7.6. региональная экологическая политика.

Экономическая деятельность, представляющая собой искусственное создание материальных средств для существования человека, неизбежно приводит к тому, что между человеком и окружающей его средой устанавливаются различные связи и отношения. Нарушение баланса между ними порождает изменения, угрожающие жизни человека.

С ростом общественного, особенно научного, интереса к экологическим[313] проблемам все чаще стал возникать вопрос качества жизненной среды человека. Улучшение качества среды труда представляет одну из важнейших задач общества. Среда труда, обладающая новым качеством, обязательно обладает безопасными условиями труда, являющегося ее необходимым компонентом.

Природные ресурсы чаще всего делят на две группы: возобновляемые и невозобновляемые. К группе возобновляемых ресурсов относятся лесные массивы, растительный и животный мир и т.д. Невозобновляемые природные ресурсы – это те, количество которых в природе ограничено и которые не могут сами восстанавливаться. К ограниченным природным ресурсам, например, относятся запасы топлива и месторождения железа.

Загрязнение природной среды производят количественные и качественные загрязнители. Количественные загрязнители – вещества, которые человек не создает, они существуют в природе самостоятельно, но человек освобождает их, и это приводит к нарушению экологического равновесия. Качественные загрязнители – вещества, производимые человеком, - синтетические вещества. Они отрицательно влияют на живые существа и на человека, т.к. против них человеческий организм не имеет возможности защищаться, а природа для их утилизации не выработала технологий.

Можно утверждать, что специфичность современной экологической ситуации вытекает, как из увеличивающегося воздействия человека на природу, так и из качественных изменений, вызываемых количественным ростом производительных сил в мире. И первый и второй моменты опираются на современный научно-технический прогресс, господствующую технику производства. С экспоненциальным ростом производства растут не только производственные ресурсы и использование капитала, но и расходы сырья, энергии, твердых веществ и отходов, которые все более интенсивно загрязняют окружающую среду по экспоненциальной кривой[314].

Развитие техники и технологии, прежде всего, ориентировано на одностороннюю эксплуатацию природных источников, а не на их обновление и расширенное воспроизводство, что ведет к ускоренному расходованию редких невозобновляемых ресурсов. Рассматривая проблемы глобальной экологии и, прежде всего, взаимоотношения человечества и окружающей среды, изучая способы действия и развития производительных сил, и распределение усилий людей, мы не можем игнорировать правовые аспекты и ту взаимосвязь хозяйственных и политических организмов, которые определяют структуру (организацию) человеческого общества. «Распределение власти» может оказать решающее влияние на выбор политики использования тех или иных ресурсов, структуры запретов, капиталовложений и т.д.

Простой, но очень характерный для Калининградской области, пример – строительство очистных сооружений. Оно уже в самой своей основе содержит источник для конфликтов. Вкладывая средства в очистные сооружения, увеличивая себестоимость своей продукции, предприятие понижает собственную рентабельность (свою конкурентоспособность). С другой стороны, растущее загрязнение реки и окружающей среды резко ухудшает условия жизни того города (населенного пункта), в котором находится это предприятие. Город, его власти заинтересованы в том, чтобы капиталовложения в строительство очистных сооружений были по возможности больше. Их цели, таким образом, не совпадают с интересами предприятия. Окончательное решение о размерах капиталовложений в строительство очистных сооружений будут зависеть от того, в каком соотношении находятся между собой права предприятия и права города.

И таких примеров много. Региональное общество представляет собой совокупность различных групп, классов, организаций обладающих своими собственными интересами и определенными собственными возможностями для достижения собственных целей. Существование этой палитры интересов, часто противоречивых стремлений и есть тот фон, на котором развивается любая производственная деятельность и взаимоотношения общества с биосферой.

Региональная экологическая политика имеет цель - создание экологически приемлемого технологического развития регионального общества, формирование условий существования человека, исключающих возможность возникновения угрозы жизни человека по причине загрязнения окружающей среды.

