7.1. основные понятия и принципы формирования региональной политики в субъектах российской федерации

1. Рассматривая государство как форму политической организации общества, выше мы отметили, что на иерархической лестнице социальных системных образований оно является системой второго порядка и выступает по отношению к обществу в роли его подсистемы (подсистемой такого же уровня является и гражданское общество). Структуру и организацию государства, как и любого управляемого системного образования, в конечном счете, определяют цели, которые система призвана решать или которые она решает. Цели же, в свою очередь, проявляются с помощью политики.

Известно, что политику (от древнегреч. politikё - искусство управления государством) часто определяют как цели и задачи, преследуемые обществом в целом, общественными слоями и группами, партиями в борьбе за свои интересы; методы и средства, при помощи которых эти интересы охраняются и защищаются. Политику также часто определяют как деятельность органов государственной власти и государственного управления, выражающую социально-экономическую природу данного общества, при этом внутренняя политика охватывает отношения внутри государственного образования, в т.ч. и между субъектами Федерации и их отношения с федеральным центром (федерацией), внешняя политика - отношения между независимыми государствами и народами.[214]

Исходя из вышесказанного, региональную политику мы можем определить как определенную деятельность органов государственной власти и государственного управления региона по достижению целей и задач, которые он преследует, охраняя и защищая интересы регионального общества.

Свою точку зрения на региональную политику выразили и федеральные органы власти. В «Основных положениях региональной политики в Российской Федерации»[215] под региональной политикой в России понимается система целей и задач органов государственной власти (федеральных и региональных – Авт.) по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации. В ряде работ российских ученых региональная политика рассматривается как особый вид государственной политики по регулированию экономического, социального, этнополитического, экологического развития страны в пространственном (в данном случае: региональном - Авт.) аспекте.[216]

С этим можно согласиться, но следует добавить, что аспекты развития регионального государственного образования в Российской Федерации не могут ограничиваться только вышеприведённым перечнем. Так, учитывая, что главной целью разработки и осуществления региональной политики должно являться создание прогрессирующего улучшения условий жизнедеятельности народа региона, исключающего возможность возникновения угрозы выживанию человека на его территории, региональная политика – это основа планирования и осуществления деятельности всех органов государственной власти региона по формированию достойных условий жизни жителей региона, отражённых в наборе социальных стандартов и их величин, при которых обеспечиваются высокие показатели уровня и качества человеческой жизни.

При этом если считать уровень жизни количественной характеристикой, отражающей перечень (набор) благоприятных для человека условий и явлений, то под качеством жизни человека (качественной характеристикой), следует понимать внутреннее содержание этих условий и явлений, с точки зрения их способности к реализации интересов и удовлетворения потребностей человека или социальной группы.

Следует отметить, что при определении основных направлений региональной политики европейские ученые часто основное внимание уделяют причинам неравенства между регионами. К ним относят:

- разные темпы экономических преобразований;

- незавершенность процесса разграничения прав и предметов ведения между федеральными и региональными органами государственной власти;

- предоставление отдельным субъектам Федерации больших экономических и социальных льгот по сравнению с другими;

- недоучет региональных последствий проведения федеральной экономической макроэкономики;

- неравномерность в пространственном отношении скорости распространения и глубине экономического спада.

Как отмечает Н. Ларина[217], к таким причинам также относятся:

1). Масштабы, качество и направления использования природно-ресурсного потенциала, который влияет на определение «продуктивность»;

2). Удалённость региона от федерального центра и от основных центров производства и потребления, уровень внутрирегиональных и межрегиональных связей, (для Калининградского региона – прежде всего, внешнеэкономических связей – Авт.);

3). Уровень совершенства структуры производства (технологическая и организационная), своевременность инновационных «вливаний»;

4). Уровень наличия в регионе пересечения межотраслевых связей и плотность населения региона;

5). Политические факторы, формы общей и региональной политики;

6). Социально-культурные факторы (степень образованности населения региона, наличие научных, учебных и культурных центров и так далее);

7). Стадии экономического и технологического развития;

8). Наличие транспортных систем, аэропортов, гаваней, телекоммуникационное обеспечение и другое.

