Регионоведение - Учебное пособие (Городилов А.А)

2.1. федерация как форма государственного устройства

Федерация (фр. federation, от позднелат. federatio - объединение, союз) - форма государственного устройства, представляющая собой сложное государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридически определённой политической самостоятельностью. Составляющие федеративное государство государственные образования являются субъектами федерации и имеют своё собственное административно-территориальное деление[44].

Нельзя забывать, что федерация - это добровольный союз государственных образований, которые, в связи с отсутствием у них возможности полноценно самостоятельно выполнять те или иные государственные функции, объединяются и выполняют их совместно, на основании совместной договоренности и создаваемого федерального законодательства. При этом сама федерация становится суверенным государством, обладающим всеми признаками такового.

Но оставаясь союзом государственных образований, в отличие от унитарного государства, федерация имеет две системы высших органов государственной власти: федеральные органы и соответствующие государственные органы членов федерации, которые не находятся в условиях подчиненности друг другу. Отношения между ними определяются нормативными правовыми актами федерации и каждого ее субъекта.

В современном мире насчитывается по разным оценкам от 24 до 50 федеративных государств.[45] Это, как правило, наиболее крупные, развитые во всех отношениях государства. При этом наиболее развитые и благополучные это те, которые дальше других стоят от унитаризма. Такие федеративные государства, обладающие стабильностью и длительностью существования характеризуются следующими признаками[46]:

1) федерация - союз государственных образований, самостоятельных в пределах распределенных между ними и общефедеральным центром, действующим от лица всей федерации, полномочий и обязанностей;

2) субъекты федерации наделены учредительской властью, то есть правом принятия собственных основных законов (в Российской Федерации они носят названия конституций, уставов субъектов федерации – Авт.);

3) компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается федеральной конституцией (может разграничиваться на основании Федеративного договора, при его наличии – Авт.);

4) каждый субъект федерации имеет свою собственную правовую и судебную системы (в России субъекты Федерации имеют свои нормативно-правовые акты и судебную систему, состоящую из Конституционных (Уставных) судов и мировых судей – судей общей юрисдикции);

5) в федерации часто существует два вида гражданства: единое союзное гражданство (федерации) и гражданство субъектов федерации (этого нет в Российской Федерации);

6) федерация имеет единые (федеральные - Авт.) вооруженные силы и общефедеральный бюджет;

7) каждый субъект федерации имеет свой самостоятельный бюджет;

8) функции государственной власти и управления осуществляются как общефедеральными законодательными, исполнительными и судебными органами (три ветви власти - Авт.), так и соответствующими им органами субъектов федерации;

9) федерация чаще всего строится как объединение исторически сложившихся небольших политических единиц, а не только по национальному признаку.[47]

Собственность федеративного государства образуется «снизу», путём добровольного отчуждения субъектами федерации части своей собственности в пользу всей федерации для обеспечения общефедеральных функций.

Для того чтобы в оценке признаков федерации избежать ошибок советского прошлого, обратимся к примерам уже состоявшихся и действующих федеративных государств.

Так, в Федеративной Республике Германия (парламентарная республика) каждая земля (субъект федерации) имеет собственную конституцию, выборный законодательный орган - однопалатный ландтаг (в земле Бавария - двухпалатный) и правительство во главе с премьер-министром. Определяющее место в системе действующего законодательства занимает Конституция (Основной закон) ФРГ 1949 года. В ней подробно регулируются вопросы взаимоотношений федерации и всех входящих в ФРГ шестнадцати земель. Согласно статье 73 Конституции ФРГ, федерация обладает исключительной компетенцией по важнейшим вопросам. В статье 74 Конституции определена конкурирующая законодательная компетенция федерации и земель, в частности, в области уголовного права и исполнения наказаний, в которой отдельные земли обладают правом принятия законов, но лишь тогда, когда федерация не использует своих прав. В регулировании трудовых правоотношений важное значение имеют нормы конституций земель (в отличие от субъектов Российской Федерации, где конституции имеют только республики, трудовые отношения определяются федеральным Трудовым кодексом). В конституциях некоторых земель зафиксировано право трудящихся на забастовки, хотя прямо в федеральной конституции это не упоминается.

Австрийская Республика (демократическая парламентарная республика) также федерация. Во многом сходна с ФРГ. В ее составе девять федеральных земель, каждая из которых имеет свою конституцию, парламент (лантаг), правительство. Здесь имеются высшие суды земли, суды округа, участковые суды (низшее звено).

