2. механизм принятия  решения об использовании  военной силы

Учитывая то, что современный внешнеполитический механизм США отличается в первую очередь сложностью, включением в его структуру множества взаимосвязанных между собой элементов, оказывающих воздействие друг на друга, таким же непростым является и механизм принятия решения об использовании военной силы.

Важно подчеркнуть, что, согласно Конституции США, одна из важнейших функций Конгресса США в области внешней политики заключается в том, что в настоящее время именно Конгресс США, представляющий в своем лице законодательную ветвь власти, дает или не дает согласие на участие вооруженных сил США в военных действиях, осуществляемых за пределами страны.

Действительно, по Конституции США, объявить войну может только Конгресс США, причем совместным решением двух палат – Сената и Палаты представителей. Основной закон страны (Статья I. Раздел 8. Параграфы 11, 12 и 13) гласит, что только Конгресс США имеет право «объявлять войну, выдавать каперские свидетельства и разрешения на репрессалии и устанавливать правила относительно захватов на суше и на море», т.е., другими словами, право объявления войны всецело принадлежит высшему органу законодательной власти – Конгрессу США. Сам факт объявления войны осуществляется в форме совместной резолюции Конгресса США, принятой простым большинством в обеих палатах – Сенате и Палате представителей, которая затем должна быть подписана Президентом США.

Примечательно, что право объявления войны было возложено на Конгресс США еще в конце XVIII в. Конституционным конвентом, который понимал всю важность этого вопроса для дальнейшей судьбы страны. Тем самым был осуществлен решительный разрыв с существовавшей ранее конституционной практикой, имевшей место в Великобритании, согласно которой право объявления войны было прерогативой монарха. Уже первая американская конституция – Статьи Конфедерации 1783 г. – в соответствии со статьей VI  предоставила право объявлять войну парламенту – Конгрессу[114].

Казалось бы, этот вопрос, не вызывая каких-либо возражений на Конституционном конвенте[115], был решен окончательно, и что касается полномочий Президента США, то ему как Верховному главнокомандующему право использовать вооруженные силы было предоставлено только с санкции Конгресса США. Вместе с тем на практике действенность права Конгресса США объявлять войну оказалась значительно ограничена тем, что Президент США, в отличие от Конгресса США, который имеет право «объявлять войну», может ее просто «начать», т.е. ему как Верховному главнокомандующему принадлежит право вести войну, а также отражать внезапное нападение, т.е. в чрезвычайных по своему характеру обстоятельствах, когда получить санкцию со стороны Конгресса США не представлялось возможным[116].

Такое распределение полномочий в военной области, не отличающееся четкостью, не только создало широкие возможности обойти военные полномочия законодательной ветви власти[117], но и не раз служило источником конфликтов между Президентом и Конгрессом США, когда представители исполнительной и законодательной власти не могли достигнуть согласия по вопросам, связанным с использованием военной силы, представляющим особую сферу полномочий Президента и Конгресса США, которые в конституционном праве США охватываются понятием «военные полномочия»[118].

В связи с этим, как подчеркивают К. Пайл и Р. Пайос, Конституция США «представляет собой приглашение для участия в борьбе за привилегии управления американской внешней политикой»[119].

По мнению Д. Уэстерфилда, Конституция США также оставляет простор для подобного рода деятельности, однако исследователь предлагает решать проблемы, возникающие из-за конституционных неясностей на основе имеющегося практического опыта взаимодействия Президента и Конгресса США[120].

Первоначально, в первые годы после образования США, когда перед страной стояли задачи более тесного объединения и США еще не содержали постоянно действующих вооруженных сил, а в своей внешней политике проводили курс на сохранение нейтралитета, вопрос о военных полномочиях, как подчеркивает Ю.И. Ныпорко, «не представлялся столь серьезным, каким он стал впоследствии»[121]. В тот период Президенты США были более тесно связаны положениями Основного закона страны, а в конституционном праве США существовала теория, согласно которой полномочия начинать военные действия принадлежали только представителям законодательной ветви власти и никому другому[122].

Однако в XIX в., когда США встали на путь широких территориальных захватов на континенте, вследствие чего резко увеличилось количество вооруженных акций, проводившихся с санкции Президента США, которые получили название «президентских войн», ситуация изменилась[123].

С правовой точки зрения для оправдания так называемых «президентских войн», т.е. военных действий, решение о начале которых принималось лично Президентом США, используется расширенное толкование полномочий главы государства как Верховного главнокомандующего вооруженными силами. С 1860 г. после решения одного из окружных судов США (подтвержденного Верховным судом США) по делу «Дюранд против Холлинза», когда была признана правомочной посылка Президентом США войск для «защиты жизни и собственности американских граждан за границей»[124], любое использование им войск якобы для указанных целей рассматривается как прерогатива главы государства, дополняющая его конституционные полномочия[125].

Вследствие этого, используя в качестве предлога указанную выше формулировку (для «защиты жизни и собственности американских граждан за границей»), многие Президенты США неоднократно санкционировали проведение военных операций с участием вооруженным сил страны за ее пределами, осуществляя тем самым вмешательство во внутренние дела других государств. В результате использование вооруженных сил фактически превратилось в прерогативу власти Президента США.

Чтобы оправдать эту практику, в конституционном праве США свое дальнейшее развитие получило расширенное толкование полномочий главы государства как Верховного главнокомандующего вооруженными силами, т.е. военных полномочий Президента США, что фактически исходит из его ответственности как главы исполнительной власти за проведение внешней политики. Считается, что его привилегии основываются на значительно большей осведомленности в области внешней политики, чем у Конгресса США, поскольку Президент США получает самую полную информацию от своего аппарата, в том числе носящую секретный характер, и может, исходя из интересов государства, не сообщать ее полностью представителям законодательной ветви власти. В результате это дает возможность Президенту США играть решающую роль в процессе формирования и осуществления внешнеполитического курса США, и в том числе это касается такой стадии, как принятие решений[126].

Кроме того, важным фактором усиления военных полномочий Президента США стала практика наделения его Конгрессом США обширными правами использовать по своему усмотрению вооруженные силы в ситуациях, когда последний считает необходимым вмешательство вооруженных сил за пределами США ввиду «чрезвычайных обстоятельств»[127].

Таким образом, совершенно очевидным является тот факт, что положения Основного закона страны относительно вопросов объявления войны неоднократно нарушались со стороны исполнительной ветви власти – Президентом США. Так, за 200 с лишним лет истории Соединенных Штатов война была официально объявлена только 5 раз: 18 июня 1812 г., когда была объявлена война Англии (англо-американская война 1812-1814 гг.), война с Мексикой 1846-1848 гг., испано-американская война 1898 г.[128], Первая мировая война 1914-1918 гг. (тогда война была объявлена Германии – 6 апреля 1917 г., Австро-Венгрии – 7 декабря 1917 г.) и Вторая мировая война 1939-1945 гг. (тогда война была объявлена Японии – 8 декабря 1941 г., Германии, Италии – 11 декабря 1941 г., Венгрии, Румынии и Болгарии – 5 июня 1942 г.). Во всех остальных случаях использования военной силы, большинство которых приходится на период, наступивший после 1945 г., вооруженные силы США вели боевые действия по приказу Верховного главнокомандующего – Президента США.