При этом в основе формирования региональной политики в Европе, как правило, лежат объективные требования развития производительных сил в определенный момент времени.[218]

Цели и задачи региональной политики:

- обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в Российской Федерации;

- создание единого экономического пространства;

- обеспечение единых минимальных стандартов и равной социальной защиты;

- гарантирование социальных прав граждан;

- выравнивание условий социально-экономического развития регионов;

- предотвращение загрязнения окружающей среды;

- ликвидация последствий ее загрязнения;

- комплексная экологическая защита регионов;

- приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;

- максимальное использование природно-климатических особенностей регионов;

- становление и обеспечение гарантий местного самоуправления.

Поэтому, основами концепции региональной политики должны быть:

- децентрализация власти и экономики, предоставление значительной самостоятельности регионам (уровень этой самостоятельности должен чётко соответствовать тому уровню, который необходим для эффективного развития данного региона, находящегося во вполне конкретных условиях своего существования, т.к. очевидно, что большая самостоятельность региональных органов власти и управления, подразумевает и их большую ответственность перед населением региона – Авт.);

- выработка совместных стратегий экономического развития страны и регионов с учётом возможности использования собственного природно-ресурсного потенциала, обменов с соседними регионами (для Калининградского региона – с соседними странами Европейского Союза – Авт.);

- выравнивание уровней экономического развития территорий (в нашем случае необходимо также сравнение уровней экономического развития региона с соседними странами Европейского Союза – Авт.);

- координация долговременных региональных программ, стратегических целей региональной политики (прежде всего, также с видением проблем Калининградского региона не только федеральным центром, но и Европейским Союзом – Авт.). [219]

Считается, что если основными чертами региональной политики развитых стран[220] являются: освоение слаборазвитых («проблемных») регионов, а также реструктуризация «депрессивных» регионов; децентрализация агломераций и территорий сверхконцентрации населения и промышленного производства; образование новых промышленных узлов за пределами городских поселений, не связанных с существующими центрами производства и так далее, то для развивающихся стран, среди основных черт региональной политики, выделяются:

- интеграция всех регионов страны в единый национальный рынок, формирование единого рыночного пространства (данное положение имеет существенные специфические отличия для Калининградского региона, который пространственно должен входить в европейский рынок – Авт.);

смягчение противоречий между городом и деревней;

регулирование процесса урбанизации; возможно более полное освоение региональных природных и трудовых ресурсов;

рациональное размещение новых промышленных объектов;

ликвидация последствий колониальной зависимости в экономике от метрополий (эти последствия для Калининградского региона смогут быть смягчены только при вхождении его в европейский рынок – Авт.).

Наглядно видно, что для Российской Федерации присущи черты, как первой, так и второй категории стран. Поэтому реализация региональной политики в различных сферах может осуществляться, прежде всего, с помощью:

- четкого определения культурных, экологических, социальных, экономических и иных региональных интересов и приоритетов, их законодательного закрепления;

- разработки комплекса законопроектов, определяющих механизм реализации задач региональной политики и эффективность её проведения с точки зрения общественных интересов;

- взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления по реализации региональной политики;

- создания информационной системы, создающей возможности принимать региональным органам власти и управления эффективные решения по любой выявленной проблеме.

