Тема № 12. эффективность правовой системы природопользования

§ 1. Правовые нормы

Разработка и включение в законодательные акты тех или иных правовых норм не означает, что они будут выполняться. Мы часто (пожалуй, даже слишком часто) являемся свидетелями того, что принятые на самом высоком уровне законы бездействуют. Например, предписания и нормы Закона РСФСР об охране окружающей природной среды, как показывает практика, не соблюдают в очень большом числе случаев.

«Специальный анализ дает следующую картину нарушений природоохранного законодательства (по числу случаев, в \%): отсутствие разрешения на выброс, сброс, размещение отходов - 100; эксплуатация неисправных очистных сооружений - 79; несоблюдение регламента применения гербицидов, минеральных удобрений - 79; несоответствие проектов строящихся и эксплуатируемых объектов требованиям экологической экспертизы - 74; превышение нормативов по загрязняющим веществам - 65; нарушение условий сброса, утилизации и обезвреживания отходов вредных веществ - 62 ; несоблюдение установленных требований в водоохранных зонах водных объектов - 53; превышение норм радиоактивного загрязнения - 39; нарушение условий согласования на природопользование (водные, земельные, лесные ресурсы, животный мир) - 36; аварийные и залповые сбросы, выбросы - 35».[1] Бурцева Н.Н., Алиев Э.Д., Черепахина О.Н. О характерных нарушениях природоохранного законодательства в России // Правовые вопросы охраны окружающей среды. 1994. № 14. С. 12-29.

Причины нарушения природоохранного законодательства чаще всего ищут в несовершенстве исполнительных механизмов либо в недостаточности мер юридической ответственности. Однако нередко причины неэффективности правовой системы заключены в несовершенстве самих правовых норм, в их неадекватности реалиям жизни. Правовые нормы должны отражать экономические требования, то есть требования, определяемые интересами сохранения природной среды. Между тем, требования эти далеко не всегда очевидны, например, из-за отсутствия достаточных знаний о природных процессах либо в силу объективной сложности и неопределенности понятий, используемых при формулировке требований, либо, наконец, в силу неразработанности соответствующей нормативной базы (норм природопользования).

Суть экологических требований, в конечном счете, состоит в том, чтобы не наносить ущерба окружающей природной среде. Понятие ущерба явно или неявно содержится во многих законодательных актах. Однако, как справедливо отмечается в литературе, «использование этого понятия влечет за собой специфические юридические трудности. Они связаны, во-первых, с тем, что экологический ущерб проявляется чаще всего не сразу. Более или менее длительное время он пребывает в латентной форме. Во-вторых, среди правоведов до сих пор нет единства в определении самого понятия «экологический ущерб», не установлены четкие разграничения между экологическим и имущественным ущербом. В-третьих, во многих случаях бывает нелегко указать виновника экологического ущерба и определить долю его вины.

Нечеткое определение понятий может оставить без правовой защиты важные природные объекты, как это случилось, в частности, с гибридными формами живых организмов в США. Авторы старого закона об охраняемых видах смотрели на вид как на застывшее творение природы и упустили, что виды развиваются. В результате Служба рыбы и дичи Министерства внутренних дел США, как оказалось, «не жалует» гибриды и равнодушна к их судьбе. Является ли популяция гибридом, или подвидом, или гибридизированным подвидом - об этом спорят сами ученые. Замечено, что если особей подвида осталось мало, то среди них чаще встречаются гибриды. Повторным скрещиванием гибридов с «чистой линией» можно добиться роста популяции и таким образом сохранить генофонд. Гибридизация в природе - нормальный биологический процесс, его нельзя рассматривать как «отклонение от нормы». Возможно, что он ведет к образованию новых видов. В связи с этим авторы, чтобы подвести под защиту закона гибридные формы, предлагают рассматривать популяцию как вид, если она занимает особую экологическую нишу и все ее особи испытывают общую судьбу в ходе эволюции.

В настоящее время около 600 видов, среди которых много гибридных форм, ждут, пока их признают заслуживающими охраны. Это дополнительно к уже охраняемым исчезающим видам, которых насчитывается свыше 650».[2] Марков Ю.Г., Турченко В.Н., Чиркин Е.А., Юрков С.А. Социально-правовые механизмы природопользования. Новосибирск, 1995. С. 118.

