, вводить запасные варианты решений. Коррегирование - процесс внесения уточнений и изменений в принятые ранее и уже реализуемые управленческие решения. Если коррегирование связано, как правило, с принятием новых управленческих решений, то регулирование заключается в так называемом текущем распорядительстве. При этом субъект управления оперативно вмешивается в деятельность подчиненных ему систем и отдельных исполнителей. Регулирование (когда позволяет обстановка) предпочтительнее коррегирования, поскольку предполагает сокращение потока управляющей информации в форме служебных документов.

Указанные элементы (функции) могут рассматриваться как типовые, независимо от вида государственной и муниципальной деятельности и масштаба работы (уровня деятельности, субъектов управления и так далее).

Организационная деятельность аппаратов органов власти и управления должнак основываться на знании социальной среды, в которой они функционируют. Это знание достигается посредством постоянной информационно-аналитической работы, призванной обеспечить решение многих задач, в частности:

- комплексный анализ состояния условий жизни населения, условий и факторов, определяющих ее динамику и структуру, результатов работы органов власти и управления;

- совершенствование организационно-структурного построения аппаратов органов власти и управления с учетом различных форм специализации;

- определение основных направлений и организационно-тактических форм деятельности органов власти и управления на конкретный период;

- планирование работы органов власти и управления и их аппаратов, а также контроль за выполнением планов;

- расширение и укрепление взаимодействия между различными службами органа власти и управления, его другими подразделениями, производственными коллективами, населением и общественными формированиями;

- обобщение и внедрение положительного опыта. Информационно-аналитическая работа по организационному обеспечению, решению указанных и иных задач проводится с учетом уровня функционирования органа власти и управления и его аппарата.

Всю многообразную информацию, поступающую в органы власти и управления, можно классифицировать следующим образом:

1. Общесоциальная информация, включающая сведения о географических, экономических, социальных, демографических условиях, оказывающих влияния на обстановку в регионе или муниципальном образовании.

2. Отчётно - статистические данные, характеризующие обстановку на обслуживаемой территории и объектах.

3. Оперативно-социальная информация, содержащая сведения о социальном положении населения и перспективах его изменения; о факторах, оказывающих наиболее существенное воздействие на неё или имеющих потенциальные возможности для этого и другое.

4. Нормативно-справочная (правовая) информация, представляющая собой экономические и социально-политические решения, содержащиеся в официальных документах различных структур органов власти и управления (центральных и местных); нормативные требования, установленные действующим законодательством.

5. Служебная информация аппаратов органов власти и управления и иных учреждений. Основной целью информационно-аналитической работы является изучение  и оценка оперативной обстановки. В теории и на практике под оперативной обстановкой понимается сложное сочетание различных взаимосвязанных между собой объективных явлений, оказывающих непосредственное влияние на организацию и тактику действий указанных органов по управлению социальными явлениями на обслуживаемой территории. Явления эти, разумеется, могут охватывать как широкий по месту и времени круг вопросов, так и носить частный характер, быть присущими каким-то конкретным, детальным обстоятельствам, связанным с этими явлениями. Иначе говоря, можно различать общую оперативную обстановку в пределах обслуживаемой территории (всего региона или муниципального образования) и частную. Частная оперативная обстановка характеризует обстановку обслуживания отдельных направлений, связанных с социальными явлениями.

При рассмотрении такого сложного явления, как оперативная обстановка, в теории и на практике ее составные части принято называть элементами. К ним относят:

1. Территориальные, географические, социальные, демографические и экономические условия.

2. Социально значимые показатели за рассматриваемый период.

3. Состояние и результативность использования ресурсов, средств и методов органов управления.

Рассматривая эти элементы более подробно, мы можем выделить: сведения о правовом положении исследуемой территории, ее пространственных, климатических, экологических, социальных и экономических особенностях, коммуникационных связях (железнодорожных, водных, воздушных путях сообщения; автомобильных дорогах; вокзалах; станциях; портах и тому подобное) и других.

Социальные и экономические факторы, в общем виде, включают в себя:

- социальные и экономические особенности территории, объектов и отраслей ее экономики;

- функционирование предприятий с различными формами собственности;

- возникновение и величина зон экономической самостоятельности;

- установление прямых внешнеэкономических связей и так далее.

Все эти факторы, как, например, демографические характеристики и процессы (общая численность населения, его половозрастная и профессиональная структура, характер миграции и тому подобное), учитываются при принятии управленческого решения.

Поскольку развитие территории, изменение экономики, рост населения и числа безработных, как правило, не сопровождаются одновременным ростом численности аппарата органов управления, особое внимание должно уделяться приоритетным направлениям управленческой работы. Считается, что для определения динамики социальных изменений, то есть ее изменения в рамках конкретного периода времени, желательно, чтобы этот период был не менее 3-5 лет.

Основным источником информации о состоянии социального положения населения является статистическая отчетность за конкретные промежутки времени - сутки, декаду (десять суток), месяц, квартал, полугодие, девять месяцев и год. Состояние и результативность использования сил, средств и методов органов управления определяется на основе определения эффективности их работы. Анализ и оценка ее по органу управления в целом и по каждой его службе осуществляется также за определенный период - месяц, квартал, полугодие, девять месяцев и год.