Что же касается других, гораздо более многочисленных случаев, когда США использовали военную силу в своей внешней политике, то они совершенно не были связаны с фактом объявления войны со стороны Конгресса США. И большинство этих случаев, как уже указывалось выше, приходится на период, наступивший после 1945 г. Речь, в первую очередь, идет о Корейской (1950-1953 гг.) и Вьетнамской (1964-1973 гг.) войнах[129], войне в Персидском заливе (1991 г.), военных операциях в Афганистане (с 2001 г.) и Ираке (с 2003 г.), которые в США расцениваются в качестве «необъявленных войн», а также о военных интервенциях США  в Ливан (1958 г.) и Доминиканскую Республику (1965 г.)[130].

В 1950-е годы в практике Конгресса США появилась новая форма делегирования военных полномочий Президенту США путем принятия так называемых «региональных резолюций поддержки», которые предоставляли главе государства право действовать по его усмотрению, а если он сочтет нужным, использовать и военную силу.

Первой такой резолюцией была резолюция 1955 г. по Тайваню, в соответствии с которой глава государства уполномочивался «применять вооруженные силы США так, как он считает это нужным, для определенной цели обеспечить безопасность и защитить Формозу… а также предпринимать и такие меры, которые, по его мнению, потребуются…»[131].

В результате в течение 1955-1964 гг. в ответ на обращения руководства страны в Конгрессе США было принято пять резолюций, в соответствии с которыми Президенту США было предоставлено право действовать по его усмотрению в районах конфликта в целях «отражения коммунистической угрозы».

Так, в 1957 г. появилась резолюция, в которой, в частности, указывалось: «Президенту предоставляется право оказывать странам Ближнего Востока военную помощь. Более того, США рассматривают сохранение независимости и целостности стран Ближнего Востока как жизненно важный вопрос. Поэтому, если президент сочтет необходимым, США готовы использовать свои вооруженные силы для оказания содействия любому государству или группе государств, обратившихся с просьбой защитить их от агрессии со стороны государства, принадлежащего к мировой коммунистической системе».

Следующей стала Кубинская резолюция (1962 г.), в которой подчеркивалось, что, поскольку Куба превращена в «оплот коммунизма», США имеют обязательства любыми средствами, включая вооруженные, предотвратить распространение коммунистического режима из Кубы в любую часть Западного полушария.

К 1962 г. относится также появление Берлинской резолюции. В ней, в частности, подчеркивалось: «Исходя из того, что продолжающееся осуществление США, Великобританией и Францией функции контроля над Западным Берлином влечет за собой определенные… обязательства, США будут рассматривать как недопустимое любое нарушение Советским Союзом, прямо или косвенно, вышеупомянутых прав, включая право входа и выхода; США обязуются, используя все средства, в том числе и военные, предотвратить любое нарушение Советским Союзом вышеупомянутых прав и выполнять обязательства перед населением Западного Берлина».

Среди «региональных резолюций поддержки» – знаменитая «Тонкинская резолюция» (7 августа 1964 г.), ставшая правовой основой для эскалации участия США в войне во Вьетнаме.

Остановимся подробнее на войне, которую США в течение 1964-1973 гг. вели во Вьетнаме, поскольку именно она внесла довольно серьезные изменения в практику принятия решений, связанных с использованием военной силы.

Как известно, 7 августа 1964 г. после двух инцидентов в Тонкинском заливе, в которых, по утверждению администрации Л. Джонсона, американские корабли были атакованы катерами ДРВ в международных водах, в рамках Конгресса США была принята так называемая «Тонкинская резолюция», в соответствии с которой тогдашнему Президенту США Л. Джонсону была предоставлена «свобода рук» во Вьетнаме, после чего началось расширение агрессии США в Юго-Восточной Азии. При этом руководство США всячески представляло указанные действия в качестве «полицейской акции», которая осуществляется в целях «защиты жизни и собственности американских граждан за границей». Со ссылкой на «тонкинский инцидент»[132] подчеркивалось, что начало военных действий против Демократической Республики Вьетнам (ДРВ) – это есть война в строгом соответствии с Основным законом страны, т.е. носящая исключительно оборонительный характер.

Однако в дальнейшем, по мере того как США стали сталкиваться во Вьетнаме со все большим количеством трудностей, и в первую очередь под влиянием постоянно растущего количества жертв среди военнослужащих вооруженных сил США, в рамках Конгресса США, как и в американском обществе в целом, стало расти недовольство в отношении того курса, которое руководство страны проводило в Юго-Восточной Азии.

25 июня 1969 г. (к этому моменту у власти в стране уже находилась администрация Р. Никсона) Конгресс США принял Резолюцию о национальных обязательствах, внесенную на рассмотрение Дж. Уильямом Фулбрайтом, согласно которой любая президентская акция с использованием американских вооруженных сил за рубежом без объявления войны требует одобрения Конгресса США. Указывалось, в частности, что это возможно при «утверждающей акции, предпринятой законодательной и исполнительной властью… посредством договора, законодательного акта Конгресса США или совпадающих резолюций обеих палат… особо разрешающих такое использование».

Кроме того, следует упомянуть о ряде законотворческих инициатив, исходящих от членов Конгресса США и направленных на прекращение ассигнований на ведение войны во Вьетнаме, а также на ограничение географических рамок театра военных действий, прекращение огня, свертывание военного присутствия во Вьетнаме, выводе вооруженных сил США и в конечном итоге на прекращение военных действий[133]. Предлагались запрет на использование призывников во Вьетнаме, даже отмена призыва на военную службу и многие другие меры.

Важнейшим обстоятельством является и то, что в 1970 г. Конгресс США счет возможным отменить «Тонкинскую резолюцию», хотя фактом остается то, что вплоть до подписания Парижских соглашений в январе 1973 г. и последующего вывода из Вьетнама американских вооруженных сил Конгресс США так и не мог, используя меры законодательного порядка, добиться прекращения войны во Вьетнаме.

До того, как американцы покинули Вьетнам, пределы достигнутого Конгрессом США отмечены лишь поправками, запрещавшими финансирование наземных операций на территории Лаоса и Камбоджи[134], а также принятой в 1971 г. так называемой поправкой Мэнсфилда, которая призывала Президента США установить окончательную дату вывода всех вооруженных сил США из Вьетнама при единственном условии освобождения всех военнопленных из числа американцев[135].

Результатом стала острейшая по своему характеру дискуссия, развернувшаяся в США по поводу законности, с точки зрения соблюдения положений Основного закона страны, войны во Вьетнаме. Учитывая тот факт, что к началу 1970-х годов, благодаря специально проведенному расследованию, выяснилось, что «тонкинский инцидент» был фактически спровоцирован США, как, впрочем, сфабрикованными оказались и обстоятельства событий, произошедших в Тонкинском заливе, под влиянием растущего антивоенного движения в стране, война во Вьетнаме, будучи необъявленной, все чаще стала оцениваться как антиконституционная, ведущаяся «в нарушение договоров и соглашений», при этом выходящая за рамки международного права.

В конце концов вопрос о конституционности войны во Вьетнаме был поставлен на рассмотрение Верховного суда США, что уже являлось беспрецедентным в истории страны явлением. И хотя орган конституционного надзора соотношением голосов (6:3) высказался в поддержку этой очередной «президентской войны», сам факт, что данный вопрос был поставлен на голосование и 1/3 судей высказались критически, свидетельствовал о достаточно четкой тенденции[136].