«Приведем другой пример «неэффективной» правовой нормы. На этот раз речь идет о праве граждан на здоровую среду обитания. Известно, что попытки «внедрить» такое право в Конституцию США не увенчались успехом. Правда, в семи штатах соответствующие поправки вошли в их конституции после проведения референдумов. В Иллинойсе и на Гавайях упомянутые поправки считаются законом прямого действия. Зато в других штатах попытки использовать поправки в исковых заявлениях часто отвергаются судами: мешает неопределенность термина «здоровая среда обитания». Некоторые конституции штатов делают неудачные попытки расшифровать это понятие. Замечено, что даже в Иллинойсе суды опасаются принимать от граждан иски, связанные с требованием здоровой среды обитания, ссылаясь на загруженность. В целом, как отмечается в литературе, система исков, касающаяся здоровой среды обитания, почти не действует».[3] Там же. С. 119.

Плохо действуют порой даже такие законы, которые, казалось бы, прошли испытания временем. Так, например, Закон о чистой воде 1972 г. (США) в целом не оправдал надежд. Сегодня рыба, выловленная из реки Огайо (в некоторых ее местах), попадает в категорию опасных продуктов. Официальные предупреждения о вреде для здоровья употребления в пищу рыбы установлены на 4000 водных объектов 46 штатов (из 50). Поэтому в конгрессе США готовятся к пересмотру закона. Факты говорят о том, что принятые нормативы на сброс сточных вод, по-видимому, не отражают реальной опасности загрязнения. В связи с этим рассматривается новый подход, в основе которого закладывается концепция «нулевого сброса» загрязнения как стандарт национальной водоохранной политики.

Прежний Закон о чистой воде не помешал сбросить в поверхностные воды США 1991 г. 243 млн фунтов токсичных веществ (в том числе 2 млн фунтов канцерогенов). Подготовка нового закона, основанного на концепции «нулевого сброса», нуждается в изменении уровня экологического сознания в обществе, чтобы стать действенной мерой.

Немалые трудности в юридической практике обусловлены быстрым ростом числа природоохранных законов, который в странах экономического сообщества принял катастрофический характер. Это не может не вызывать усложнения экологического регулирования и управления. В Германии представителями малого и среднего бизнеса сложная система эколого-правовых требований воспринимается как помеха в их деятельности. Только в 1970-е годы в ФРГ было принято около 600 нормативных актов в области охраны окружающей среды. Принимаемые документы стали более объемными, а круг факторов, в котором приходится функционировать хозяйственным системам, более обширным и неопределенным. Это дало толчок развитию рынка эколого-правовых услуг (консультационные формы, издательства по выпуску специальных пособий и справочников и т.д.).

Особое внимание законодателей уделяется водным объектам. В Великобритании из шести действующих основных законов три относятся к водным ресурсам - Закон о воде 1983 г. (система контрольно-предупредительных мер), Закон о водных ресурсах 1991 г. (система стандартов), Закон о водном хозяйстве 1991 г. Все прочие виды ресурсов и связанные с ними экологические требования отражены в комплексном Законе об охране окружающей среды 1990 г.

Эффективность законов снижается, если в них не проработаны правила поведения субъектов юридического права. Например, законы, регулирующие возмещение ущерба, оставляют природу на произвол судьбы, если в них нет предписаний относительно способов использования взыскания с ответчика компенсационных сумм. В литературе описан случай, когда истец (Саратовский областной комитет по охране природы), получив с ответчика крупную сумму в порядке возмещения ущерба, не посчитал нужным организовать работы по воспроизводству нарушенной природной среды (ликвидация последствия аварии на трубопроводе). Авторы, анализируя данный случай, высказывают следующее предложение - «закрепить в Законе специальное положение о том, что в подобных аварийных ситуациях суд удовлетворяет исковое требование при условии, что истец принимает на себя документально оформленное обязательство произвести в определенный срок работы по восстановлению природной среды, используя для этого полученные деньги. В противном случае они должны быть перечислены тому, кто возьмет на себя труд произвести такие работы. Если суммы возмещения вреда взыскиваются в адрес экологического фонда, то обязанность по организации восстановительных работ должна быть возложена на этот фонд».[4] Колбасов О.С. Авария на трубопроводе - экологический конфликт // Строительство трубопроводов. 1993. № 7. С. 16-19.

Законотворчество в определенной мере является стихийным процессом. Поэтому в сложившейся правовой системе различные аспекты экологических требований проработаны с разной степенью деятельности. К тому же в законах часто не отражены региональные и местные специфики. Для России с ее многообразием природно-климатических, социально-экономических и культурных условий отражение региональной специфики в законодательстве совершенно необходимо. И именно в регионах такая работа должна быть проделана.

