Тема № 11. регионализация управления природопользованием

§ 1. Регионализация эколого-правовых механизмов как мировая тенденция

В середине 1960-х годов в связи с резкой деградацией природной среды во многих регионах мира и осознанием глобального характера экологических проблем наступает оживление законотворческой активности в сфере ресурсопользования и охраны живой природы. Наше государство начинает предпринимать усилия по организации экологического мониторинга, контролю за состоянием отдельных видов животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения. Примерно в это время издается Красная книга РФ. Появляются многочисленные публикации об опасном загрязнении водоемов, атмосферы, продуктов питания, катастрофическом сокращении лесов и т.д.

В 1967 г. в японском законодательстве впервые появились статьи об ответственности за загрязнение окружающей среды.

Вместе с тем росло понимание комплексного характера экологической проблемы.

До конца 1970-х годов в развитых капиталистических странах шел бурный процесс законотворчества в сфере экологии на государственном уровне. Затем он постепенно начал стихать.

«В США после принятия в 1989 г. Закона о суперфонде наступает полоса затишья. В течение 1980-х годов не появилось ни одного федерального закона об окружающей среде, вносились лишь поправки и изменения в действующее законодательство. Спад законотворческой активности на федеральном уровне в значительной степени был обусловлен передачей многих функций в области охраны окружающей среды администрации штатов. Процесс децентрализации управления природопользованием продолжался примерно до середины 1980-х годов, когда наступила сбалансированность в государственной деятельности между всеми уровнями управления. До настоящего времени каких-либо существенных сдвигов в природоохранной политике и законотворческой деятельности США не происходит.

Великобритания является одним из наиболее централизованных государств в Западной Европе. Однако, несмотря на потенциальную возможность существования всестороннего централизованного регулирования, государственная политика в сфере окружающей среды имеет явную тенденцию к децентрализации. Главные органы местного самоуправления в Англии (советы графств) хотя и не обладают той степенью автономии как американские штаты, тем не менее осуществляют ряд важных функций в сфере планирования землепользования, ведут надзор за разработкой месторождений полезных ископаемых, проводят регулирование и контроль за утилизацией отходов. Еще более широкой компетенцией обладают такие региональные образования, как районный и Лондонский окружные советы».[1] Право охраны окружающей среды в СССР и Великобритании. М., 1988. С. 72-73.

В начале 1990-х годов в связи с принятием Великобританией Закона об охране окружающей среды с его концепцией комплексного контроля загрязнения произошла передача широкого круга контрольно-надзорных функций в компетенцию местных властей. Природоохранное законодательство возложило новые обязанности также на управляющих промышленными предприятиями (1991 г.).

«Регионализация эколого-правовых механизмов имеет место и в Японии. Здесь нет Министерства по охране окружающей среды. Главный центральный орган - Управление по охране окружающей природной среды - существует как специализированное подразделение при премьер-министре с координирующими и планирующими функциями. Никаких указов это Управление не издает, а лишь определяет и поддерживает экологическую политику.

Особое значение в Японии имеет природоохранная деятельность местных администраций, которым позволено расширять сферу деятельности национальных законов и ужесточать стандарты. Местные администрации эффективно проводят природоохранную политику, точно определяют размеры затрат и компенсаций. Они разрабатывают постановления, системы регулирования, стандарты, руководящие установки для принятия решений о размещении новых предприятий, проводят единую систему «соглашений о контроле за загрязнением окружающей среды», которыми заранее определяются условия функционирования предприятий. В выработке соглашений участвует и общественность. Это добровольные соглашения, но они повсюду доказали свою эффективность. Например, к 1979 г. в Иокогаме были разработаны процедуры оценки последствий реализации проектов для окружающей среды, отличавшиеся от национальных стандартов. Тем не менее, местные процедуры стали применять не только к крупным, но и ко всем типам мелких проектов. Еще одна примечательная деталь: в каждом крупном муниципалитете Японии есть исследовательский институт по охране окружающей среды, который разрабатывает научные основания намечаемых природоохранных мероприятий.