Калининградский регион кроме указанных выше направлений должен учитывать и собственные, присущие только ему, черты, а именно:

отличное от других российских регионов территориальное положение среди развитых европейских стран и пространственное нахождение в общем европейском рынке;

отсутствие у него единой сухопутной границы с Россией и пока непреодолимые трудности транспортного сообщения региона с российским рынком;

принадлежность региона с точки зрения геополитического местоположения к европейским (не евразийским) территориям, с присущими им европейским способом хозяйствования и возможностями осуществления торговых и посреднических операций (следует помнить, что современная Россия вынуждена развиваться не как европейское, а, прежде всего, как евразийское государство);

большее сходство его геополитического положения и месторасположения с постсоветскими странами Прибалтики, уже благополучно пережившими переходный период и наращивающими свой потенциал в рамках Европейского Союза, чем с регионами Северо - Запада России;

- более высокий уровень развития экономики и социальной сферы окружающих регион стран, являющийся постоянным естественным «мерилом» развития области, уровня и качества жизни ее жителей. Объективную неприемлемость использования в этом качестве показателей регионов России;

необходимость взаимодействия и последующей интеграции экономики области в общий европейский рынок;

наличие негативного наследия СССР и РСФСР в политике и экономике, нашедшее отражение в сегодняшней региональной экономике, культуре, экологии, социальной сфере, отношениях области с окружающими странами и другое.

2. В «Основных положениях региональной политики в Российской Федерации» отмечается, что усилия органов государственной власти Федерации и её субъектов должны быть сконцентрированы на решении следующих задач:

- укрепление экономических основ территориальной целостности и стабильности государства;

- содействие развитию и углублению экономической реформы, формированию во всех регионах многоукладной экономики, становлению региональных и общероссийских рынков товаров, труда и капитала, институциональной и рыночной инфраструктуры;

- сокращение чрезмерно глубоких различий в уровне социально-экономического развития регионов, поэтапное создание условий для укрепления в них собственной экономической базы повышения благосостояния населения, рационализация систем расселения;

- достижение экономически и социально оправданного уровня комплексности и рационализации структуры хозяйства регионов, повышение её жизнеспособности в рыночных условиях;

- развитие межрегиональных инфраструктурных систем (транспорта, связи, информатики и других.

- стимулирование развития районов и городов, располагающих крупным техническим потенциалом и могущих стать «локомотивами» и «точками роста» экономики субъектов Российской Федерации;

- разработка и реализация научно обоснованной политики в отношении регионов со сложными условиям и хозяйствования, требующими специальных методов регулирования (в том числе приграничные районы и другие).

Но эти задачи в Российской Федерации решаются, прежде всего, за счёт единства экономического пространства Федерации.[221] При решении таких задач можно использовать следующие методы:

- модернизация структуры хозяйства индустриально развитых районов на принципах экономики постиндустриального типа;

- содействие развитию экономически обоснованных и технологически обусловленных производственных связей между предприятиями приграничных областей России и соседних государств, включенных в единые производственно-технологические системы[222];

- обеспечение условий для привлечения ресурсов российских и иностранных инвесторов к созданию и эксплуатации предприятий в слаборазвитых районах, а также к развитию производств, в продукции которых заинтересована российская экономика;

- привлечение инвестиций регионов России и иностранных государств, заинтересованных в развитии общероссийской инфраструктуры и её включению в систему мировых коммуникаций;

- обеспечение государственного регулирования цен на продукцию естественных монополий, прежде всего в сфере транспорта и энергетики, выравнивающего условия хозяйственной деятельности в различных районах страны.

Целями региональной политики в области международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации являются:

- использование региональной политики в области международных и внешнеэкономических связей регионов для обеспечения внешнеполитических и внешнеэкономических интересов Федерации на международной арене;

- реализация внешнеполитической линии России и ее международных обязательств, согласованность действий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти регионов в выполнении международных договоров и соглашений;

- учет интересов регионов при разработке концепции внешней политики Федерации, подготовке и заключении международных договоров Российской Федерации;

- содействие регионам в освоении опыта деятельности в области внешних связей, их активному вхождению в международное сотрудничество и участию в проектах и программах международных организаций, связанных с региональным развитием;

- поддержка внешнеэкономической деятельности российских регионов, способствующей их экономическому развитию и улучшению условий жизни населения;

- развитие культурного сотрудничества и гуманитарных связей на региональном уровне, расширение контактов и поддержка соотечественников за рубежом;

- содействие установлению тесных связей между регионами России и государствами - участниками Содружества Независимых Государств;

- широкое участие представителей регионов в общеевропейском сотрудничестве региональных и местных властей.