Конституцией РФ (ст. 71, 72, 73) закреплено разграничение функций между органами государственной власти РФ и субъектами Федерации в области природопользования и охраны окружающей среды. Это дало возможность подойти к решению более конкретных задач охраны природы на региональном и местном уровнях. С момента принятия Конституции многие природоохранные мероприятия получили правовую основу, но активность регионов в принятии законодательных актов низка. Чаще всего законодательно подкрепляются вопросы об экологическом фонде, дифференцированной плате за недра, платежах за загрязнение воздушной среды и лесов, особо охраняемых территориях, мероприятиях по сохранению лесных ресурсов и животного мира. Реже в нормативных актах решаются вопросы об экологической экспертизе, экономическом стимулировании природоохранной деятельности, водоохранных зонах, деятельности контролирующих природоохранных органов, ответственности строительных организаций за качество выполняемых работ на природоохранных объектах, утилизации отходов животноводческих ферм, использовании гербицидов, пестицидов и минеральных удобрений.

И еще одна немаловажная деталь. Очень часто банки, невзирая на заключение экспертов, открывают финансирование экологически вредных объектов.

Интересный материал для размышлений дает точка зрения о том, что эффективность законов и правоприменительной деятельности во многом обусловлена социально-экономическим и политическими причинами, которые находятся за рамками собственно правового поля. Низкая эффективность природоохранного законодательства кажется неслучайной: по-видимому, задеваются чьи-то интересы, и законодатели в угоду им заставляют все общество топтаться на месте.

Существуют и методологические корни неэффективности сложившейся правовой системы. По давней традиции законотворчества правовая система строится следующим образом: формулируется общий закон, который затем конкретизируется и детализируется в подзаконных правовых актах. «По мнению С.В.Кузьмина, такое «правовое здание» не может быть устойчивым. Предполагается противоположный ход строительства, когда контуры законов вырисовываются постепенно из множества первичных норм (ГОСТов, положений, инструкций и т.д.). Сам этот первичный материал возникает как реализация требований конкретной обстановки, в которой все должно быть учтено. Определенная направленность формирования правовой системы задается сверху лишь общей концепцией экологического законодательства, небольшим количеством руководящих принципов (приоритетов, систем ценностных ориентаций). В этом случае законы будут покоиться на широком основании и обретут должную устойчивость».[5] Кузьмин С.В. Комментарий к применению природоохранного законодательства // Экология и закон. 1994. № 3-4. С. 50-52.

§ 2. Исполнительные механизмы

Юридические законы в отличие от законов природы сами по себе выполняться не будут. Их выполнение возможно лишь при условии создания специальных механизмов, на которые возложена функция контроля и реализации правовых норм.

В России существует весьма сложный и разветвленный аппарат, контролирующий выполнение природоохранного законодательства и обеспечивающий управление природопользованием в соответствии с принятыми правовыми нормами. Тем не менее эффективность исполнительных механизмов не всегда бывает на высоте. В определенной степени это обусловлено сложностью аппарата. Существует множество органов, контролирующих выполнение природоохранного законодательства и не имеющих четкого разграничения функций, и вопросов, за решение которых никто не отвечает.

Хотя ни у кого не вызывает возражений, что эколого-правовой контроль за состоянием природных ресурсов нельзя возлагать на пользователей этих ресурсов, на практике это бывает нередко: лесохозяйственники не прочь взять на себя контроль за исполнением лесного законодательства, водохозяйственники - водного законодательства, охотхозяйства - законов об охране животного мира и т.д. Эти же функции берут на себя органы Госкомитета по охране окружающей природной среды и Министерства природных ресурсов, а также Госсанэпиднадзора. Кстати, региональные подразделения этих федеральных ведомств до сих пор не могут четко поделить между собой контрольные функции.

Создаваемые в городах и районах комитеты по экологии при администрациях пытаются конкурировать с территориальными комитетами по охране окружающей природной среды. Можно вспомнить еще о различных депутатских комиссиях по экологии. Между всеми этими комитетами и комиссиями идет борьба за власть, за право контролировать и командовать.

В последнее время появились новые органы, причастные к управлению природопользованием например, земельные комитеты. В этой связи возникает необходимость определить порядок и взаимодействие новых органов с прочими службами эколого-правового контроля, исключить дублирование. Есть функции, которые дублируются многократно. Во многих регионах образовалась довольно большая группа органов, наделенная правом выдавать лицензии на природопользование. В Кузбассе, кроме Управления по лицензированию администрации области, согласование осуществляется Областным комитетом по охране окружающей природной среды, ПГО «Запсибгеология», Кузнецким горным округом и т.д. Таким образом, и эти организации становятся звеньями исполнительного механизма природоохранного законодательства.