Правовой основой охраны природы является, прежде всего, Конституция Федерации, которая определяет, что «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории».[315]

Необходимо отметить, что, к сожалению, земля и другие природные ресурсы квалифицируются как среда обитания, но не как собственность этих народов. Вопросы владения, пользования и распоряжения землёй, недрами, водными и другими природными ресурсами отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов[316], а, следовательно, разрешаются с помощью договоров о разделении предметов ведения между ними. Определено, что «владение, пользование и распоряжение землёй и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц».[317]

Таким образом, собственники обязаны осуществлять комплекс мер по охране земель, вести строительство по согласованию с органами власти, не нарушая соответствующего законодательства и требований нормативных актов. Конституция Федерации гарантирует право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию об её состоянии и возмещение ущерба, причинённого его здоровью и имуществу экологическими правонарушениями.[318] Для обеспечения экологических прав граждан создается система экологического законодательства, в которую входят федеральные и региональные нормативные акты. Особое внимание в них уделяется установлению адекватных мер по предупреждению и ликвидации любого ущерба окружающей среде, которая является совместной собственностью Федерации и региона[319].

Понятие «благоприятная окружающая среда» не дается в Конституции Федерации, но нам представляется, что ее можно определить, как среду обитания человека, способствующую его жизнедеятельности. Характеристика ее определяется юридически значимыми критериями, которые выражаются через систему нормативов и лимитов.

Так, еще закон РСФСР от 19 декабря 1991 года «Об охране окружающей природной среды» (ныне отмененный) ввел понятия следующих предельно допустимых нормативов:

-концентраций вредных веществ;

-уровней шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных физических воздействий;

-уровня радиационного воздействия;

-нормы нагрузки на окружающую природную среду;

-санитарных и защитных зон.

Но можно отметить, что с помощью указанных нормативов мы можем добиться только чистоты окружающей среды, что представляется важной, но не единственной характеристикой её благоприятного состояния для человека. Поэтому следует учитывать экологические требования при регулировании использования природных ресурсов для удовлетворения экономических интересов и потребностей человека путём лимитирования природопользвания системы экологических ограничений, установленных на определённый срок предприятиям - природопользователям на объемы предельного использования (изъятия) природных ресурсов. Нормы же использования в конкретном объеме регулируются на основе земельного, горного, водного, лесного и иного природоресурсного законодательства. Эстетические потребности человека в отношении сохранения видового природного разнообразия реализуются с помощью создания режима специально охраняемых территорий и объектов (природных парков, заказников и тому подобное).

Важным является получение достоверной информации о состоянии окружающей человека среды. Понятие «достоверная информация» в литературе определяется как наличие «заведомо неискаженной информации об окружающей среде, которой располагают специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды»[320], но к этому необходимо добавить: «гарантирующие её доступность для всего населения – Авт.».

Достоверность информации определяется уровнем развития экологической науки и техники в сфере мониторинга и контроля, реальных технических возможностей, а право жителей региона получить такую информацию гарантируется государством с помощью юридической защиты: судебной и административно-правовой. Если судебная защита представлена одной из самостоятельных ветвей власти в демократическом государстве, то административно-правовая реализуется с помощью права граждан обращаться лично или направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы государственной власти региона и органы местного самоуправления. По каждому из таких обращений они должны проводить тщательную проверку и принимать решения по существу вопроса.

Следует отметить, что в советский период право граждан на возмещение государством ущерба практически не реализовывалось. Поэтому создание в последние годы повсеместной практики его возмещения, а также вреда, причинённого незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти и органов местного самоуправления, стало необходимым условием становления демократических начал, повышения ответственности и авторитета органов власти перед обществом.

Кроме того, каждый не только имеет право на благоприятную окружающую среду, но и обязан сохранять природу, бережно относиться к ее богатствам, которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории Федерации. Определены правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды. Регулируются отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле.

В соответствии с требованиями законодательства хозяйственная и иная деятельность, должна осуществляться на основе следующих принципов:

- соблюдения права человека на благоприятную окружающую среду и обеспечения благоприятных условий его жизнедеятельности;

- научно обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;

- охраны, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов;

- ответственности органов государственной власти, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях;

- платности природопользования и возмещение вреда окружающей среде;

- независимости контроля в области охраны окружающей среды;

- презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;

- обязательности оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

- обязательности проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность;

- приоритета сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов;

- обеспечения снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами;

- обязательности участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц;

- сохранения биологического разнообразия;

- запрещения хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды;

- соблюдения права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участия граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством;

- организации и развития системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры;

- международного сотрудничества России в области охраны окружающей среды.

Объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности законодательством определены:

- земли, недра, почвы;

- поверхностные и подземные воды;

- леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд;

- атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство.