В целом экологическое планирование и управление в Японии к 1990-м годам сместилось от центра к территориальному управлению (самоуправлению). Финансирование программ также перешло в компетенцию местного государственного управления, что характерно, впрочем, для большинства капиталистических стран. Приблизительно 80\% природоохранного бюджета берется в местных органах власти».[2] Экономика на службе экологии. М., 1992. С. 190-201.

В США в соответствии с так называемым принципом федерализма каждый штат уполномочен создавать собственные правовые системы, основу которых составляют конституции штатов. Полномочия же местных (городских) органов власти и управления по правовому регулированию в области охраны окружающей среды обычно ограничиваются конституциями штатов. Повышение роли штатов в решении экологических проблем привело к появлению в конституциях штатов многочисленных поправок экологического характера. В рамках правовой системы США конституции являются необходимым юридическим основанием экологического нормотворчества и принятия природоохранных законов.

Усиление в государственной экологической политике значимости штатов в 1980-х годах происходило на фоне все более глубокого и широкого осознания, что эффективная экологическая политика должна базироваться на оптимальном сочетании регулирования на национальном и региональном уровнях.

В 1984 г. Природоохранное агентство издает документ, по которому основные полномочия по охране подземных вод передаются штатам. Штаты сохраняют широкие полномочия по контролю за загрязнением вод из нефиксируемых источников. Есть примеры, когда штаты устанавливали систему экологических стандартов по тем загрязняющим веществам, для которых еще не существовало федеральных стандартов.

У штатов имеется возможность разрабатывать широкий комплекс мер юридической ответственности за различные правонарушения. Надо сказать, что многим федеральным законам в области охраны окружающей среды предшествовало законодательство штатов. Уместно упомянуть также, что применение ПДК и сама идея ПДК впервые появилась в штатах. В Федеральном законодательстве оставалось лишь зафиксировать этот факт.

Штатам предоставляется право при участии местных властей осуществлять зонирование территории, то есть делить земли штата на зоны (земли городской застройки, промышленного развития, рекреации, сельскохозяйственные земли и т.д.). Это право - мощный инструмент по управлению природопользованием на территории.

В Канаде сложились еще более благоприятные возможности регионализации эколого-правового механизма. Это связано с рядом особенностей организации территориального управления. В литературе отмечается, «что провинциальные и региональные звенья государственного управления играют в Канаде значительно более широкую роль, чем штатные структуры власти в США.

В США федеральный и местный уровни власти во многом связаны напрямую. Например, федеральные средства в США поступают прямо в муниципалитете (в основном). В Канаде же финансирование местных органов власти осуществляется через посредство федерально-провинциальных программ, фактически контролируемых провинциями.

Законы Канадских провинций более жестко, чем законы штатов в США, регламентируют рамки деятельности местных органов власти и управления».[3] Моргачев В.Н. Формы и методы территориального управления в США и Канаде. М., 1987. С. 108-110.

В связи с тенденциями регионализации управления природопользованием и освобождения центральных органов от опеки над региональными образованиями национальные правительства развитых стран получают возможность уделять больше внимания международным аспектам экологической проблемы. Начинаются процессы, направленные на пересмотр прежних концепций в области охраны природы. Все чаще ученые и законодатели развитых стран высказывают мысль о приоритете глобальных экологических проблем над узко национальными. Появляются работы, где, в частности, говорится о непригодности традиционной концепции государственного суверенитета: она делает бессильным международное право в области охраны окружающей среды. Примат национально-государственных интересов приводит к фактически не контролируемым действиям отдельного государства по отношению к своей природной среде. Одного лишь требования не наносить существенного ущерба соседнему государству теперь уже недостаточно. Земля - это общий и к тому же весьма уязвимый ресурс, и ущерб окружающей среде не может быть ограничен юридическими территориальными границами.