Обилие исполнительных органов, однако, не гарантирует безупречной работы всего исполнительного механизма. Как показывает практика, он часто дает сбои, а отдельные его элементы нередко бездействуют. Известно немало случаев, когда контролирующие органы идут на поводу отраслевых ведомств, сознательно закрывают глаза на правонарушения. Бездеятельность и попустительство исполнительных органов - источник повышения социальной и экологической опасности. Тем не менее, в юридической практике не известно ни одного случая, когда бы нежелание пользоваться своими правами влекло за собой ответственность должностных лиц. Не лишним в этой связи является, например, такое предложение - бездействие государственных инспекторов должно быть наказуемо.

Думается имело бы смысл пойти по пути сокращения числа исполнительных органов, сведя их к разумному минимуму. Одним из примеров в этом отношении могла бы быть Великобритания, где исполнительными органами, ответственными за выполнение природоохранного законодательства, являются: Инспекция по вопросам загрязнения, Национальное речное управление и органы местного самоуправления. Они наделены контрольно-надзорными функциями в сфере охраны окружающей среды и вполне успешно с ними справляются. Рассматривалась возможность их объединения в Агентство по охране окружающей среды к концу 1995 г.

В Великобритании действует также Инспекция Ее Величества по вопросам загрязнения, которой предоставлено исключительное право на выдачу разрешений в рамках концепции комплексного контроля загрязнения, провозглашенной в Законе об охране окружающей среды 1990 г.

Можно упомянуть о других инстанциях, которые, не имея прямого мандата, предоставляемого природоохранным законодательством, осуществляют контрольные функции в рамках гражданского права. Это водные компании, Комиссия по сельской местности, общественные организации и так называемые группы давления, действующие при необходимости через суд.

В принципе было бы логично развивать исполнительные механизмы в области экологического права по образцу в сфере обычного права, а именно целесообразно создание таких специализированных исполнительных органов, как экологические прокуратуры, экологически ориентированные народные суды, экологические милиции и т.д. Практика уже идет по этому пути. В некоторых регионах России (например в бассейне Волги, на Дальнем Востоке, в Кузбассе) созданы и функционируют региональные экологические прокуратуры, которые выполняют надзор за исполнением природоохранного законодательства, привлекают к уголовной ответственности виновных в нарушении этого законодательства.

Теперь нужно делать и другие шаги. Для оперативного слежения за соблюдением природоохранного законодательства, нормативных актов и правил экологического поведения должна быть создана разветвленная служба Государственной экологической инспекции - ГЭИ, оснащенная необходимым техническим снаряжением и опирающаяся на поддержку общественности. Последняя может быть организована в виде общественных экологических инспекций, действующих на различных уровнях, начиная с предприятий.

Потребность в оперативном контроле очень высока. Его отсутствие губит очень важные начинания в различных регионах страны. Например, в Кузбассе в последнее десятилетие проведена большая работа по установлению водоохранных зон больших и малых рек, однако оперативный контроль над водоохранными зонами рек не установлен. В результате промышленные и сельскохозяйственные предприятия и даже сами органы управления городов и районов постоянно нарушают требования водоохранных зон. Здесь допускается различная хозяйственная деятельность, размещение производственных объектов, карьеров, животноводческих ферм, распашных земель, вырубка лесов.

Развитие исполнительных механизмов потребует создания также специальных следственных органов для раскрытия экологических преступлений. В ряде стран движение в этом направлении достаточно отчетливое.

Федеральное бюро расследований (ФБР) США рассматривает экологические преступления в качестве особо значимых. При ФБР с середины 1980-х годов созданы специальные курсы по расследованию экологических преступлений. Опытные следователи входят также в штатную структуру природоохранного агентства. Им предоставлены полномочия по производству арестов, разрешено носить оружие. За последние годы природоохранное агентство увеличило штат следователей с 55 до 200. В ряде штатов действуют прокуроры по экологическим преступлениям и специализированные полицейские отряды. В штате Нью-Джерси организовано обучение борьбе с экологическими правонарушениями для всех полицейских офицеров.