Речь шла о том, что война во Вьетнаме не только подорвала доверие к органам исполнительной власти, и в первую очередь к Президенту США, но и остро поставила вопрос о конституционности осуществления последним расширенных по своему характеру военных полномочий. В рамках Конгресса США стали усиливаться голоса тех, кто выдвигал обвинения в адрес главы государства в превышении им своих конституционных полномочий, результатом чего стало выдвижение в разряд первоочередных задач вопроса об ограничении военных полномочий Президента США[137].

Этот вопрос обсуждался в рамках Конгресса США на протяжении целого ряда лет. О напряженном характере сложившейся ситуации свидетельствует тот факт, что в течение 1969-1973 гг. в Конгрессе США состоялось 140 голосований по различным резолюциям, законопроектам, направленным на повышение эффективности контрольных функций членов Конгресса США в отношении ведения Президентом США необъявленных войн[138].

Итоговым результатом этих длительных и острейших по своему характеру дебатов стало то, что 7 ноября 1973 г. после крайне неудачной для Соединенных Штатов войны во Вьетнаме в рамках Конгресса США в ходе жесткой борьбы была принята Резолюция «О военных полномочиях», благодаря которой была создана нормативная база для санкционирования со стороны законодательной ветви власти применения силы за пределами страны[139].

Прежде чем стать законом, законопроект (билль) «О военных полномочиях» долгое время дебатировался (начиная с 1970 г., когда конгрессмен К. Заблоки внес соответствующий законопроект) в Конгрессе США. Однако 18 июля 1973 г. Палата представителей, а 20 июля 1973 г. Сенат проголосовали за указанный законопроект, который в октябре 1973 г. после согласования обеими палатами Конгресса США (голосование в Палате представителей и Сенате состоялось, соответственно, 10 и 12 октября 1973 г.) поступил на утверждение Президента США.

24 октября 1973 г. Р. Никсон наложил на представленный на его рассмотрение законопроект veto[140]. В своем Послании к Конгрессу США свое неутверждение Р. Никсон объяснял «неконституционностью» законопроекта, тем, что он «подрывает внешнюю политику» США, т.к. лишает главу государства полномочий, которые он «исполнял в соответствии с Конституцией на протяжении почти 200 лет»[141], хотя, с другой стороны, Р. Никсон подчеркнул, что он разделяет стремление Конгресса США утвердить его надлежащую роль в проведении внешней политики и что его администрация также стремится укрепить сотрудничество в области внешней политики и сохранить конституционные прерогативы обеих отраслей управления.

Тем не менее в выступлении Р. Никсона прослеживается явное неудовольствие в отношении инициативы Конгресса США. Ограничения, которые законопроект накладывал на главу государства в том, что касалось его военных полномочий, Р. Никсон назвал «не только неконституционными, но и опасными для основных интересов государства», утверждая, что принятие соответствующего закона «серьезно подорвет способность государства действовать решительно и убедительно в периоды международных кризисов», и если он будет принят, Президент США не сможет поступать так решительно, как, например, это имело место во время Карибского кризиса 1962 г. Утверждалось также, что законопроект лишит Президента США возможности выполнять обязательства США по отношению к странам-членам НАТО, поставит под сомнение полномочия главы государства по защите американских миссий, кораблей и самолетов в районах вооруженных конфликтов и его право реагировать на угрозы нападения[142].

 В заключительной части своего Послания к Конгрессу США Р. Никсон предлагал учредить комиссию на внепартийной основе по исследованию конституционной роли Президента и Конгресса США в области внешней политики, и задачей такой комиссии, включающей представителей обеих политических партий – Республиканкой и Демократической, Конгресса США, правительства, юристов и академических кругов, должно было стать тщательное изучение кардинальных конституционных проблем взаимоотношений исполнительной и законодательной властей, включая вопросы военных полномочий, а также подготовку соответствующих рекомендаций[143].

Однако Конгресс США не согласился с возражениями Р. Никсона, и 7 ноября 1973 г. обе палаты Конгресса США, отвергнув veto повторным голосованием по проекту резолюции «О военных полномочиях», большинством, превышающим необходимые 2/3 голосов (284 против 135 в Палате представителей и 75 против 18 в Сенате), приняли соответствующий закон.

Таким образом, Закон «О военных полномочиях» (Law on War Powers, Public Law 93-148) был окончательно принят 7 ноября 1973 г., и на этот раз он автоматически вступал в силу в тот же день, не требуя одобрения со стороны Президента США. «В этом законе воплотилось растущее стремление Конгресса США настоять на своих конституционных полномочиях в области внешней политики… В нем отразились усилия Конгресса США добиться большего участия… в проведении внешней политики, главным образом в военных делах, стремление установить принципы контроля… над действиями Президента США в том случае, когда его военные права начинаются без объявления войны», – подчеркивает Ю.И. Ныпорко[144].

Итак, что же конкретно предусматривает Закон «О военных полномочиях», в соответствии с которым на законодательном уровне был оформлен механизм принятия решения об использовании военной силы, по крайней мере, в таком виде, в каком он в идеале и должен существовать?

Прежде всего, в Законе «О военных полномочиях» подтверждалось основное конституционное право Конгресса США при осуществлении им военных полномочий – право объявлять войну.

Уже в разделе 2 (a) подчеркивается, что «целью настоящей совместной резолюции является исполнение намерения авторов Конституции Соединенных Штатов и обеспечение того, чтобы коллективное суждение конгресса и президента распространялось на использование вооруженных сил Соединенных Штатов в военных действиях или в ситуациях, обстоятельства развития которых четко указывают на неизбежность вмешательства и на продолжение использования таких сил в военных действиях или в таких ситуациях».

В соответствии с разделом 2 (c) (2), (3), (4), как Верховный главнокомандующий вооруженными силами США, глава государства может начинать военные действия, а также использовать вооруженные силы США в строго установленных случаях: во-первых, когда Конгресс США объявляет войну[145]; во-вторых, в силу специальных полномочий, предоставленных Президенту Конгрессом США; в-третьих, при возникновении чрезвычайного положения в случаях «нападения на территории, владения или вооруженные силы США»[146].

Между тем, несмотря на подтверждение основного конституционного права Конгресса США при осуществлении им военных полномочий – права объявлять войну, Закон «О военных полномочиях» от 7 ноября 1973 г. не устранил многих противоречий, а также неясностей во взаимоотношениях Президента и Конгресса США при осуществлении ими своих военных полномочий. И эта юридическая неопределенность ряда положений законодательного акта сделала весьма сомнительной способность Конгресса США осуществлять на деле право объявления войны, а главное – эффективно контролировать использование Президентом США вооруженных сил в качестве Верховного главнокомандующего.

Как подчеркивает Ю.А. Иванов, «хотя он и устанавливает некоторые нормы действий Конгресса США в связи с вооруженным конфликтом с участием США, все эти действия могут быть предприняты им лишь после того, как вооруженные силы США по решению главы государства уже участвуют в этом конфликте»[147]. Так, например, в Законе «О военных полномочиях» допускается широкое использование Президентом США вооруженных сил и при отсутствии самого факта объявления войны. Эти ситуации охватывают ведение военных действий: при непосредственном вовлечении вооруженных сил США в вооруженный конфликт или когда такие действия диктуются конкретной обстановкой; при использовании вооруженных сил США, предназначенных для ведения военных действий на территории иностранного государства.