§ 2. Распределение полномочий между уровнями управления

Хотя большое число задач экологического регулирования может решаться на региональном и местном уровнях, во многих государствах сохраняется та или иная форма доминирования национально-государственного уровня в вопросах землепользования и освоения месторождений полезных ископаемых.

В США наблюдается тенденция к возрастанию роли центральной власти в регулировании отношений этих видов природопользования. Государство имеет мощные возможности воздействия на собственность штатов и частных лиц, определяя основные направления природопользования и распоряжения природными ресурсами (в том числе землей) в государственных интересах. В рамках федеральной земельной собственности, охватывающей треть территории страны, конгресс США и федеральное правительство обладают доминирующими возможностями влиять на состояние природных ресурсов, определять их правовой режим эксплуатации, исходя из требований «всеобщих интересов». Напомним в этой связи, что в США действует конституционный принцип верховенства федерального права.

Регулирование землепользования в качества обязательного мероприятия предусматривает зонирование территории, то есть разбиение на зоны с различным функциональным назначением. Причем размеры функциональной нагрузки в границах той или иной зоны могут устанавливаться соответствующими решениями местных властей. Например, администрация ряда штатов США вправе устанавливать высоту и размеры зданий, их этажность, процент застройки территории, размеры дворовых участков и прочих элементов планировки.

В регулировании водопользования есть свои особенности. По общепринятой в США концепции право водопользования является собственностью, имеет стоимость и при определенных условиях может быть продано. Торговля правами на водопользование осуществляется под контролем администрации штатов. Федеральные органы в вопросы регулирования водопользования для целей коммунально-бытового и хозяйственного водоснабжения предпочитают не вмешиваться, передав их почти целиком в ведение штатов. В компетенции федерального уровня остаются вопросы, связанные с использованием поверхностных источников для мелиорации земель, производства электроэнергии, поддержания общего экологического баланса и охраны животных, а также с мерами по борьбе с наводнениями. Например, право создавать различные гидротехнические сооружения в целях получения энергии, а также выдавать лицензии на строительство таких сооружений частным компаниям закреплено за Федеральной энергетической компанией. Тем не менее, штаты могут возражать против такого строительства, если оно угрожает неблагоприятными экологическими последствиями. В этом случае штаты прибегают к помощи судов. Есть примеры, когда по иску штата к Федеральной энергетической комиссии судом были признаны недействительными лицензии, выданные на гидротехническое строительство.

Право на сооружение плотин и каналов, имеющих целью борьбу с наводнениями, предоставлено Армейскому корпусу инженеров. Образуемые при этом водоемы могут быть использованы и для других целей (ирригации, рекреации, воспроизводства рыбных запасов и т.д.). Подобное водопользование осуществляют на контрактной основе.

Федеральное правительство США стремится поощрять природоохранные мероприятия на местах, выделяя из бюджета финансовые средства. Например, в соответствии с Законом о чистой воде федеральное правительство обязано взять на себя 90 \% финансирования строительства муниципальных водоочистных сооружений, отвечающих федеральным требованиям.

В других случаях федеральное правительство может запрещать ввод в эксплуатацию каких-либо объектов в тех штатах, которые игнорируют вопросы охраны окружающей среды и не разрабатывают соответствующие программы. Так, Закон о чистом воздухе предоставляет федеральному правительству запрещать производство бензина там, где нет программ по снижению загрязнения воздуха автомобильными выхлопами.

Обычно штаты на основе разработанных федеральных стандартов качества окружающей среды формируют программы выполнения этих стандартов. Программы вступают в силу после их утверждения природоохранным агентством. Природоохранное агентство РФ жестко контролирует и требует выполнения разработанных штатами программ, пользуясь в основном административными методами. Но есть и договорной способ отношений между федеральным и штатным уровнями управления. Сущность этих отношений сводится к конкретизации полномочий организаций и ведомств различных уровней. Сама возможность договорных отношений иногда предусматривается в законах.