Необходимая информация сосредотачивается в различного вида учетах, представляющих собой сложную систему, каждый элемент которой имеет и общие, и специфические признаки - состав объектов (целевое назначение), вид собственности, способ ведения, степень централизации и так далее. В качестве средств накопления и поиска необходимой информации могут создаваться и использоваться информационные системы (автоматические банки данных), сосредотачивающих в себе сведения регламентированного учета, которые, будучи однократно введенными, становятся доступными для многократного и многоцелевого использования при проведении различных мероприятий. Поступившие в систему первичные документы контролируются, обрабатываются и вводятся в банки данных.

Эффективность функционирования автоматических информационных систем возможна при реализации следующих принципов:

- целевого подхода к организации системы;

- разработки единой схемы формирования исходных и производных показателей;

- децентрализации сбора и централизации первичной обработки информации;

- оптимизации структур информационных потоков;

- однократности создания и многократности использования массивов информации;

- организации справочного фонда системы;

- типизации задач, решаемых информационными системами;

- непрерывности ее развития.

Одной из важнейших функций управления является планирование. Следует отметить, что планирование деятельности органов управления призвано обеспечить:

- целеустремленность и наступательность (активность) этой деятельности с учетом перспективы постоянного ее совершенствования;

- определение наиболее актуальных и важных задач, вытекающих из особенностей оперативной обстановки;

- эффективное применение имеющихся ресурсов, средств и методов;

- комплексное использование возможностей служб и подразделений государственных органов управления и органов местного самоуправления, создание необходимых предпосылок для организации непрерывного взаимодействия в решении задач;

- оптимальный расчет времени и возможностей, высокий уровень продуктивности труда сотрудников;

- действенный контроль за ходом и сроками выполнения намеченных мероприятий со своевременной их корректировкой в зависимости от развития ситуации;

- использование положительного опыта и научных рекомендаций в этой деятельности.

Среди основных требований к планированию можно назвать:

- обоснованность, что предполагает предшествующую планированию глубокую аналитическую работу. Такая работа дает ясное представление о состоянии оперативной обстановки и результативности деятельности конкретного работника и всего подразделения. При этом объективный анализ предохраняет от субъективизма в планировании;

- определение основных направлений и конкретных задач на планируемый период;

- определение ресурсного обеспечения предполагаемых мероприятий;

-согласованность проведения намеченных мероприятий, определение форм и способов взаимного информирования сотрудников об их ходе и результатах;

- предварительная оценка эффективности реальной выполнимости и экономичности (с точки зрения трудовых и иных затрат) планируемых мероприятий;

- динамичность планирования, то есть внесение необходимых коррективов в связи с постановкой новых задач и изменениями оперативной обстановки;

- оценка эффективности ранее запланированных и проведенных мероприятий;

-ориентированность на последовательное улучшение и совершенствование осуществляемой деятельности и другое.

Планирование - понятие более широкое и емкое чем просто составление планов работы. Принципы планирования можно разделить на общие и специальные. Первые характерны для всех видов планирования (среди этих принципов: научность, законность, оптимальность и эффективность), вторые - присущи планированию конкретного региона или муниципального образования (среди них: единство цели, учет местных условий и особенностей, учёт оперативной обстановки, комплексность). Рассмотрим указанные принципы более подробно.

Общие принципы. Принцип научности предполагает использование в процессе планирования положений регионоведения, права, региональной экономики, этнографии, социологии, науки управления и смежных с ними областей знаний. Научный подход делает достаточно обоснованным прогнозирование развития социальных явлений; совершенствование организации и тактики деятельности органов власти, использование электронно-вычислительной техники, что, в свою очередь, облегчает прогнозирование и повышает качество принимаемых решений.

Принцип соблюдения законности должен быть свойственен всем органам власти.

Принцип оптимальности и эффективности предполагает необходимость принятия таких решений, выполнение которых должно привести к достижению целей планирования с наименьшей затратой человеческих усилий, материальных ресурсов и времени.

Специальные принципы. Принцип единства цели способствует максимальному использованию возможностей органов управления для достижения общих целей в своей деятельности. Это обеспечивается согласованностью при разработке планов решений органов управления, а также законов, постановлений, приказов, указаний, рекомендаций и так далее.

Принцип максимально полного учета местных особенностей непосредственно вытекает из предыдущего и обеспечивает эффективную деятельность каждого аппарата в конкретных условиях оперативной обстановки.

Комплексное использование сил и средств предполагает включение в план наиболее важных, узловых проблем.

Овладение вопросами системного управления является важнейшим фактором высокой результативности деятельности органов власти и управления региона.

 

Контрольные вопросы:

1. Что входит в понятие «организация регионального управления»?

2. Что такое: организация государственной и муниципальной деятельности?

3. Каковы факторы, влияющие на цели и задачи регионального управления?

Как осуществляется планирование деятельности органов регионального управления?

Каковы основные принципы планирования?