Контроль Конгресса США в этих ситуациях ограничивается только сообщениями о военных действиях, которые ему предоставляет Президент США. Простым уведомлением Президент США ограничивается и при посылке дополнительного контингента вооруженных сил США, которые уже ведут военные действия на территории иностранного государства. В разделе 3 указывалось на необходимость консультации главы государства с Конгрессом США, «прежде чем начать использование вооруженных сил… в военных действиях или в ситуациях, обстоятельства развития которых четко указывают на неизбежность вмешательства», который «после начала каждого акта такого использования будет регулярно встречаться с конгрессом до тех пор, пока вооруженные силы… будут участвовать в военных действиях или не будут выведены из таких ситуаций».

Как указывается в разделе 4 (a) (1), (2), (3), Президент США обязан представить Конгрессу США в течение 48 часов доклад в первую очередь в тех случаях, когда без официального объявления войны он вводит войска на театр военных действий или использует в ситуации, чреватой их возникновением. В этом докладе должны быть отражены: во-первых, обстоятельства, делающие необходимыми использование вооруженных сил; во-вторых, конституционные и законодательные полномочия, согласно которым осуществляется такое использование;  в-третьих, оценка масштабов и продолжительности военных действий или участия в них.

Была сделана определенная попытка ограничить указанные действия Президента США конкретными срокам, и, в частности, в разделе 5 (b) содержалось положение о том, что в случае вступления в действие Закона «О военных полномочиях» в соответствии с разделом 4 (а) (1), использование вооруженных сил США в любом случае прекращалось через 60 дней (этот срок может быть продлен в чрезвычайных обстоятельствах еще на 30 дней, т.е. до 90 дней, по истечении которых Президент США обязан отдать приказ об их прекращении), если конгрессмены не санкционируют их дальнейшее применение.

На первый взгляд, положение, обязывающее Президента США прекратить военные действия, если Конгресс США не санкционирует их в течение 60 дней, как будто усиливает позиции законодательной ветви власти. Однако на деле это не совсем так, поскольку, как правило, именно в первые несколько недель после начала военных действий страну охватывают патриотические настроения и глава государства, в руках которого находятся все бразды правления, который контролирует всю доступную информацию о конфликте и пользуется поддержкой средств массовой информации, может не только легко преодолеть сопротивление законодателей, если такое будет, но и вовсе с ним не столкнуться[148].

Неисполнимой на практике могла также оказаться и формула, предусматривающая, что в результате действия или бездействия Конгресса США глава государства «должен прекратить любое использование вооруженных сил США», поскольку за указанный выше срок вооруженные силы США могли захватить, удерживая какую-либо территорию, вести боевые действия, и на 61-й день просто не могли прекратить их, не подвергаясь угрозе уничтожения. В этом случае Президент США может оправдывать продолжающее участие в военных действиях необходимостью защиты жизней военнослужащих[149].

Тем не менее, согласно разделу 5 (с), Конгресс США оставил за собой право в случае, если вооруженные силы США принимают участие в военных действиях без объявления войны, в любой момент вооруженного конфликта обязать главу государству прекратить эти военные действия, вследствие чего вооруженные силы США  «должны быть выведены Президентом США, если Конгресс США примет об этом постановление в виде совпадающей резолюции»[150]. Но и здесь есть свои слабые стороны, поскольку если обе палаты Конгресса США будут соблюдать все сроки, установленные этим законом в приоритетной процедуре рассмотрения совпадающей резолюции, то для ее принятия понадобится не менее 48 дней[151]. К тому же 23 июня 1983 г. обозначенное в разделе 5 (с) право Конгресса США (с точки зрения конституционного права США это положение является одним из случаев так называемого законодательного veto) было признано Верховным судом США неконституционным, утратившим силу, и после поправки Бэрда конгрессмены могли требовать вывода войск только обычным, законодательным путем.

Однако все положения Закона «О военных полномочиях», которые, кстати, в большинстве своем носят рекомендательный характер (только раздел 4 (а) (1) предусматривает реальное вмешательство Конгресса США), распространяются только на использование регулярных вооруженных сил США, тогда как из его действия была исключена возможность использования за пределами США сил ЦРУ и различных других нерегулярных формирований[152], таких, как были использованы при попытке вторжения на Кубу в 1961 г.

Кроме того, Закон «О военных полномочиях» составлен таким образом, что он дополнял и уточнял положения Конституции США, однако в его же тексте, в частности в разделе 8 (d) (1), специально оговаривалось, что  ничто  «не направлено на пересмотр конституционных полномочий конгресса или президента».

Примечательно, что принятие Закона «О военных полномочиях» получило положительный отклик в американских СМИ. К примеру, The New York Times 8 ноября 1973 г. оценила отклонение veto Р. Никсона как «поворотный пункт в продолжающейся борьбе за восстановление американской конституционной системы сдержек и противовесов», а The Washington Post также 8 ноября 1973 г. заявила следующее: «Это не столько поражение для президента, сколько победа для страны». То же самое можно сказать и о состоянии общественного мнения, согласно проведенным в связи с этим опросам.

Тем не менее с 1973 г. ни один Президент США так и не признал Закона «О военных полномочиях» уже на том основании, что он неконституционным путем ограничивает власть главы государства как Верховного главнокомандующего вооруженными силами[153]. Вследствие нерешительности Конгресса США и настойчивости президентов последние неоднократно принимали решения об отправке американских войск за рубеж для проведения операций без непосредственного согласия конгрессменов.

Так, например, это относилось к Р. Никсону, который фактически просто игнорировал Закон «О военных полномочиях», а уже через несколько недель после вступления его в силу министр обороны США Дж. Шлезингер заявил, что этот законодательный акт, по его мнению, не мешает главе государства возобновить бомбардировки территории ДРВ, если он сочтет это необходимым[154].

То же самое можно сказать и о пришедшем на смену Р. Никсону Дж. Форде, который неоднократно подчеркивал, что Закон «О военных полномочиях» серьезно сковывает его усилия на международной арене. В мае 1975 г. Дж. Форд во время инцидента с американским судном «Маягуэс» по существу игнорировал положения законодательного акта, ограничившись минимальными консультациями с представителями Конгресса США в связи с использованием вооруженных сил США за рубежом[155].

 Речь, кроме того, идет об участии США в событиях на африканском континенте – в провинции Шаба (Заир) в мае 1978 г., когда ВВС США осуществили транспортировку контингентов войск Бельгии и Франции, в неоднократных демонстрациях военной силы против Кубы, наращивании военной мощи США в районе Персидского залива в течение ноября 1979 г. – апреля 1980 г. и операции «коммандос», осуществленной 24 апреля 1980 г. с целью освобождения американских заложников в Иране, в период президентства Дж. Картера, который официально заявил, что он будет добиваться отмены ограничений, введенных в отношении военных полномочий Президента США.