«Основные положения региональной политики Российской Федерации»[321] определяют, что целями региональной политики в сфере обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды в условиях развития рыночных отношений на федеральном и региональном уровнях являются:

- экологически обоснованное размещение производительных сил;

- экологически безопасное развитие промышленности, сельского хозяйства, энергетики, транспорта и коммунального хозяйства;

- рациональное использование природных ресурсов;

- предупреждение возникновения противоречий в экологически неблагоприятных регионах Российской Федерации между развитием производительных сил и сохранением экологического равновесия;

- предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций;

- обеспечение естественного развития экосистем, сохранение и восстановление уникальных природных комплексов при решении территориальных проблем;

- совершенствование управления в области охраны окружающей среды и природопользования.

В первоочередном порядке охране подлежат естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию. Особо охраняются объекты, включенные в Списки всемирного культурного и природного наследия, государственные природные заповедники, в том числе биосферные, и заказники, памятники природы, национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания.

К полномочиям органов государственной власти регионов в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, отнесены:

- организация и осуществление межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности;

- создание и обеспечение охраны государственных природных заказников и памятников природы регионального значения;

- обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды на территориях субъектов Российской Федерации и т.д.

Органы местного самоуправления должны решать вопросы местного значения городских и сельских поселений, к которым относятся - организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора. В муниципальном районе решаются более сложные вопросы по организации мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды, организации и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения, организации утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. В сфере влияния городского округа - организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения, организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

К видам негативного воздействия на окружающую среду, которые должны оплачиваться нарушителем, на основании федерального законодательства, относятся:

- выбросы в атмосферный воздух загрязняющих и иных веществ;

- сбросы загрязняющих и иных веществ и микроорганизмов в поверхностные и подземные водные объекты и на водосборные площади;

- загрязнение недр, почв;

- размещение отходов производства и потребления;

- загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий и другие.

Вместе с тем, внесение платы не освобождает субъектов хозяйственной и иной деятельности от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещения вреда окружающей среде.

В целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего ее сохранение и обеспечение экологической безопасности устанавливаются нормативы качества окружающей среды, нормативы допустимого воздействия на нее при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, а также государственные стандарты и принимаются иные нормативные документы в области охраны окружающей среды. Нормативы и нормативные документы разрабатываются, утверждаются и вводятся в действие на основе современных достижений науки и техники с учетом международных правил и стандартов.

Государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды устанавливаются:

- требования, нормы и правила к продукции, работам, услугам и соответствующим методам контроля;

- ограничения хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения ее негативного воздействия;

- порядок организации деятельности в области охраны окружающей среды и управления такой деятельностью.

Размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию и эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются при условии предусмотрения мероприятий по охране окружающей среды, ее восстановлению, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности. Нарушение этих требований влечет за собой приостановление деятельности по предписаниям органов исполнительной власти.

Должно быть также обеспечено выполнение требований, обеспечения экологической безопасности с учетом ближайших и отдаленных экологических, экономических, демографических и иных последствий их эксплуатации и соблюдением приоритета сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов. Выбор мест размещения объектов осуществляется при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. В случаях, если это размещение затрагивает законные интересы граждан, решение принимается с учетом результатов референдумов, проводимых на соответствующих территориях.

При эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения должны также соблюдаться аналогичные требования, проводиться мероприятия по охране земель, почв, водных объектов, растений, животных и других организмов от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду. Это должны соблюдать и сельскохозяйственные организации, осуществляющие производство, заготовку и переработку сельскохозяйственной продукции. Объекты сельскохозяйственного назначения должны иметь необходимые санитарно-защитные зоны и очистные сооружения, исключающие загрязнение почв, поверхностных и подземных вод, водосборных площадей и атмосферного воздуха.

При осуществлении мелиорации земель, размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений должны приниматься меры по обеспечению водохозяйственного баланса и экономному использованию вод, охране земель, почв, лесов и иной растительности, животных и других организмов, а также предупреждению другого негативного воздействия на окружающую среду при осуществлении мелиоративных мероприятий. Мелиорация не должна приводить к ухудшению состояния окружающей среды, нарушать устойчивое функционирование естественных экологических систем.

При размещении, проектировании, строительстве, реконструкции городских и сельских поселений также должны соблюдаться требования, обеспечивающие благоприятное состояние окружающей среды для жизнедеятельности человека, а также для обитания растений, животных и других организмов, устойчивого функционирования естественных экологических систем. При планировании этих поселений должны приниматься меры по санитарной очистке, обезвреживанию и безопасному размещению отходов производства и потребления, соблюдению нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, а также по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий и иные меры. В целях охраны окружающей среды городских и сельских поселений создаются защитные и охранные зоны, озелененные территории, включающие в себя лесопарковые зоны и иные изъятые из интенсивного хозяйственного использования защитные и охранные зоны с ограниченным режимом природопользования.