Предметом соглашения могут быть программы мероприятий в различных сферах природопользования и охраны окружающей среды. Такие соглашения определяют сроки выполнения программ, кооперацию кадров, финансовые и материальные ресурсы, источники финансирования и т.д. Согласованный текст договора после процедур утверждения приобретает силу юридического документа.

В США не существует стандартной схемы организации регионального и местного управления природопользованием.

Местные органы управления штата обладают меньшей степенью самостоятельности (в административном, политическом и финансовом отношении), чем органы штатов в рамках федерации. Используя право независимости в административных вопросах, каждый штат формирует собственную систему природоохранных органов. Например, если в штате доминирует федеральная или штатная собственность на землю, то ключевое положение занимает в нем Министерство природных ресурсов. Таков, в частности, штат Аляска. В других случаях ключевое положение занимает Министерство здравоохранения, как, например, в штатах Аризона, Канзас, Южная Каролина. Прочие министерства выполняют отдельные природоохранные функции в дополнение к основным обязанностям. Существуют штаты, где практически все функции по регулированию и контролю в сфере экологии и использования природных ресурсов сосредоточены в Министерстве по охране окружающей среды (штат Нью-Йорк, Массачусетс и др.).

Бывает, когда природоохранные функции как бы «рассыпаны» по различным министерствам, агентствам, комиссиям в администрации губернатора. Это рассредоточенный тип организационной структуры. Он характерен для штатов Техас, Калифорния, Иллинойс и др.

Время от времени штаты предпринимают усилия по реорганизации систем экологического управления в целях дальнейшего его совершенствования. Федеральное правительство обычно не вмешивается в этот процесс.

Обратимся теперь к опыту России. Особенностью правовой системы здесь в течение долгого времени являлось предоставление высокого статуса нормативно-правовым актам министерств и ведомств. Он на практике приравнивался к статусу государственных законов, принимаемых Верховными Советами России и республик. Территориальные органы власти обладали более ограниченными функциями по правовому регулированию различных аспектов жизнедеятельности населения, поэтому при столкновении ведомственных и территориальных интересов обычно побеждали первые. Создание в свое время совнархозов было неудачной попыткой подчинить ведомственное право территориальному.

В сфере управления природопользованием и охраной окружающей среды принцип приоритетности ведомственного права недопустим и должен быть заменен принципом приоритетности территориального права. Природа не признает ведомственно-отраслевого расчленения хозяйственной деятельности.

Если мы хотим обеспечить хозяйственным системам экологически устойчивый характер, придать им черты экосистем, то приоритетность территориального права представляется оправданной. В сущности, она есть лишь иное выражение приоритетности общественных интересов (в данном случае интересов населения территории) над частными, а именно узковедомственными.

Отсюда следует, что в вопросах управления природопользованием и охраной окружающей среды местным органам власти должны быть предоставлены более широкие полномочия, чем это было до сих пор. Следует стремиться к тому, чтобы многочисленные организации ведомственной принадлежности (центры контроля природной среды, станции санэпиднадзора, управления по водопользованию и водному хозяйству, рыбные и охотинспекции и проч.) координировали свои действия с решениями местных органов власти. Причем следует исходить из того, что территориальные нормативно-правовые акты обладают более высоким статусом по сравнению с ведомственными.

При сопоставлении же территорий различного уровня (городской, областной, республиканский, федеральный) идет наращивание приоритетности снизу вверх. Отсюда вытекает принцип верховенства федерального права. Проведение этого принципа в жизнь означает, что правовые установления местных властей не должны противоречить федеральным нормам. Функционирование территориальных, в частности областных, правовых систем не должно нарушать Конституцию и законы страны. С другой стороны, законы страны должны формироваться таким образом, чтобы не затрагивать местной специфики. Например, нецелесообразно на федеральном уровне задавать жесткие экологические стандарты и нормы.

Конкретизация правовых установлений должна наращиваться сверху вниз по территориальным уровням управляющей системы.