Правда, когда в апреле 1975 г. в связи с кардинальным изменением обстановки в Юго-Восточной Азии среди определенных кругов США возникла идея оказания широкой помощи все более слабеющему режиму Нгуен Ван Тхеу в Сайгоне, критическое отношение к этому со стороны Конгресса США сыграло важную роль в том, что руководство страны отказалось от этой идеи.

Кроме того, также в 1975 г. Конгресс США, приняв поправку к законопроекту о военном бюджете на 1976 г. (так называемую «поправку Кларка»), наложил почти абсолютный запрет на финансирование вмешательства в Анголу и в итоге предотвратил прямое участие США в событиях в этой стране посредством оказания военной помощи ФНЛА и УНИТА – силам, ведущим тогда борьбу против Народного движения за освобождение Анголы (МПЛА)[156]. Однако  в силу того, что вовлеченность США в ситуацию в Анголе произошла в форме проведения специальных операций, проводимых ЦРУ, т.е. действий, не попадающих в сферу применения Закона «О военных полномочиях», в очередной раз были выявлены недостатки и крайне малая эффективность последнего. Конгрессу США пришлось прибегнуть к Закону «Об ассигнованиях», чтобы повлиять на ситуацию.

В период президентства Р. Рейгана (хотя и в меньшей степени, чем в предшествующий период)[157] это относится к отправке контингента вооруженных сил США (дважды) в Ливан в 1982 г., участии США в событиях в Чаде, военной операции на острове Гренада (1983 г.), нанесении ракетно-бомбовых ударов по территории Ливии в 1986 г., операции по эскортированию кораблей в районе Персидского залива (1987 г.) и т.д.[158]. Только однажды, в связи с участием контингента вооруженных сил США в миротворческой операции на Синайском полуострове, Конгресс США санкционировал решение Президента США «после достаточных предварительных консультаций и обсуждения», тогда как обычно конгрессменов, по существу, ставили уже перед свершившимся фактом[159].

По данным Исследовательской службы Конгресса США, за первые десять лет действия Закона «О военных полномочиях» Президенты США 10 раз представляли Конгрессу США доклады об использовании вооруженных сил США за рубежом, из которых большинство относятся к периоду президентства Р. Рейгана[160], тогда как общее количество подобных докладов составляет более 100, но только в одном случае (во время инцидента с американским судном «Маягуэс») была сделана ссылка на Закон «О военных полномочиях», в частности на Секцию 4 (а) (1). Другими словами, Президенты США практически постоянно игнорировали Закон «О военных полномочиях», попытки Конгресса США ограничить всевластие главы государства в области применения вооруженных сил США за рубежом не дали сколько-нибудь существенных результатов, и в целом данный законодательный акт во многом носит ограниченный характер. Важнейшим обстоятельством является  то, что и после 1973 г. Президент США по-прежнему занимает доминирующие позиции, сохраняя за собой прерогативы, касающиеся военных полномочий[161].

Между тем примечательно, что тенденция к сосредоточению в руках главы государства рычагов власти, связанных с вопросами войны, складывалась в течение долгого периода времени. Артур М. Шлезингер-младший в работе «Имперское президентство» (1973 г.) подчеркивает, что нарушение баланса сил между Президентом и Конгрессом США происходило постепенно, путем накопления первым прав, что особенно активно осуществлялось именно в области внешней политики. «Имперское президентство получило решающий импульс… от внешней политики, и прежде всего в результате захвата Президентом возможности единолично решать самый существенный для нации вопрос – вступление в войну….», и поэтому к началу 1970-х годов американский президент по вопросам войны и мира стал «самым абсолютным монархом (возможно, исключая Мао Цзе-дуна в Китае) среди великих держав мира»[162].

Таким образом, понятие «имперское президентство», согласно Артуру М. Шлезингеру-младшему, отражает ситуацию, при которой Президент США возглавляет не только свое государство, но и является лидером мира в целом. Предполагается, что глава государства аккумулирует больше власти, чем необходимо в соответствии с его конституционными полномочиями, а атрибуты президентства становятся похожими на атрибуты европейских монархий.

По мнению Артура М. Шлезингера-младшего, этот процесс начался еще в конце XVIII в., продолжился в условиях XIX в., особенно во время гражданской войны в США (1861-1865 г.), когда под предлогом чрезвычайно ситуации А. Линкольн ввел военное положение в стране и сосредоточил в своих руках значительные полномочия[163], а также на рубеже XIX – XX вв., когда обнаружилось стремление США расширить свое влияние в мире (испано-американская война 1898 г.), и, наконец, в XX в.

При этом началом радикального пересмотра ранее существовавшей практики в вопросах использования военной силы за пределами США, Артур М. Шлезингер-младший считает отправку в 1900 г. контингента вооруженных сил (численностью 5 тыс. человек) США в Китай под предлогом защиты «жизни и собственности американских граждан». С этого момента войны, в которые страна вступала по инициативе Президентов США У. Маккинли, Т. Рузвельта, У. Тафта, а также В. Вильсона, без одобрения со стороны конгрессменов, в отсутствие формального объявления войны, стали обычным делом.

В течение 1941-1945 гг. прерогативы Президента США, в данном случае – Франклина Д. Рузвельта, в военных вопросах были значительно расширены[164], и этот период Артур М. Шлезингер-младший обозначает как «возрождающее президентство», в рамках которого происходило постепенное освобождение от тех препонов, которые чинили конгрессмены главе государства, однако вступление США во Вторую мировую войну 1939-1945 гг. требовало от него решительных действий.

В условиях начавшейся «холодной войны» указанные процессы и вовсе стали необратимыми, например при Г. Трумэне («восходящее президентство»), который, «настаивая на том, что лишь прерогативы президента действительно отвечают требованиям ситуации…, в опасной и драматической степени расширил возможности будущих президентов втягивать страну в большую войну»[165].

Правда, продолжает Артур М. Шлезингер-младший, в меньшей степени это было характерно для Д. Эйзенхауэра, оказавшегося на посту Президента США после Г. Трумэна, а также для Дж. Ф. Кеннеди, тогда как в большей степени – для Л. Джонсона («вздыбившееся президентство»), а особенно для Р. Никсона, который, по его мнению, пошел еще дальше, «сорвав даже те фиговые листки, которыми его предшественники прикрывали свои притязания на единоличную президентскую власть»[166]. Р. Никсон фактически совершил конституционный переворот («революционное президентство»), имевший целью окончательно ослабить Конгресс США по всему фронту и «перейти к системе управления, основанной на президентской власти».

Немалую роль, по мнению Артура М. Шлезингера-младшего, в усилении президентской власти сыграла «холодная война» и порожденная ею так называемая «кризисная дипломатия». «Вера в перманентный всеобщий кризис, а также страх перед коммунизмом и убежденность в праве США оперативно вмешиваться в дела всего мира – все это привело к беспрецедентной централизации в руках Президента США решений по вопросам войны…», – подчеркивал он[167]. Однако господствовавшая среди американских политологов[168] идея о том, что «внешняя политика должна быть доверена исполнительной власти», – продолжает Артур М. Шлезингер-младший, которого поддержали многие американские политологи, –  «сгорела в пламени Вьетнама»[169].