Производство автомобильных и иных транспортных средств должно осуществляться также в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. Юридические и физические лица, осуществляющие деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду транспортных средств, обязаны соблюдать нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, а также принимать меры по обезвреживанию загрязняющих веществ, в том числе их нейтрализации, снижению уровня шума и иного негативного воздействия.

При размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки должны предусматриваться эффективные меры по очистке и обезвреживанию отходов производства и сбора нефтяного (попутного) газа и минерализованной воды, рекультивации нарушенных и загрязненных земель, снижению негативного воздействия на окружающую среду, а также по возмещению ей вреда, причиненного в процессе строительства и эксплуатации указанных объектов. Их строительство и эксплуатация допускаются только при наличии проектов восстановления загрязненных земель в зонах временного и (или) постоянного отвода, положительных заключений государственной экологической и иных экспертиз, финансовых гарантий реализации таких проектов, при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы после восстановления загрязненных земель.

Юридические и физические лица обязаны выполнять правила производства, хранения, транспортировки и применения химических веществ, используемых в сельском и лесном хозяйстве, требования в области охраны окружающей среды, а также принимать меры по предупреждению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности и ликвидации вредных последствий для обеспечения качества окружающей среды, устойчивого функционирования естественных экологических систем и сохранения природных ландшафтов в соответствии с законодательством Российской Федерации. Запрещаются:

- сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву;

- размещение опасных отходов и радиоактивных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах, на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека;

- захоронение опасных отходов и радиоактивных отходов на водосборных площадях подземных водных объектов, используемых в качестве источников водоснабжения, в бальнеологических целях, для извлечения ценных минеральных ресурсов;

- ввоз опасных отходов и радиоактивных отходов в Российскую Федерацию в целях их захоронения и обезвреживания.

Охрана озонового слоя атмосферы от экологически опасных изменений обеспечивается посредством регулирования производства и использования веществ, разрушающих озоновый слой атмосферы, в соответствии с международными договорами Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, а также федеральным законодательством.

Органы государственной власти и местного самоуправления, юридические и физические лица при осуществлении хозяйственной и иной деятельности обязаны принимать необходимые меры по предупреждению и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного физического воздействия на окружающую среду в городских и сельских поселениях, зонах отдыха, местах обитания диких зверей и птиц, в том числе их размножения, на естественные экологические системы и природные ландшафты. При планировании и застройке городских и сельских поселений, проектировании, строительстве, реконструкции и эксплуатации производственных объектов, создании и освоении новой техники, производстве и эксплуатации транспортных средств должны разрабатываться меры, обеспечивающие соблюдение нормативов допустимых физических воздействий.

В целях формирования экологической культуры и профессиональной подготовки специалистов устанавливается система всеобщего и комплексного экологического образования, включающая в себя дошкольное и общее образование, среднее, профессиональное и высшее профессиональное образование, послевузовское профессиональное образование, профессиональную переподготовку и повышение квалификации специалистов, а также распространение экологических знаний, в том числе через средства массовой информации, музеи, библиотеки, учреждения культуры, природоохранные учреждения, организации спорта и туризма. В дошкольных образовательных, общеобразовательных учреждениях и образовательных учреждениях дополнительного образования независимо от их профиля и организационно-правовых форм осуществляется преподавание основ экологических знаний. В соответствии с профилем образовательных учреждений, осуществляющих профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации специалистов, обеспечивается преподавание учебных дисциплин по охране окружающей среды, экологической безопасности и рациональному природопользованию. В целях формирования экологической культуры в обществе, воспитания бережного отношения к природе, рационального использования природных ресурсов осуществляется экологическое просвещение.

Российская Федерация осуществляет международное сотрудничество в области охраны окружающей среды в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами. Международные договоры Федерации, не требующие для применения издания внутригосударственных актов, применяются к отношениям, возникающим при осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды, непосредственно. В иных случаях наряду с международным договором Российской Федерации применяется соответствующий нормативный правовой акт, принятый для осуществления положений международного договора. Если международным договором установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены российским законодательством, применяются правила международного договора.

Интерес представляют положения Федерального закона от 21 февраля 1992 года №2395-1 «О недрах».[322] Он регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории России, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей.

Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Федерации и регионов, которые принимают свои законы и иные нормативные правовые акты в целях регулирования отношений недропользования в пределах своих полномочий. К основным принципам недропользования отнесены:

- государственная собственность на все недра;

- участки недр не могут быть предметом купли-продажи, дарения, наследования вклада, залога или отчуждаться в иной форме;

- вопросы владения, пользования, распоряжения недрами находятся в совместном ведении федерации и региона, а, следовательно, предметом их договорных отношений;

- продукция, извлеченная из недр, может находиться в любой, разрешенной законодательством форме собственности;

- устанавливается плата за пользование недрами и выдачу лицензий. Решение о выдаче лицензий на федеральном уровне принимает исполнительная власть, на уровне региона - представительная власть;

- установлены отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, акцизы;

- определены условия землепользования площадей залегания полезных ископаемых, которые включаются в государственный земельный фонд с возможной выплатой компенсации землепользователям.

К полномочиям органов государственной власти регионов в данной сфере относятся:

1) принятие и совершенствование законов и иных нормативных правовых актов о недрах;

2) участие в разработке и реализации государственных программ геологического изучения недр, развития и освоения минерально-сырьевой базы Федерации;

3) разработка и реализация территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы;

4) создание и ведение территориальных фондов геологической информации, распоряжение информацией, полученной за счет средств бюджетов соответствующих регионов и соответствующих местных бюджетов;

5) участие в государственной экспертизе информации о разведанных запасах полезных ископаемых и иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность;

6) составление территориальных балансов запасов и кадастров месторождений и проявлений полезных ископаемых и учет участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

7) распоряжение совместно с Федерацией единым государственным фондом недр на своих территориях и выделение совместно с Федерацией участков недр федерального, регионального и местного значения;

9) установление порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения;

10) защита интересов прав пользователей недр и интересов граждан, разрешение споров по вопросам пользования недрами;

12) участие регионов в пределах полномочий, установленных Конституцией Федерации и федеральными законами, в соглашениях о разделе продукции при пользовании участками недр;

13) участие в определении условий пользования месторождениями полезных ископаемых;

14) государственный контроль за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр в соответствии с установленным Правительством Федерации порядком;

15) регулирование других вопросов в области использования и охраны недр, за исключением отнесенных к ведению Федерации.

К полномочиям органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования относятся:

1) участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование и отводе земельных участков;

2) развитие минерально-сырьевой базы для предприятий местной промышленности;

3) предоставление в соответствии с установленным порядком разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также на строительство подземных сооружений местного значения;

4) приостановление работ, связанных с пользованием недрами, на земельных участках в случае нарушения законодательства о недрах;

5) контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

В русле развития положений этого закона был принят Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции». Сторонами соглашений выступают:

- Российская Федерация в лице федерального Правительства;

- высший исполнительный орган субъекта Федерации, на территории которого расположен представляемый в пользование участок недр, или уполномоченные ими органы. Инвесторы - физические и юридические лица.

Условия пользования недрами и подготовка указанных соглашений осуществляется комиссией, создаваемой Правительством Федерации по согласованию с органом исполнительной власти субъекта Федерации. В пределах полномочий, установленных Конституцией Федерации регионы осуществляют самостоятельное законодательное регулирование деятельности сторон при использовании недр на своей территории.[323]

На территории Калининградского региона имеется значительное количество болотистых территорий. К полномочиям регионов по охране природы в области мелиорации земель относятся:

- владение, пользование, распоряжение и управление отнесенными к их собственности государственными мелиоративными системами и отдельно расположенными гидротехническими сооружениями;

- разработка и принятие в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов регионов в области мелиорации земель;

- финансирование мелиорации земель (мелиоративных мероприятий), обеспечиваемой отнесенными к региональной собственности государственными мелиоративными системами и отдельно расположенными гидротехническими сооружениями, и участие в финансировании мелиорации земель (мелиоративных мероприятий), обеспечиваемой отнесенными к федеральной собственности указанными объектами;

- разработка, утверждение и реализация региональных (территориальных) программ в области мелиорации земель и контроль за их выполнением;

- установление для граждан (физических лиц) и юридических лиц лимитов забора воды из государственных мелиоративных систем и отнесенных к государственной собственности отдельно расположенных гидротехнических сооружений в пределах лимитов водопотребления, выделенных регионам и т.д.

Органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией Федерации и федеральными законами могут осуществлять следующие полномочия в этой сфере:

- владение, пользование и распоряжение мелиоративными системами и отдельно расположенными гидротехническими сооружениями, находящимися в муниципальной собственности;

- обеспечение защиты окружающей природной среды при проведении мелиорации земель на соответствующих территориях;

- участие в экспертизе проектов мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений;

- координация и регулирование в пределах своей компетенции деятельности граждан (физических лиц) и юридических лиц в области мелиорации земель.[324]

Учет мелиорированных земель представляет собой сбор данных о гидрологических, технических и об иных характеристиках мелиорированных земель. Указанные данные подлежат занесению в государственный земельный кадастр.

Мониторинг мелиорированных земель является составной частью государственной системы мониторинга земель и представляет собой систематические наблюдения за их состоянием. На основе этих наблюдений выявляются происходящие с ними изменения и дается их оценка.

В июне 1995 года Всероссийским съездом по охране природы принята «Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию»[325]. В этой концепции прямо указано, что в каждом регионе должно предусматриваться:

- формирование регионального хозяйственного механизма, регулирующего социально-экономическое развитие, в том числе природопользование и антропогенное воздействие на окружающую среду;

- выполнение природоохранных мероприятий на селитебных и незастроенных территориях городов, других населённых пунктов и в пригородных зонах, включая их санитарную очистку, рекультивацию земель, озеленение и благоустройство;

- развитие сельского хозяйства на основе экологически прогрессивных агротехнологий, адаптированных к местным условиям, реализацию мер по повышению плодородия почв и их охране от эрозии и загрязнения;

- реконструкцию региональной промышленной системы с учётом хозяйственной ёмкости локальной экосистемы.

Значимость проблем охраны окружающей среды подтвердила и «Концепция национальной безопасности Российской Федерации»[326]. В числе приоритетных направлений в ней названы:

борьба с загрязнением природной среды за счёт повышения степени безопасности технологий, связанных с захоронением и утилизацией токсичных промышленных и бытовых отходов;

борьба с радиоактивным загрязнением;

создание экологически чистых технологий;

рациональное использование природных ресурсов;

осуществление стабильного финансирования экологических и иных программ за счёт бюджетов всех уровней, в том числе регионального;

- разработка и принятие законодательных актов, обеспечивающих юридические основы экологической безопасности, организационно-административные меры, направленные на совершенствование управления природоохранной деятельностью в стране, проведение экологической экспертизы всех программ и проектов, разработанных на федеральном и региональном уровнях.

В настоящее время насчитывается около десятка элементов законодательно регламентированного экономического механизма охраны природы[327]. Среди них:

- учёт и социально-экономическая оценка природных ресурсов органами статистики и природопользования (федеральными и региональными);

- система планирования, финансирования и материально-технического обеспечения экологических программ и мероприятий по охране окружающей природной среды; - механизм договоров и лицензий на комплексное природопользование;

- система экологических ограничений по регионам, устанавливаемая предприятиям - природопользователям по предельным объёмам использования (изъятия) природных ресурсов, выбросов, сбросов загрязнённых веществ, размещению отходов производства;

- плотность использования природных ресурсов;

- создание систем внебюджетных государственных экологических фондов: федеральных, региональных, муниципальных;

общественные фонды охраны окружающей природной среды, образованные за счёт средств населения, добровольных взносов и пожертвований общественных объединений;

- система экологического страхования;

- механизм стимулирования охраны окружающей природной среды и другое.

Местонахождение Калининградского региона среди государств-членов Европейского Союза предполагает повышенное внимание к проблемам региональной экологии. Сейчас уже проведено эколого-градостроительное зонирование с учетом развития пригородных районов, выделения зон экологического равновесия между природными процессами и хозяйственной деятельностью, буферных зон.

Вместе с тем, отсутствие финансирования не позволяет в полной мере реализовать технические и технологические решения по очистке и утилизации отходов в городах Калининграде, Балтийске, Советске, Светлогорско - Зеленоградской курортной зоне. Продолжается сброс канализационных отходов в Балтийское море (3/4 из них не очищены).[328] И это в условиях, когда на основании Конвенции по защите морской среды района Балтийского моря 1974 и 1992 годов, Декларации 1988 года такие действия должны привести к штрафным санкциям в отношении органов управления этих населенных пунктов с целью восстановления утраченного состояния природы.

В настоящее время в области и городе Калининграде имеются серьезные проблемы с экологией и водоснабжением. В силу того, что темпы их решения недостаточны, Калининград уже стоит на пороге экологического бедствия. По нашим данным, более двадцати рек, ручьев и каналов, общей протяженностью около 120 км, множество гидротехнических сооружений нигде не состоят на балансе, «выпали» из списков изучаемых и охраняемых объектов. Из-за исторических особенностей региона утеряны сведения о конструкции и состоянии ряда водосбросных и других объектов. Пока мало эффективны и предпринимаемые властями Калининграда энергичные меры для улучшения ситуации с водоснабжением города.