Подзаконные нормативные акты (приказы, правила, инструкции), принимаемые по ведомственной линии, не могут входить в противоречия с федеральным или территориальным правом. Их функция заключается лишь в том, чтобы определить и закрепить порядок, способ реализации федеральных (территориальных) законов. Например, порядок получения лицензий на использование природных ресурсов определяется соответствующим ведомством. Устойчивое региональное развитие (экоразвитие) предполагает тесное сотрудничество федеральных и региональных органов управления в организации эффективной системы жизнеобеспечения и хозяйственной деятельности на отдельных территориях страны.

Замена директивного принципа управления принципом сотрудничества обусловлена требованием более точного соответствия целей развития региона интересам проживающих там людей. Поэтому нет ничего удивительного в том, что функции федеральных и областных органов власти в сфере управления экоразвитием в некоторых пунктах могут совпадать. Например, на федеральном и областном уровнях ведутся разработка и утверждение экологических программ, государственных и территориальных соответственно, могут приниматься решения о прекращении или приостановке деятельности хозяйственных объектов, систематически нарушающих законы об охране природы; организации заповедников, заказников, национальных парков, памятников природы; выдаче или изъятии решений на природопользование и т.д.

Как видим, областные органы власти имеют право принимать самостоятельные решения по широкому кругу вопросов. При этом важно не входить в противоречия с нормативно-правовыми актами, принятыми на федеральном уровне. Область не может пойти на ослабление каких-либо экологических требований, если они предусмотрены федеральным законодательством. Например, область не может пользоваться менее жесткими нормативами, правилами, стандартами, разработанными и утвержденными на уровне Федерации, но она может при надлежащих условиях пойти на их ужесточение. Причем при проведении подобных программ область должна иметь право на поддержку федерального правительства.

«Надо сказать, что принятые в ряде западных стран меры по децентрализации функций в сфере охраны окружающей среды дали значительные положительные результаты. Подобные же меры должны проводиться и у нас. Как показывает опыт, чрезмерная централизация управления охраной окружающей среды и природопользованием - одна из причин повсеместного ухудшения экологической обстановки.

Важным фактором, определяющим разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации, является право собственности на территориальные природные ресурсы. В этой связи следует отметить, что область как субъект Федерации имеет более ограниченные права на территориальные природные ресурсы, чем республики. Такое положение закреплено в Декларации о суверенитете республики и отражено в Федеративном договоре».[4] О государственном суверенитете РСФСР: Декларация // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1990. № 2. Ст. 22. Имело бы смысл уравнять правовые статусы республик, краев, областей во всем, что касается собственности на природные ресурсы. Для областей, находящихся в зоне экологического бедствия, это следовало бы сделать в первую очередь.

Разграничение природных ресурсов на федеральные, республиканские, краевые, областные производится по взаимной договоренности всех субъектов Федерации и закрепляется Федеральным договором.

В настоящее время к федеральным ресурсам относятся: территории и объекты природно-заповедного фонда федерального значения; курортные зоны федерального подчинения; леса первой группы; месторождения полезных ископаемых, отнесенных к ведению Федерации, реки, моря, озера, каналы и другие водные объекты, расположенные на территории двух и более субъектов Федерации; растения и животные, занесенные в Красную книгу РФ; природные ресурсы континентального шельфа и морской экономической зоны. В соответствии с законодательством областные органы власти не могут распоряжаться природными ресурсами, находящимися в ведении Федерации.

Тем не менее должно соблюдаться правило: область вправе запретить действия любого субъекта собственности, если они наносят или могут нанести вред состоянию здоровья человека и природной среды. Например, область может запретить строительство экологически вредных объектов независимо от их ведомственной или территориальной подчиненности. Основанием для запрещения может служить отрицательное заключение областной экологической экспертизы или решение суда.