Как результат, в 1973 г. Конгресс США принял Закон «О военных полномочиях», ограничивший прерогативы главы государства в вопросах использования военной силы, после чего в течение 1974-1978 гг. появилась целая серия законодательных актов, связанных с уменьшением полномочий президентской власти: О контроле над бюджетом, позволивший конгрессменам контролировать расходование средств федерального бюджета; Об избирательной кампании, устранивший практику вливания огромных средств в капании по выборам Президента США; О чрезвычайном положении в стране, отменивший множество существовавших к тому моменту президентских чрезвычайных полномочий; Об этике поведения правительственных чиновников, позволяющий назначать специальных обвинителей, чтобы расследовать преступления, совершенные высокопоставленными чиновниками исполнительной власти.

В 1976-1977 гг., вслед за слушаниями, состоявшимися в 1975 г., в ходе которых были раскрыты многочисленные злоупотребления со стороны американских спецслужб, Сенат и Палата представителей Конгресса США создали комитеты по разведке.

В 1980 г. появился закон, усиливший контроль Конгресса США над американским спецслужбами, особенно в том, что касалось проведения тайных операций за пределами страны.

Между тем один из известных в нашей стране американистов Э.А. Иванян, полагая, что «суть, значение и пределы президентской власти в США определяются целым рядом факторов, среди которых не только конституционные основы президентской власти в их современной интерпретации, политическая и социально-экономическая ситуация, в рамках которой функционирует глава государства, его личностные качества, включая меру доверия к нему со стороны общества, но и международная обстановка и степень угрозы, которую она представляет для национальной безопасности страны», констатирует, что история свидетельствует, что Президенты США часто превышали свои конституционные полномочия, особенно в период международных кризисов. «В принципе, решающую роль в определении предела полномочий Президента США во внешнеполитической сфере сыграла и будет играть ситуация на международной арене»[170].

 С мнением Э.А. Иваняна, действительно, можно согласиться, поскольку в критической ситуации, в которой может оказаться любая страна, только четкие действия конкретного лица, в данном случае главы государства, способного взять на себя всю полноту ответственности за возможные последствия, способны привести к выходу из кризиса[171].

В США данный тезис поддерживают отдельные политологи. Так, например, М. Смит и К. Поттер, обосновывая эту точку зрения, подчеркивали, что некоторые люди напрасно опасаются, что глава государства может превысить свои полномочия в условиях чрезвычайного положения, т.к., во-первых, одна из неотъемлемых сторон американской политической системы состоит в том, чтобы в определенной мере уповать на честность и мудрость лица, возглавляющего исполнительную власть, во-вторых, он должен действовать в рамках строго установленных процедурных ограничений[172].

Наряду с ними данный тезис неизменно отстаивает Г. Киссинджер, который в 1976 г. заявил следующее: «Конгресс США не обладает работоспособной организацией, достаточной информацией, а также высокой степенью ответственности, чтобы решать текущие вопросы внешней политики США, и для осуществления ясной, последовательной и всесторонне продуманной политики. Президент же располагает такими средствами, и ему должно быть предоставлено право проводить ее в жизнь от имени всей страны, поскольку, ведя дела с другими государствами, США должны говорить одним голосом». В 1994 г. Г. Киссинджер вновь повторил свою мысль: «Все другие государственные институты могут высказываться по вопросам внешней политики, но лишь Президент в состоянии в долгосрочном плане проводить внешнюю политику в жизнь»[173].

Однако исследователь Л. Фишер, полагающий, что тенденция фактического перехода военных полномочий в руки главы государства не соответствует замыслам отцов-основателей, расценивает «президентские войны» как противоречащие Конституции США, как кризисное явление внешней политики[174].

Идеи, высказанные Артуром М. Шлезингером-младшим, оставались весьма популярными вплоть до начала 1980-х годов. Однако с приходом к власти администрации Р. Рейгана в США стали появляться работы, в которых прослеживается ностальгия по сильной президентской власти, институт которой был ослаблен в предшествующее десятилетие. В одной из таких работ подчеркивалось, что только исполнительная власть может обеспечить эффективное руководство, тогда как представляющие законодательную ветвь власти члены Конгресса США ради общенациональных интересов должны переориентироваться на «лояльное партнерство». «Президентство – единственный институт в американском государстве, способный оценить всеобъемлющие перспективы и решить вопрос о приоритетах в области внешней… политики… Определенные опасения вызывает то, что на волне вьетнамских событий попытки ограничить «имперское» президентство зашли слишком далеко и подвергли опасности исполнительную власть. Сильная президентская власть необходима для проведения внешней политики, которая защитила бы национальную безопасность США»[175].

Сторонник сильной президентской власти Р.А. Дивайн считает, что верховенство в вопросах внешней политики должно принадлежать ей, а не Конгрессу США, который часто действует под влиянием местнических, групповых интересов и не в состоянии быстро и компетентно принимать решения. При этом период президентства Р. Рейгана Р.А. Дивайн характеризует как «революцию», поскольку Р. Рейгану как главе государства удалось не только сконцентрировать в своих руках всю полноту власти, но и создать основу для проведения эффективной внешней политики[176].

В период президентства Дж. Буша (1989-1993 гг.) глава государства, имевший за плечами весьма богатый опыт деятельности в сфере внешней политики, также сумел сосредоточить нити внешнеполитического механизма США в Белом доме и зачастую действовал как Верховный главнокомандующий ВС США.

Во время военной интервенции в Панаму в 1989 г. Конгресс США поддержал Президента США, однако принял резолюцию, которая гласила, что подобные действия не должны являться прецедентом вмешательства США во внутренние дела иных государств[177].

В условиях Кувейтского кризиса 1990-1991 гг., одной из составляющих которого стала война в Персидском заливе (17 января – 3 марта 1991 г.), только после длительных и весьма обстоятельных дебатов о правомерности использования военной силы Конгресс США проголосовал за 5 обычных резолюций и в дополнение принял одну объединенную резолюцию, которая уполномочила Дж. Буша использовать вооруженные силы в целях принуждения Ирака, если Президент США определит и доложит конгрессменам, что все мирные средства исчерпаны. Только 16 января 1991 г. глава государства представил Конгрессу США требуемые доказательства, после чего Сенат и Палата представителей незамедлительно приняли эту резолюцию[178].

В 1990-е годы, с приходом к власти в стране Уильяма Дж. Клинтона, участие Конгресса США в решении различных вопросов, затрагивающих сферу внешней политики, расширилось. Фактически все, что предпринимала администрация Б. Клинтона на международной арене, широко обсуждалось в рамках Конгресса США. Это касалось и такого аспекта, как использование военной силы, в том числе финансирования конкретных акций вооруженных сил США за рубежом.

Во многом это стало результатом того, что в условиях окончившейся к тому моменту «холодной войны» уже не требовалось такого безусловного сосредоточения рычагов власти в руках одного лица, в данном случае главы государства, как это было необходимо в период острейшей по своей характеру конфронтации с участием обеих «сверхдержав». И хотя в отдельных случаях, относящихся к 1990-м годам, возникала необходимость принимать быстрые решения, тем не менее в США тогда случилось своеобразное «замедление» процесса принятия решений, касающихся внешней политики. Можно сказать, что представители руководства США, и в первую очередь члены Конгресса США, оказались подвержены тенденции достаточно часто пускаться в полемику, нередко длившуюся в течение долгого периода времени. Однако и в период президентства Уильяма Дж. Клинтона при проведении военных операций за пределами США ссылка на Закон «О военных полномочиях», в частности на раздел 4 (а) (1), отсутствовала[179]. Дж. Ю, профессор школы права в Беркли, в университете Калифорнии, выступая 15 марта 1999 г. на страницах The Wall Street Journal, писал в связи с этим следующее: «…Хотя Закон О военных полномочиях от 1973 г. не был аннулирован, правительство Клинтона действовало так, как будто его не существует»[180].