Но особенно сложное положение сложилось с водоснабжением в сельской местности. Сложное финансовое положение в агропромышленном комплексе негативно отразилось не только на производственном потенциале сельского хозяйства, но и на социальной сфере села. Растет износ основных фондов организаций коммунального хозяйства, снижается надежность и устойчивость инженерных систем жизнеобеспечения населения. Так, например, обеспеченность населенных пунктов области системами биологической очистки сточных вод составляет всего 5-8 процентов от их необходимого количества.

В целях улучшения экологической обстановки и выхода на нормативный уровень состояния компонентов окружающей среды необходимо ввести в строй новые очистные сооружения, модернизировать канализационные сети и системы водоснабжения.

Большинство систем водоснабжения в сельской местности не имеет необходимых сооружений и технологического оборудования для улучшения качества воды, а имеющиеся - работают неэффективно. Часть сельского населения вынуждена пользоваться водой, не соответствующей установленным санитарным нормам и стандартам, т.е. эта вода опасна для здоровья, часто является средой распространения болезней и инфекций.

Имеется настоятельная необходимость обеспечения устойчивого социально-экономического развития сельских округов, эффективного функционирования агропромышленного производства, развития социальной сферы и инженерной инфраструктуры на селе, а также несельскохозяйственных видов деятельности в сельской местности. Кроме этого, удаленность сельских населенных пунктов от районных центров предопределяет их автономное жизнеобеспечение.

Задачами региональной экологической политики в области развития водоснабжения в сельской местности является обеспечение сельского населения чистой питьевой водой в достаточном количестве, улучшение на этой основе состояния здоровья населения и оздоровление социально-экологической обстановки в сельской местности, а также рациональное использование природных водных источников, на которых базируется питьевое водоснабжение. Для этого необходимо предусмотреть выполнение мероприятий по водоснабжению сельских населенных пунктов, строительству и реконструкции систем водоснабжения и водоотведения.

При этом строительство и реконструкция систем водоснабжения должны предусматривать: ремонт и строительство (бурение) артезианских скважин; ремонт, замену и строительство водонапорных башен; реконструкцию и прокладку водопровода.

В результате реализации этих задач можно ожидать:

- создание условий, способствующих предотвращению дальнейшего ухудшения ситуации в сельской местности в области жилищно-коммунального хозяйства в части водоснабжения сельских территорий;

- возрастание обеспеченности сельского населения питьевой водой;

- улучшение здоровья сельских жителей, создание в сельской местности благоприятных жилищных условий;

- сокращение потерь рабочего времени, связанных с заболеваемостью из-за потребления некачественной воды.

Новое строительство часто осуществляется без учета существующих каналов, закрытых коллекторов и дрен. В результате вновь возводимыми фундаментами нарушается целостность закрытого дренажа. Открытые каналы засыпаются, местность заболачивается, фундаменты зданий разрушаются. Водотоки воды, предназначенной для питьевых нужд, постоянно загрязняются хозяйственно-бытовыми и фекальными стоками из-за переполнения канализационной сети города, не рассчитанной на такой объем.[329] Остаётся не решённой проблема утилизации твёрдых промышленных и бытовых отходов.[330]

Разрушается береговая полоса в зоне городов-курортов Светлогорска (Раушен) и Зеленоградска (Кранц). Не проводятся необходимые работы по защите подземных водоносных горизонтов для повышения качества работы источников водоснабжения, газификации промышленных предприятий для уменьшения загрязнённости воздушной среды.

Особо следует отметить, что большую опасность представляют расположенные в регионе арсеналы, базы, и склады боеприпасов, принадлежащие Министерству обороны России. Их размещение в черте или в непосредственной близости от города Калининграда и других городов области несёт потенциальную угрозу для населения и хозяйственных объектов, так как техническое состояние складов и условия хранения боеприпасов, зачастую, не отвечают требованиям действующих норм и правил.[331] Вскрываются факты недостачи предметов, являющихся источниками радиации, их неправильный учет, хранение и сбережение, а порой и размещение в неустановленных местах уже списанных, но не сданных на захоронение.