Далеко не везде общественное сознание подготовлено к подобным нововведениям. «В Нидерландах в качестве одной из причин снижения эффективности исполнительного аппарата некоторые авторы склонны видеть сохранение двойственного отношения к экологическим нарушениям: они все еще не рассматриваются как «настоящие» уголовные преступления. Полицейские и прокурорские службы организационно, законодательно и психологически ориентированы на преследование традиционных уголовных преступлений».[6] Марков Ю.Г. и др. Указ. соч. с. 122.

Важным, но недостаточно эффективно работающим звеном исполнительного механизма экологической правовой системы является судебная инстанция. Ведение судебных процессов по делам, связанным с нарушением окружающей среды, очень сложно, а количество таких дел в последние годы катастрофически растет, угрожая захлестнуть все природоохранительные органы. Главная проблема таких дел - трудность точного и бесспорного доказательства вины того или иного предприятия - источника загрязнения. Ответчик часто ссылается на иные причины или комплексы причин, которые, возможно, и вызвали данный ущерб, причем доказывание вины обычно возлагается на истца.

Наибольшее распространение судебная форма разрешения экологических конфликтов получила в США. Судебные процедуры здесь очень популярны. Подсчитано, что из всех судебных дел в мире 92 \% происходит в США. Из средств, выделяемых на охрану окружающей среды, 32 \% тратится на судебные издержки.

Многими штатами приняты законы, позволяющие гражданам оспаривать в суде решения, наносящие ущерб природе. Однако эффективность судебной системы, как выяснилось, существенно зависит от процедурных моментов. Например, в штате Массачусетс закон допускает иски, касающиеся охраны природы, лишь при условии, что они исходят от группы граждан, числом не менее 10. Причем истцы должны доказать, что природе грозит существенный ущерб и происходит прямое нарушение законов и правил об охране природы. Иск допускается только после исчерпания административных мер. Жалобы на природоохранное ведомство (например на бюрократизм и волокиту) суды принимать отказываются. В результате многие пути воздействия общественности на экологически вредные решения оказываются блокированными.

В штате Мичиган, напротив, законы максимально облегчают ходатайство граждан в суде. Например, не требуется, чтобы экологически вредное решение затрагивало истца. Истец может обращаться в суд напрямую, минуя административный (надзорный) орган. Иски принимаются как по существу, так и по поводу нарушения процедур, гарантирующих охрану природы.

Поначалу опасались, что столь «льготные» условия при обращении граждан в суд приведут к тому, что судьи будут «завалены» исками по охране природы. Опасения, однако, не оправдались. И причина этого проста: предоставление гражданам «льготных» условий при обращении в суд заставляет нарушителей искать соглашения с жалобщиками и решать дела миром, не доводя их до суда.

Эффективность исполнительного механизма нередко зависит также от стиля работы контролирующих органов. Нужны гибкость, умение принять во внимание некоторые психологические факторы. Например, полезно иметь в виду, что для многих людей угроза наказания, как правило, оказывается более действенным средством, чем само наказание.

В США при выявлении нарушителей экологического законодательства контролирующие органы издают так называемые уведомления о нарушении, предупреждающие о намерении применить более жесткие санкции, и административные приказы, в которых указан срок устранения допущенных нарушений. Издание этих документов может сопровождаться аннулированием выданных разрешений или приостановкой их действия.

Предупредительные меры предпочитают использовать и в Германии, где официально провозглашен «принцип кооперирования» государственных структур с подвластными им организациями в вопросах охраны окружающей среды. В соответствии с этим принципом государство в отношениях с теми, кто должен выполнять требования экологического законодательства, часто не сразу использует свои властные полномочия, но пытается достигнуть цели путем договоренности и добровольного выполнения экологических требований.

Принцип сотрудничества вместо принципа принуждения может быть исключительно полезным в тех случаях, когда мы хотим опереться на инициативу снизу.

§ 3. Юридическая ответственность

Современная правоохранительная деятельность в области охраны окружающей среды по целому ряду причин (громоздкости природоохранного законодательства и исполнительного механизма, низкой правовой и экологической культуры, недостаточной разработанности научного и технического обеспечения и т.д.) обнаруживает бессистемность и слабость. Отсюда многочисленные факты правовой незащищенности отдельных граждан и всего общества от экологических неурядиц и преступлений и столь же многочисленные факты практически полной безнаказанности как физических, так и юридических лиц, ответственных за природоразрушительные действия.

Громоздкость природоохранного законодательства и низкая правовая культура населения создают в обществе весьма непростую ситуацию. Юристы не могут разобраться, насколько справедлив применительно к природоохранной сфере общий принцип: незнание закона не освобождает от ответственности. При путанице прав, обязанностей и компетентности часто оказывается правым тот, кто способен щедрее оплачивать адвокатские услуги.