К примеру, в 1998-1999 гг. США использовали военную силу на Балканском полуострове, в связи  с обострением ситуации вокруг Косово, без предварительного разрешения Конгресса США, в стенах которого долгое время продолжались дебаты по этому поводу, но консенсус так и не был достигнут. Объявляя о своем решении принять участие в военной операции против Югославии, Уильям Дж. Клинтон действовал в соответствии со своими «конституционными полномочиями осуществлять внешнюю политику страны, а также как верховный главнокомандующий и глава правительства».

Ощущая свою отстраненность, отдельные члены Конгресса США явились инициаторами подачи иска против Уильяма Дж. Клинтона в Федеральный Окружной суд (округ Колумбия), обвинив главу государства в том, что он нарушает положения Закона «О военных полномочиях» посредством превышения установленных этим законодательным актом сроков использования военной силы в 60 дней, однако решение судебных властей (в том числе и Верховного суда США, куда была подана апелляция) оказалось в пользу Уильяма Дж. Клинтона[181].

В результате в условиях формирования «нового мирового порядка» реальные военные полномочия главы государства расширились, поскольку в настоящее время Президенты США могут прибегать к масштабному использованию военной силы за рубежом без санкции Конгресса США либо односторонне, либо коллективно, используя при этом в качестве правового обоснования решения НАТО.

Одним из ярких примеров того, как в настоящее время функционирует реально существующий механизм принятия решений об использований военной силы, который в наименьшей степени отражает идеальную модель, зафиксированную в Конституции США и других законодательных актах (в первую очередь в Законе «О военных полномочиях»), связан с трагическими по своему характеру событиями 11 сентября 2001 г. и его последствиями.

В первом «Обращении к нации», которое президент США Дж. Буш-младший сделал вечером 11 сентября 2001 г., решение осуществить «акцию возмездия» еще не фигурировало, однако одновременно с этим на сайте одного из самых влиятельных в стране периодических изданий – The Washington Post – бывший государственный секретарь США Г. Киссинджер выступил с заявлением, которое носило вполне определенный характер: «Правительству должна быть доверена миссия обеспечить систематические ответные меры, которые привели бы, как мы надеемся, к тому же результату, что последовал за нападением на нас в Перл-Харборе – к разрушению системы, ответственной за это нападение. Эта система – сеть террористических организаций, которые скрываются в столицах определенных государств. В ряде случаев мы никак не наказываем эти страны за то, что они их приютили; в других же мы даже поддерживаем почти нормальные отношения с такими странами... Мы пока еще не знаем, является ли Усама бен Ладен автором этих акций, хотя они и отмечены всеми признаками операции типа "Усама бен Ладен". Но это нисколько не преуменьшает важности того, что каждое правительство должно знать: если оно приютило у себя группы, способные совершать такого рода нападения, даже если эти группы и не принимали участия в сегодняшних терактах, то оно должно будет заплатить за это высокую цену. Мы должны ответить спокойно, продуманно и неотвратимо».

На следующий день 12 сентября 2001 г. состоялась встреча Президента США Дж. Буша-младшего с членами Совета национальной безопасности (СНБ), после которой глава государства заявил следующее: «Преднамеренные и смертельные нападения, которые были совершены вчера против нашей страны, – это не просто террористический акт. Это есть военные действия… Американцы должны знать, что мы столкнулись с совершенно иным врагом, чем те, с которыми мы уже встречались. Этот враг скрывается в тени и не имеет никакого отношения к человеческой жизни, он охотится на невинных и ничего не подозревающих  людей… Этот враг совершил нападение не только на наших граждан, но и на всех тех людей мира, кто любит свободу. Соединенные Штаты будут использовать все свои ресурсы, чтобы его победить. Мы сплотим мир. Мы будем терпеливы, а также сосредоточены и устойчивы в наших намерениях. Сражение займет долгое время. Однако нет никаких сомнений в том, что мы победим»[182].

Согласно опросам общественного мнения, проведенным тогда в США, эту точку зрения разделяло и подавляющее большинство американцев, которые в качестве единственно возможного ответа на произошедшие в США теракты считали нанесение ударов по тем странам, которые могли быть причастны к этим терактам[183].

Отмеченная выше точка зрения оказалась, в сущности, единственной и в американских СМИ. Так, например, 12 сентября 2001 г. в редакционной статье «11 сентября 2001 г.», появившейся в The Washington Post, в которой, как, впрочем, и в других изданиях, были проведены параллели между террористическими актами 11 сентября 2001 г. и тем, что случилось 7 декабря 1945 г., подчеркивалось: «Тогда страна отреагировала без паники и проявила железную решимость защитить себя и наказать агрессоров. Сегодняшняя реакция должна быть столь же решительной – по отношению к убийцам, спланировавшим и организовавшим эту атаку, и по отношению к стране или странам, которые могли предоставить этим лицам убежище или помощь»[184].

По мнению The Washington Post, «Администрация Президента США Джорджа Буша должна действовать агрессивно, так же, как она действовала вчера, чтобы защитить страну от возможных новых атак. Нация должна трезво и решительно готовиться к этой войне нового столетия – войне, которая начнется с выявления и наказания авторов вчерашнего массового уничтожения людей и будет продолжаться до тех пор, пока не будут ликвидированы источники поддержки террористов, пока страна не повысит степень защиты от таких нестандартных ударов… Состояние войны подразумевает готовность нации атаковать и наносить поражение врагам… В прошлом Соединенные Штаты избегали вступать в прямую конфронтацию с режимами, причастными к организации террористических атак на американцев… США больше не могут себе этого позволить. Америка должна попытаться создать международный альянс, который будет выявлять и уничтожать все источники поддержки террористических сетей, которые могут вести войну против Соединенных Штатов. В случае необходимости США должны действовать в одиночку. В ближайшие годы не будет другой, более серьезной проблемы…»[185].

Достаточно четко проводя параллели между 11 сентября 2001 г. и 7 декабря 1941 г., The Washington Post подчеркнула: «К событиям 11 сентября 2001 г. вполне подходит фраза президента Франклина Рузвельта, сказанная в другой ситуации, после событий в Перл-Харборе. Тогда Рузвельт назвал 7 декабря 1941 г. "днем, который будет жить в бесславии"… "Мы навсегда запомним, как было совершено это нападение, – сказал Рузвельт. – Неважно, сколько времени мы потратим на то, чтобы отразить это продуманное вторжение, американский народ одержит абсолютную победу. Я убежден, что выражаю волю Конгресса и всего народа, когда говорю, что мы не только будем защищать себя всеми силами, но и добьемся того, чтобы подобное предательство больше никогда нам не грозило"»[186].