Основными объектами - природопользователями Минобороны России, которые оказывают крайне негативное воздействие на окружающую среду, являются воинские части, расположенные в городах Калининграде, Гвардейске, Черняховске, Гусеве и Балтийске. Главными причинами такого положения (выявлены на основании 47 проверок) являются:

- указанные объекты недостаточно оснащаются техническими средствами предотвращения загрязнения природной среды;

- не ведутся строительство и реконструкция сооружений природоохранного назначения;[332]

- абсолютное большинство котельных, обслуживающих объекты Балтийского флота, работают на твердом топливе и только 4\% из числа проверенных котельных оборудованы пылегазоулавливающими установками. На переоснащение котельных Минобороны России необходимых денежных средств не выделяется;

- в автопарках Балтфлота отсутствуют стенды по регулировке топливной аппаратуры, в результате чего значительная часть техники не соответствует современными техническим условиям эксплуатации;

- из-за отсутствия финансирования не решена проблема обустройства свалок строительного и бытового мусора, утилизации ртуть - содержащих ламп и приборов, автомобильных шин, не заключаются договоры на разработку проектов предельно допустимых сбросов, проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. [333]

Не отвечает нормативным требованиям состояние воздушной среды. В первом полугодии 2005 года предприятиями области выброшено в атмосферу от стационарных источников 16,8 тыс. тонн загрязняющих веществ.[334] Неблагополучное состояние атмосферного воздуха, воды и иного на территории области приводит к постоянному росту заболеваний. [335]

Вместе с тем, в области рынок природоохранных и экологических услуг имеет низкий уровень конкуренции. Большинство подрядов выполняется муниципальными предприятиями, отличающимися недостаточным качеством проводимых работ при высоких затратах бюджетных средств. Практически не используется проведение независимых экологических экспертиз, нет единой программы непрерывного экологического образования. Предстоит разработать комплекс взаимосвязанных разноуровневых программ для всех категорий населения, решающие вопросы не только информированности людей, но и подготовки специалистов в области охраны окружающей среды и рационального природопользования.

Для совершенствования государственного экологического контроля в регионе необходимо:

Создание единой территориальной информационной системы, дающей ответы на вопросы:

какие ресурсы, и в каких объемах имеются на территории Калининградской области?

каковы возможные виды использования этих ресурсов?

сколько и каких субъектов природопользования имеется в регионе на каждый тип ресурса?

какие проекты по природопользованию разрабатываются, внедряются или уже действуют?

2. Разработать критерии осуществления экологически значимых проектов в сфере природопользования.

Как известно, экологическая экспертиза оценивает состояние природной среды (качество региональной среды обитания), экологический ущерб – фактические или возможные потери вследствие реализации хозяйственных или иных проектов. Поэтому необходимо делать расчет экологической емкости природных территориальных систем региона применительно к различным видам деятельности – промышленной, аграрной, транспортной, рекреационной и другим.

В связи с федеральными обязательствами по международным договорам об охране окружающей среды в бассейне Балтийского моря и большого количества объектов федерального значения, которые представляют значительную опасность именно с точки зрения экологии (прежде всего военных) большинство строящихся и реконструируемых природоохранных объектов общего назначения должно финансироваться из средств именно федерального бюджета, только с долевым участием областного и местного бюджетов, а также предприятий. Другие проекты могут осуществляться с привлечением иностранных инвестиций. Но для этого органам власти и управления региона необходимо получить право участия в международных экологических программах и проектах.

Назрела необходимость создания региональной и местной системы экологического страхования любых видов деятельности. Развитие экологического страхования – основа возмещения непредвиденного ущерба, страховые платежи устанавливаются по тарифным ставкам с учетом годового оборота предприятия.

Таким образом, следует совершенствовать нормативно-правовую базу в сфере охраны природы. Прежде всего, надо разделить полномочия в сфере управления природопользованием и охраны окружающей среды между федеральными, региональными органами власти и органами местного самоуправления. Затем создать механизм передачи тех или иных видов ресурсов в пользование юридических и физических лиц на основании критериев охраны окружающей среды, а также законодательное закрепление критериев контроля за использованием ресурсов в соответствии с социально-экономическими и экологическими целями региона.

Контрольные вопросы:

1. Каковы цель и задачи региональной экологической политики?

2. Конституционные основы охраны природы.

3. Какими нормативными правовыми актами характеризуется экологическое законодательство?

4. Каковы элементы законодательно регламентированного экономического механизма охраны природы?

Какие наиболее важные экологические проблемы, имеются в Калининграде и области?

Каковы сегодняшние задачи экологической политики Калининградской области?