Несмотря на своё название, Швейцарская Конфедерация, по форме государственного устройства - федерация. Она состоит из 23 кантонов, три из которых делятся на полукантоны. В каждом кантоне действует своя конституция, работает парламент и правительство. В федеральной Конституции отмечается, что «кантоны суверенны в той мере, в какой их суверенитет не ограничивается федеральной конституцией». Швейцария - парламентарная республика. Ныне действующая конституция принята в 1874 году. Основу швейцарской государственности положил договор, заключённый свободными крестьянами трёх кантонов в 1291 году. Он закрепил самостоятельность правовых систем и судебных органов каждого из кантонов. Исключение составили лишь вопросы борьбы с общим врагом и единообразное уголовное преследование наиболее опасных преступлений - убийств, разбоев, поджогов. В настоящее время к компетенции федерации отнесены: важнейшие вопросы государственной жизни, законодательство по вопросам финансов, промышленности, транспорта, связи, труда, социального страхования, гражданского и уголовного права. По этим вопросам компетенция кантонов ограничена возможностью издавать нормативные акты, только детализирующие либо дополняющие федеральное законодательство. В ведении кантонов Швейцарии также остаётся регулирование вопросов судоустройства, судебной процедуры по гражданским и уголовным делам и деятельность полиции. Следует отметить, что в законодательстве главнейшую позицию занимает Конституция. Наряду с законодательством источником права в Швейцарии могут служить местные и торговые обычаи, когда это непосредственно предписывается Гражданским кодексом либо обнаруживаются пробелы в законе. При определённых условиях в качестве источника права могут выступать и судебные решения, прежде всего вынесенные Федеральным судом. Гражданский кодекс допускает возможность судьям «замещать» законодателя при наличии пробелов в законе.

По форме государственного устройства Соединенные Штаты Америки (президентская республика) - федерация. Она состоит из 50 штатов и федерального округа Колумбия (в этом округе, с населением около 800 тыс. человек, расположен город Вашингтон – центр управления федерацией, с населением около 400 тысяч жителей)[48]. Только с 1961 года жителям округа Колумбия было предоставлено право голоса на выборах президента и вице-президента США. Округ находится под юрисдикцией конгресса США и не имеет статуса штата (государственного образования). Конституция США содержит четкий перечень вопросов, отнесенных к компетенции центральной власти. Штаты же правомочны решать самостоятельно вопросы, не внесенные в этот перечень. Каждый штат имеет свою конституцию, свои законодательные органы, свои органы исполнительной власти и свою судебную систему. Законы штатов часто имеют довольно существенные отличия от федерального законодательства. Так, законы штатов, изданные вскоре после принятия Закона Тафта-Хартли, содержат больше ограничений на права профсоюзов, чем федеральные. В последней четверти XIX - начале ХХ веков в рамках общей консолидации законодательства субъектов Федерации (США) во многих штатах приняты свои уголовные кодексы. Сейчас федеральный Уголовный кодекс имеет весьма ограниченную область регулирования. Законодательство большинства штатов запрещает судам наказывать за преступления, которые не включены в свод законов определенного штата. В США осуществляется параллельное функционирование федеральной системы судов и самостоятельных судебных систем каждого из субъектов Федерации. Компетенция федеральных судов ограничена рассмотрением уголовных дел о преступлениях, предусмотренных федеральным законодательством, гражданских дел по искам к федеральным властям и так далее.

Канада - член Содружества, возглавляемого Великобританией (конституционная монархия) - федерация. Она делится на 10 субъектов федерации, в каждом из которых имеется своя конституция, выборные законодательные органы, правительство, судебная система. Перечень вопросов, которые субъекты могут решать самостоятельно, установлен в законодательном порядке (здравоохранение, социальное обеспечение, использование природных ресурсов на территории субъекта, налогообложение).