Механизмы реализации целей региональной политики в области внешних связей включают:

- государственную поддержку программ регионального развития, предусматривающих укрепление экспортного потенциала и становление импортозамещающих производств;

- совместную координацию Федерацией и регионами международных и внешнеэкономических связей регионов;

- обеспечение государственной поддержки деятельности регионов по развитию внешних связей;

- создание условий для улучшения инвестиционного климата и эффективного привлечения иностранных капиталовложений в экономику Федерации;

- оказание содействия в подготовке для регионов квалифицированных кадров в различных областях международных и внешнеэкономических связей.[223]

Экономическую основу деятельности органов государственной власти субъекта Федерации составляют находящиеся в его собственности имущество, средства регионального бюджета и территориальных государственных внебюджетных фондов региона, а также его имущественные права. Собственность региона признается и защищается государством наравне с иными формами собственности.

В собственности субъекта Федерации может находиться:

- имущество, необходимое для осуществления полномочий органов государственной власти региона по его предметам ведения и по предметам совместного ведения, осуществляемым регионом самостоятельно за счет своего бюджета;

- имущество, необходимое для осуществления полномочий по организации и осуществлению межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности в случаях, установленных федеральными законами;

- имущество, необходимое для обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Федерации, его государственных гражданских служащих, работников государственных унитарных предприятий субъекта Федерации и работников его государственных учреждений в соответствии с законами субъекта Федерации.

Также соответствующее имущество может находиться в собственности субъекта Федерации для осуществления полномочий по предметам совместного ведения, осуществляемым регионом самостоятельно за счет своего бюджета.

В целях осуществления указанных полномочий органы государственной власти региона могут создавать государственные унитарные предприятия, государственные учреждения и другие организации. При этом они определяют их предмет и цели деятельности, утверждают их уставы, заслушивают отчеты об их деятельности, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций в порядке, установленном региональным законом. Они обеспечивают за счет средств регионального бюджета (за исключением субвенций из федерального бюджета) содержание региональных государственных учреждений, субсидиарно отвечают по их обязательствам и обеспечивают исполнение этих обязательств в порядке, установленном федеральным законом.

Эти органы самостоятельно управляют и распоряжаются имуществом, находящимся в его собственности. Они вправе передавать его во временное пользование физическим и юридическим лицам, федеральным органам государственной власти и органам местного самоуправления, отчуждать это имущество, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами, а также с принятыми в соответствии с ними законами субъекта Федерации.

Порядок и условия приватизации имущества субъекта Федерации определяются законами и иными нормативными правовыми актами региона. Доходы от использования и средства от приватизации поступают в региональный бюджет.

При определении региональной экономической политики разрабатываются проекты долгосрочных и среднесрочных прогнозов и программ. При этом важнейшими исходными пунктами должны стать прогнозирование платежеспособного спроса, изучение регионального, общероссийского и европейского рынков, оценка финансовых и других ресурсных возможностей региона, выявление путей и средств активизации собственного потенциала региона и его муниципальных образований для решения важнейших социально-экономических проблем. Все это должно быть в увязке с разрабатываемыми и осуществляемыми федеральными целевыми программами социально-экономического развития регионов.[224]

В качестве основных форм реализации структурной перестройки экономики используются такие, как:

- участие в наиболее эффективных инвестиционных проектах с использованием конкурсной и контрактной систем их реализации;

- использование федеральных заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд;

- поддержка наукоемких производств и развитие высоких технологий;

- активизация международных экономических связей региона;

- создание условий для формирования свободных экономических зон и технополисов в регионе (высокий научный и кадровый потенциал, развитая инфраструктура и другое);

- содействие малому и среднему бизнесу.