Спорные в юридическом отношении проблемы возникают, когда необходимо установить связь между фактом нарушения закона и его реальными последствиями для окружающей среды. В подобных случаях специалисты в области экологического права рекомендуют правило: достаточно доказать сам факт нарушения принятых норм независимо от их последствий. Правило это часто бывает полезно, но было бы неразумно возводить его в принцип. Если упомянутую выше связь удается установить и оценить количественно, то следует предусмотреть дифференциацию санкций от тяжести вредных последствий.

Важным условием эффективности юридической ответственности за экологические правонарушения является принцип неотвратимости наказания. Это касается, в частности, административной ответственности, которая чаще всего применяется в охране окружающей среды.

Административная ответственность в отличие от уголовной обладает большей, оперативностью. Одной из важных и необходимых предпосылок для оперативного рассмотрения административных дел является предоставление государственным инспекторам по охране природы права применять штрафные санкции к нарушителям. Возможно, что такое право имело бы смысл предоставить также общественным инспекторам. Естественно, административный штраф, чтобы быть действенным, не должен быть слишком малым, как это предусматривалось Кодексом РСФСР об административных правонарушениях. Лучше всего, если размеры штрафов будут определяться местной администрацией.

Штрафные санкции часто применяются при нарушении правил и норм землепользования. Штрафы могут быть наложены, например, за самовольное занятие земельных участков местными органами Государственного земельного комитета. Эти же органы, а также местные органы Госкомитета по охране окружающей природной среды могут налагать штрафы за захламление земель, порчу и уничтожение плодородного слоя почвы.

«В случае самовольного строительства штрафы налагаются местными органами архитектурно-строительного надзора, а если при этом нарушаются санитарно-гигиенические правила и нормы по охране почв, то правом наложения штрафных санкций обладают также местные органы Государственной санитарно-эпидемиологической службы».[7] Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель // Собрание актов Президента и Правительства. 1994. № 2. Ст. 78.

Согласно «Методическим рекомендациям по определению платы за землю», разработанным Госкомприроды СССР, штрафные санкции к землепользователям применяют в следующих случаях: превышение норм отвода земель, нарушение сроков возврата временно используемых участков, а также сроков освоения полученного земельного отвода. Норматив штрафного платежа определен как 5-кратный размер норматива платы за охрану и улучшение земельных ресурсов. Штрафные санкции предусматриваются также в случае национального использования недр (с известными ограничениями).

Штрафы за нерациональное использование полезных ископаемых установлены только для стадии добычи минерального сырья и не применяются на стадиях переработки, хранения и транспортировки. Штрафуются в основном два вида нарушений: сверхнормативные потери твердых полезных ископаемых в процессе эксплуатации месторождения и потери запасов этих ископаемых, вызванные выборочной отработкой месторождения. Штрафы за последний вид нарушений введены с 1985 г. Источник выплаты штрафов - прибыль.

Законом о недрах устанавливается требование наиболее полного извлечения из недр и рационального использования запасов не только основных, но и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и содержащихся в них компонентов. Это требование на практике никогда не выполнялось и не выполняется. Этому не следует особенно удивляться, так как указанная статья Закона не дополнена положениями о юридической ответственности лиц и организаций, не выполняющих закон. Действующий порядок по эксплуатации месторождений полезных ископаемых дискредитирует выдвинутый принцип о рациональном, комплексном использовании природных ресурсов и лишает смысла ведение государственного кадастра месторождений полезных ископаемых и государственных балансов запасов.

Для строительных, многих изыскательских предприятий, выполняющих работы по заданию заказчиков, типична следующая ситуация: ущерб природе наносит организация, действующая в интересах другой. В связи с этим возникает вопрос: должен ли заказчик отвечать за неправильные экологические действия подрядной организации? Прямого ответа в Законе нет. Практика же такова: подрядная организация привлекается к ответственности, заказчик остается в стороне. Имело бы смысл в подобных случаях расширить область ответственности, распространив последнюю также на заказчика работ. Такой механизм ответственности (солидарной ответственности) обяжет заказчика держать ситуацию под контролем. При необходимости возместить ущерб ответчиками будут обе организации.