Другой член Содружества - Австралия (в стране называется Австралийский Союз) также федеративное государство, состоящее из шести штатов и двух территорий (Северной и Австралийской столичной). Сфера законодательства штатов и федерации разграничена Конституцией. Если законодательные полномочия федерации четко определены статьей 51 Конституции федерации, то штаты имеют так называемые «сопутствующие полномочия», в результате чего парламенты штатов Австралии имеют право принимать любые решения для поддержания «мира, порядка и доброго правления на своей земле». Но штаты не могут без согласия федерации формировать и создавать военные силы, облагать налогами федеральную собственность, не имеют своей денежной единицы. Судебная система каждого из штатов и территорий организованы и действуют самостоятельно. Судьи могут быть смещены с должностей только после решения парламента федерации или штата.[49]

Всё вышесказанное представляет для нас в дальнейшем существенный интерес, так как основа конституционного строя Российской Федерации, главный принцип её государственно-территориального устройства - федерализм.[50] За его счёт должна обеспечиваться децентрализация государственной власти, необходимая для совершенствования управления и повышения его эффективности в условиях демократизации России.

Особое значение для Российской Федерации имеет развитие вопроса суверенитета союзного государства. Конституционный Суд Российской Федерации не признает наличия суверенитета у субъектов Российской Федерации, считая, что суверенитетом обладает только вся Российская Федерация как суверенное государство.[51] Это относится даже к таким субъектам, как республики, которые в Конституции Федерации также определены как государства.[52] Таким образом, появляется возможность говорить о государствах, которые не обладают суверенитетом.[53]

Общим для федеративных образований является их государственное устройство, основанное на союзе государственных образований - субъектов федерации, обладающих юридически определённой самостоятельностью, имеющих своё собственное административно-территориальное деление и свою собственную конституцию.[54].

В теории конституционного права различают следующие виды федераций: конституционные (США, Канада, Бразилия и другие), договорные (Швейцария, Объединённые Арабские Эмираты и другие) и конституционно-договорные (Российская Федерация). Их отличие друг от друга основано на наличии/отсутствии федеративного договора между федерацией и ее субъектами, а также наличии/отсутствии конституции федерации.

В зависимости от степени демократичности государственного устройства различают так называемые централизованные федерации (слаборазвитые федерации, имеющие много остаточных признаков тоталитаризма и унитаризма) (например, Индия, где все штаты, кроме одного, не имеют своих конституций и гражданства) и децентрализованные (высокоразвитые федерации) (например, США, ФРГ, Швейцария). К сожалению, Российская Федерация ещё очень близка к слаборазвитой демократической модели, имеющей много унитарных признаков.[55] Поэтому она часто объективно стремится не к собственному демократическому развитию, а к стагнации.

Как было отмечено выше, российское государство является конституционно-договорной федерацией. Отношения между субъектом федерации и федерацией в таком союзном государстве строятся, как на основании договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации (Федеративного договора), так и конституции федерации, конституций и уставов субъектов Федерации.

Федеративный договор Российской Федерации включает в себя три самостоятельных договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти федерации и, соответственно, органами власти суверенных республик в составе федерации; органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; органами власти автономной области, автономных округов в составе Федерации, подписанные 31 марта 1992 года. Конституция Российской Федерации объявила о верховенстве своих норм над нормами Федеративного договора[56], но одновременно подтвердила действие этого договора в сфере регулирования федеративных отношений[57], что ещё раз подтверждает конституционно-договорной характер Российской Федерации.

Но, говоря о федерализме, нельзя забывать и о регионализме, то есть таком подходе к рассмотрению и решению экономических, социальных, политических и других проблем, который обеспечивает преимущество интересов и потребностей конкретного региона. Под регионализмом мы в дальнейшем будем понимать различные формы социальной, культурной, политической, правовой, хозяйственной, экономической самоидентификации регионального общества, проявляющее себя в идеях, настроениях, действиях, направленных на реализацию своих интересов, в том числе, повышение статуса региона в системе государства - нации. Регионализму противостоит регионализация, под которой понимается внешний процесс регионального строительства (по отношению к региону), осуществляемый центральными органами власти и управления.

В настоящее время проблема соотношения между регионализмом и федерализмом вышла на ведущее место в вопросе о характере будущего Российской Федерации. В результате, реализован компромиссный вариант, определяющий политический и экономический ассиметризм федеративного устройства России. Эти и другие вопросы мы рассмотрим в следующих главах.

 

Контрольные вопросы:

1. Дайте понятие «федерации» и сравните его с унитарным государством и конфедерацией.

2. Каковы отличительные признаки федеративного государства?

3. Охарактеризуйте различные федеративные государства мира.

4. Что такое регионализм и регионализация?

5. Каково соотношение регионализма и федерализма?