Важно подчеркнуть, что в первые недели после событий 11 сентября 2001 г. американские СМИ, и в первую очередь влиятельные в стране органы периодической печати, фактически самоустранились от какой-либо критики в адрес действующих властей, а также несогласия с разворачивающейся тогда кампанией по борьбе с международным терроризмом[187]. В этих условиях ситуация, сложившаяся тогда в стране, для руководства США оказалась крайне благоприятной.

Единство нации, когда последняя сплотилась вокруг своего лидера – Президента США, способствовало тому, что в США был создан действительно чрезвычайно благоприятный с точки зрения возможной борьбы с международным терроризмом климат внутри страны. Вследствие этого вскоре, следуя курсу, обозначенному Дж. Бушем-младшим, а также опираясь на поддержку общества, а кроме того, учитывая такой немаловажный фактор, как максимальное сближение позиций представителей обеих ведущих в США партий – Республиканской и Демократической, в том числе и на уровне американского электората, Конгресс США уже 14 сентября 2001 г. практически единогласно проголосовал за резолюцию, разрешающую Президенту США применять военную силу в отношении причастных к террористическим актам 11 сентября 2001 г. стран. Эта резолюция гласит: «Президент уполномочен применять всю необходимую и надлежащую силу против тех стран, организаций или лиц, которые, по его определению, планировали, санкционировали, совершали или помогали совершить террористические акты, произошедшие 11 сентября 2001 г…. с тем, чтобы предотвратить любые будущие акты международного терроризма против Соединенных Штатов».

Был только один член Конгресса США, который проголосовал тогда «Против». Объясняя подобную  позицию по этому вопросу, он, в частности, подчеркнул: «Сейчас мы должны решать важную задачу – восстановление… и нельзя использовать методы, которые могут способствовать росту насилия» [188].

Спустя еще один день, 16 сентября 2001 г., вице-президент США Р. Чейни в достаточно жесткой форме заявил, что США нанесут удар не только по террористам, но и по странам, их укрывающим: «Нет никаких сомнений в том, что Усама бен Ладен имеет отношение к ударам…, – заявил Р. Чейни. – Те, кто его поддерживают, такие страны, как Афганистан, должны знать, что им придется заплатить дорогую цену».

18 сентября 2001 г. была соблюдена последняя формальная процедура в подготовке к военным действиям – Дж. Буш-младший подписал предложенную ему на рассмотрение соответствующую резолюцию Конгресса США, в соответствии с которой на мероприятия по борьбе с международным терроризмом было выделено несколько десятков млрд. долларов.

В по­следовавшей вскоре речи, произнесенной Президентом США Дж. Бушем-младшим на совместном заседании обеих палат Конгресса США 20 сентября 2001 г., уже со всей четкостью были обозначены планы по поводу предстоящей «войны с террором».

В представлении Дж. Буша-младшего террористическая организация «Аль-Каида», возглавляемая Усамой бен Ладеном, осуществила чу­довищные по своим масштабам террористические акты 11 сентября 2001 г., и поэтому фактически тут же он предъявил в ультимативной форме требова­ния к движению Талибан в Афганистане, поскольку последнее оказывало всяческую поддержку «Аль-Каиде» и, более того, предоставило ей возмож­ность создать на территории Афганистана свои учебные лагеря. «Эти требо­вания не подлежат переговорам или обсуждению. Если они не будут выпол­нены, Талибан разделит судьбу террористов», – подчеркнул Дж. Буш-млад­ший[189]. 

Вместе с тем объявленная «война с терроризмом» не ограничивалась рамками Афганистана: «Наша война с террором начинается с «Аль-Каиды», но она на этом не закончится. Она будет продолжаться до тех пор, пока каж­дая террористическая группа глобального масштаба не будет найдена и уничтожена»[190].

В качестве целей США в борьбе с международным терроризмом Дж. Буш-младший обозначил следующее: «Мы используем все ресурсы – каждое средство дипломатии, каждый инструмент разведки, каждое финансовое воз­действие и каждое необходимое оружие войны – для того, чтобы разорвать и уничтожить глобальную террористическую сеть»[191].

Обратился Дж. Буш-младший и к американцам: «Американцы не должны ожидать, что будет лишь одна битва. Предстоит длительная кампа­ния. Эта война не будет похожа на войну против Ирака десятилетие назад с решительным освобождением территорий и быстрым окончанием. Она не будет похожа на войну в Косове два года назад, где не использовались на­земные войска и ни один американец не погиб в боях. Я прошу вас о долго­терпении, придется мириться с трудностями, нам предстоит долгая борьба»[192].

Затем 21 сентября 2001 г. руководство США предъявило ультиматум движению Талибан с требованием выдать находящегося на территории Афганистана лидера террористической организации «Аль-Каида» Усаму бен Ладена, после чего 7 октября 2001 г. США и их союзники приступили к практическому осуществлению военной операции в Афганистане.

Рассматривая данный случай, следует особо подчеркнуть, что решение об использовании военной силы, связанное с проведением «акции возмездия» в ответ на террористические акты 11 сентября 2001 г., было принято 12 сентября 2001 г. в рамках узкого круга лиц, в ходе заседания Совета национальной безопасности, где помимо Президента США Дж. Буша-младшего также присутствовали вице-президент США, государственный секретарь, министр обороны, директор ЦРУ, председатель ОКНШ, советник президента по вопросам национальной безопасности. Другими словами, в реальности решение об использовании военной силы после терактов 11 сентября 2001 г. было принято в рамках исполнительной ветви власти, при самом непосредственном участии высшего руководства правительства. Конгресс США подключился к процессу принятия решения об использовании военной силы на стадии, близкой к заключительной, и его функция в основном заключалась в одобрении уже принятого решения.

Именно таким образом Дж. Буш-младший в 2001-2002 гг. смог получить одобрение со стороны Конгресса США на проведение военных операций в отношении Афганистана (14 сентября 2001 г.) и Ирака (16 октября 2002 г.), но опять-таки без формального объявления войны, а также ссылок на Закон «О военных полномочиях».

В связи с этим вновь стали звучать мнения, что глава государства сосредоточил в своих руках значительные полномочия, что может привести к отдельным нарушениям Конституции США. Весьма популярной в 2000-е годы стала идея о том, что вновь наступил этап «имперского президентства», характерной чертой которого является наличие у главы государства больших полномочий, чем это позволяет Конституция США[193]. К примеру, после знаменитой речи Дж. Буша-младшего перед обеими палатами Конгресса США, произнесенной 20 сентября 2001 г., историк М. Бишлоусс, выступая по национальному телевидению, торжественно объявил, что «имперское президентство вернулось и мы только что это увидели».

В результате Дж. Буш-младший, которого тот же М. Бишлоусс в начале 2001 г. называл «первым постимперским президентом», поскольку впервые со времен Великой депрессии «мы не выбирали президента, находясь под давлением международной чрезвычайной по своему характеру ситуации, как, например, "холодная война" или Вторая мировая война, экономический кризис», сосредоточил в своих руках огромную власть.

В июле 2008 г. Национальная комиссия по военным полномочиям по результатам своей деятельности высказала рекомендации об отмене Закона «О военных полномочиях» от 7 ноября 1973 г. и замене его другим законодательным актом. Во главе этого совещательного органа находились бывшие государственные секретари Дж. Бейкер и У. Кристофер, заявившие, что они намерены «в равной степ