3. Первыми организационно-правовыми формами становления рыночных отношений в Российской Федерации, разгосударствления экономики были аренда и кооперация. Разгосударствление – это отказ государства от прямого управления своей собственностью, предоставление предприятиям полной экономической свободы и самостоятельности в вопросах номенклатуры, коммерческих связей, реализации производимой продукции и т.д. Приватизация – переход собственности, а значит, и прав по управлению приватизируемым предприятием из рук государства в частное владение, т.е. к отдельным гражданам, а также юридическим лицам, представляющим негосударственный, частный сектор. Можно сказать, что приватизация – высшая форма разгосударствления.

К сожалению, проведенная в Российской Федерации приватизация не отвечала самым простым требованиям, связанным с формированием цивилизационных рыночных отношений, например, главенствовании интересов народа и прав человека и гражданина. Это хорошо видно при сравнении осуществления ее этапов с приватизационными действиями в странах Восточной Европы, в частности в соседней с Калининградским регионом Республике Польша.[225] В результате приватизации в ходе осуществления рыночных реформ, проведенных по российской модели, Калининградская область стала неконкурентноспособной по отношению не только к Польше, но и к странам бывшей советской Прибалтики.

Тем не менее, принцип государственной и общественной собственности в промышленности, сельском хозяйстве, торговле, в сфере услуг перестал главенствовать. Но необходимо отметить, что во многих случаях это произошло без учета негативных последствий этого, волевым федеральным актом, т.е. «сверху». Так, неоправданно сведено «на нет» центральное планирование и ценообразование в отраслях народного хозяйства, которые в этом нуждались, в результате чего пострадала производственная деятельность многих региональных предприятий, выросли цены, в том числе на региональном потребительском рынке, и это при резком снижении покупательной способности населения регионов.

Модель же приватизации, используемая в Польше и Прибалтийских странах, привела к тому, что там такие негативные последствия или не наступили, или были достаточно быстро преодолены. База для рыночных отношений была создана без повсеместного обнищания народа.

Законотворческий процесс в сфере региональной политики должен быть направлен на гармонизацию отношений между федеральным центром и регионами. Конституция Федерации создает для этого определенные предпосылки, являясь основой для разработки механизма регулирования федеративных отношений.

Приоритет в этой сфере отдается законодательному разграничению полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти регионов (очевидно, что решение таких вопросов, как разграничение государственной собственности на природные ресурсы, землепользование, бюджетное устройство и налоговое регулирование, обеспечение социально-экономических прав граждан, не должно осуществляться на индивидуальной основе), а также обеспечению соответствия конституций/уставов, законодательных и иных региональных нормативных правовых актов Конституции Федерации, федеральным конституционным и федеральным законам. Общие правила, установленные федеральными законами, могут конкретизироваться применительно к экономическим, национальным и иным особенностям регионов различными соглашениями и договорами между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти регионов.

Таким образом, условия осуществления региональной политики сводятся: к государственно-правовым, социально-психологическим, деятельно-практическим. К основным направлениям региональной политики, как правило, относят: экономику (промышленность, сельское хозяйство и торговля), социальную и культурную сферу, обеспечение экологической безопасности, занятость населения, повышение жизненного уровня и качества жизни жителей региона и т.д. При этом основной задачей местного самоуправления является обеспечение комплексного решения вопросов обслуживания населения и достижение тем самым политической и социальной стабильности в регионе.

Контрольные вопросы:

1. Дайте понятие региональной политики.

2. Дайте понятия уровня жизни и качества жизни человека.

3. Каковы основные направления региональной европейской политики?

Каковы основные черты региональной политики развитых и развивающихся стран?

Каковы основные черты присущи политике Калининградского региона?

Как осуществлялась приватизация в России?

В чем ее отличие от польской модели приватизации?

Каковы основные направления региональной политики в сфере внешнеэкономической деятельности?