Долгое время считалось, что штрафы действуют тем эффективнее, чем больше их размеры. Практика, однако, показала, что компании, обладающие огромными средствами, штрафные санкции отнюдь не стимулируют действовать строго в рамках природоохранного законодательства. Альтернативой штрафам в этом случае может быть лишь уголовная ответственность в виде тюремного заключения. Этот вид ответственности исключает возможность переложить экологические расходы (в том числе и штрафы) предприятий-загрязнителей на потребителя посредством увеличения цен.

В последнее время за рубежом, особенно в развитых странах, большое внимание уделяется механизмам применения уголовной ответственности. Наиболее характерна эта тенденция для США, где накоплен большой опыт судопроизводства.

Министерство юстиции США и другие ответственные за охрану окружающей среды инстанции считают, что привлечение к гражданской ответственности за природоразрушительные действия не дает эффекта, так как владельцы и директора предприятий расценивают штрафы как неизбежные издержки своего бизнеса и охотнее их платят, чем соблюдают природоохранное законодательство. Поэтому все чаще к нарушителям применяют уголовные санкции, причем не просто к лицам, нарушившим закон, а к руководителям корпораций.

В штате Калифорния уголовным деянием признается выброс токсичных веществ, если они загрязнили или могли загрязнить питьевые источники. Уголовно наказуемо умолчание в отчетах предприятий фактов загрязнения этими предприятиями окружающей среды, фальсификация данных, использование для отчетов заведомо неправильной первичной документации. Проверка отчетов производится инспекторами из надзорного органа, которые уведомляют владельца предприятия о своем визите за сутки. Ревизию производств по выпуску и переработке токсичных веществ производят без предупреждения. Право на вход в помещение дает предъявляемый инспектором судебный ордер. В случае подозрения экологического преступления предъявляется ордер на обыск.

Угроза уголовных санкций стимулирует руководство предприятий осуществлять профилактические мероприятия и контроль в виде аудиторских проверок. ЭПА заявило, что его инспекторы будут реже посещать предприятия, регулярно публикующие результаты своих аудиторских проверок.

Уголовные санкции применяются чаще всего при экологических авариях. В этом случае фирмы, виновные в авариях, выплачивают не только убытки потерпевшим, но и крупные уголовные штрафы. Так, за аварийный разлив нефти из танкера у берегов Аляски компания «Эксон» выплатила 900 млн дол. в виде уголовного штрафа. В менее тяжелых случаях виновные компании платят обычно гражданские штрафы либо по суду, либо в порядке внесудебного соглашения с надзорными органами. Контроль за этим ЭПА осуществляет с помощью Министерства юстиции. В 1990 г. были осуждены 30 человек, в том числе руководители компаний. Значительная часть экологических преступлений наказывается заключением на срок свыше одного года.

В конгрессе США обсуждается билль об уголовной ответственности промышленников «за создание экологически опасной обстановки для жизни и здоровья людей». Предусматриваются уголовные санкции в виде крупного уголовного штрафа и тюремного заключения (вплоть до 15-летнего срока). Более строгие меры применяются в случае умышленного нарушения природоохранных законов, причем сознательное уклонение от ознакомления с непринятыми фактами и критической информацией приравнивается к умышленному действию. В законодательных органах обсуждают возможность принудительной экологической экспертизы предприятия-загрязнителя за счет владельца этого предприятия. Предписанные экспертным заключением и утвержденные судом природоохранные меры предполагается контролировать путем инспекторских проверок. Считается, что инспектор в этом случае назначается решением суда. Его обязанность - следить за внедрением предписания.

В работе подчеркивается, что «в случае, когда нарушитель сознательно идет на экологические нарушения, штрафы являются обязательным дополнением к возмещению ущерба. Готовность возмещать пострадавшим убытки вместо экологической профилактики и борьбы с загрязнением уже может трактоваться как сознательное противоправное действие».[8] Марков Ю.Г. Указ. соч. С. 128.

В Великобритании большинством ответчиков, проходящих по экологическим уголовным искам, являются компании как юридические лица. Присужденные судом штрафы выплачиваются из средств этих компаний. В последнее время все шире стали привлекаться сотрудники компаний. Если компания допустила загрязнение водных ресурсов, то по Закону о водных ресурсах 1991 г. сотрудники этой компании, выполняющие руководящие функции, несут уголовную ответственность наравне с компанией как юридическим лицом. Уголовные санкции предусматривают неограниченный какими-либо установленными пределами штраф, а также лишение свободы сроком до двух лет. Причем обе эти меры могут применяться одновременно. Директор, управляющий, секретарь или другое должностное лицо корпорации может быть привлечено к уголовной ответственности, если нарушение Закона произошло по его личной халатности или «намеренной слепоте».

Закон об уголовной ответственности за нанесение ущерба окружающей среде вступил в силу с 1 января 1991 г. также в Германии. По новому закону уголовную ответственность влечет за собой не только химическое, но и физическое воздействие на окружающую среду (сотрясение, шумы, излучения, выбросы тепла, пара и т.д.). Уголовные санкции применяются как при аварийных загрязнениях, так и в случае постепенного нарастания экологической деградации. Процедура доказательства вины существенно облегчена: потерпевшему достаточно в своих показаниях убедить следственные органы, что предприятие способно причинить возникший ущерб. Устанавливается предельная величина штрафа (независимо от количества пострадавших) в размере 160 млн марок. В Законе заранее оговорены 96 типов производственных объектов, попадающих под уголовную ответственность. Они относятся к следующим отраслям и видам деятельности: теплоснабжению, горному делу, энергетике, производству стекла и керамики, черной металлургии, сталелитейному производству, химии, фармацевтике, нефтяной промышленности, производству искусственных веществ, деревообработке, целлюлозно-бумажной и пищевой промышленности, утилизации и переработке отходов, хранению опасных веществ.

В России опыт по применению уголовной ответственности за экологические нарушения пока не велик. По данным Государственного доклада «О состоянии окружающей природной среды в РФ в 1993 г.» к уголовной ответственности было привлечено 21 должностное лицо, в то время как к административной 35509 должностных лиц и граждан, и взыскано 847, 6 млн руб. штрафов. Эта сумма - немалая доля от общей суммы взысканных за нарушение природоохранного закона средств (5557,3 млн руб.), а последняя составляет в свою очередь лишь 27 \% от всей суммы ущерба в результате аварийных и залповых выбросов и сбросов загрязняющих веществ (20851,1 млн руб.). Прочий ущерб вовсе не поддается исчислению.

Более действенной мерой в отношении правонарушителей природоохранного законодательства является приостановка и закрытие предприятий или их отдельных цехов. Однако по вполне понятным причинам она не может применяться слишком часто. По данным территориальных природоохранных органов в 1993 г. была приостановлена работа 650 экологически вредных предприятий на разные сроки, 148 предприятий были закрыты. Насколько осторожно применялась эта мера, видно хотя бы из того, что по данным этих же органов общее число предприятий, на которые было зарегистрировано превышение норм по выбросам и сбросам равняется 24490. Заметим к тому же, что решения о приостановке или закрытии коснулись в основном небольших производств, находящихся в собственности акционерных объединений, малых фирм и кооперативов.

«Чаще всего, как показали проверки, в России нарушается земельное законодательство. В 1993 г. было выявлено 107,6 тыс. случаев нарушений. На 39, 7 тыс. нарушителей был наложен штраф на общую сумму 2,9 млрд руб. Возмещено причиненного ущерба по искам органов Роскомзема, Минприроды России и Госстроя России на сумму 1,15 млрд руб.

10 лет тому назад сотрудники Института государства и права АН СССР предприняли специальное исследование по вопросам эффективности юридической ответственности в области охраны окружающей среды. Был сделан вывод о невозможности дать точную оценку степени этой эффективности из-за отсутствия учета рецидивных правонарушений. Этого учета нет и сейчас. Поэтому сделанный 10 лет назад вывод и сегодня продолжает оставаться в силе».[9] Эффективность юридической ответственности в охране окружающей среды. М., 1985. С. 225.

1. Бурцева Н.Н., Алиев Э.Д., Черепахина О.Н. О характерных нарушениях природоохранного законодательства в России // Правовые вопросы охраны окружающей среды. 1994. № 14. С. 12-29. 2. Марков Ю.Г., Турченко В.Н., Чиркин Е.А., Юрков С.А. Социально-правовые механизмы природопользования. Новосибирск, 1995. С. 118. 3. Там же. С. 119. 4. Колбасов О.С. Авария на трубопроводе - экологический конфликт // Строительство трубопроводов. 1993. № 7. С. 16-19. 5. Кузьмин С.В. Комментарий к применению природоохранного законодательства // Экология и закон. 1994. № 3-4. С. 50-52. 6. Марков Ю.Г. и др. Указ. соч. с. 122. 7. Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель // Собрание актов Президента и Правительства. 1994. № 2. Ст. 78. 8. Марков Ю.Г. Указ. соч. С. 128. 9. Эффективность юридической ответственности в охране окружающей среды. М., 1985. С. 225.