Должно соблюдаться и другое правило: область не правомочна принимать решений, последствиями которых станет ухудшение природной среды на чужих территориях. Разрешить строительство объектов, способных влиять на другие территории Федерации, допустимо лишь при наличии положительной государственной экспертизы. Например, строительство Катунской ГЭС не может быть санкционировано заключением экологической экспертизы Республики Алтай, необходима экспертиза федерального уровня.

Подобное правило должно распространяться и на продукты промышленного и сельскохозяйственного производства. Область вправе экспортировать на другие территории лишь экологически чистые продукты. Разрешение на экспорт выдают государственные органы. И наоборот, область может импортировать лишь те продукты, на которые есть положительное заключение областной экспертизы. Под упомянутое правило подпадают также любые иные действия: организация свалок, разработка полезных ископаемых, эксплуатация лесных, водных, почвенных и прочих природных ресурсов.

Законом РФ об охране окружающей природной среды определено также распределение полномочий между областью и органами местного самоуправления. Совпадение функций этих двух уровней практически полное: определение основных направлений охраны природной среды, разработка и реализация экологических программ, учет и оценка состояния территорий и объемов отходов производства, координация деятельности экологических служб, организация экологической экспертизы проектов и государственного экологического контроля, выдача разрешений на различные виды природопользования, в том числе на выбросы, сбросы и размещение отходов, принятие решений об ограничении, приостановлении и прекращении экологически вредной деятельности, разрешение споров в области охраны природной среды, организация особо охраняемых природных территорий и объектов, экологическое воспитание, образование и просвещение, обеспечение населения необходимой экологической информацией.

Управление природными ресурсами осуществляется теми органами, в ведении которых они находятся. Все, что находится на территории городов, относится к муниципальной собственности. Например, городскими землями распоряжаются городские Советы и администрация. Однако водные ресурсы в ведении города, как правило, не находятся (если это не городские пруды), как и лесные ресурсы, в том числе пригородные леса и прочие лесные массивы (если это не городские скверы и парки).

Согласно Закону РФ о местном самоуправлении в РСФСР органы территориального общественного самоуправления также относятся к местному самоуправлению. Однако их полномочия остаются во многом неясными. Подавляющая часть природоохранных функций осуществляется по линии государственных образований, прежде всего комитетов экологии и природных ресурсов.

§ 3. Роль самоуправления

Совершенствование механизма управления природопользованием вряд ли возможно без самого широкого участия местного населения в подготовке и реализации экологических программ. Инструментом такого участия является территориальное самоуправление. Феномен самоуправления широко распространен в современном мире. В его основе лежит возможность политической и экономической самостоятельности территориальных образований. Однако главной движущей силой, основной «пружиной» самоуправляемых территориальных систем является активность широких слоев населения, кровно заинтересованных в социально экономическом и экологическом благополучии своих территорий.

«Инициатива и активность населения, проживающего на отдельных территориальных образованиях внутри государства, предусматриваются в ряде официальных международных документов и в законодательстве Российской Федерации. В частности, декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию в ряде своих принципов утверждает право людей на здоровую и плодотворную жизнь в гармонии с природой, на доступ к экологической информации и участие в принятии и реализации жизненно важных решений. В декларации говорится также, что коренное население и его общины, а также другие местные общины призваны играть важную роль в процессах воспроизводства природной среды в силу накопленных ими исторических традиций и опыта эффективного природопользования. Государства в лице правительств обязаны не только признавать, но и должным образом поддерживать их активное участие в достижении устойчивого развития».[5] Рио-де-Жанейровская декларация по окружающей среде и развитию // Экология и закон. 1993. № 1. С. 8-12.

В Законе РФ об охране окружающей природной среды тоже провозглашается право граждан на охрану их здоровья от неблагоприятных воздействий окружающей среды (ст. 11), а также на активное участие в природоохранных мероприятиях. Более того, граждане вправе требовать предоставления им необходимой экологической информации, отмены экологически опасных решений, закрытия вредных производств и привлечения к ответственности виновных в природоразрушительных действиях (ст. 12).

Можно было бы назвать и другие юридические документы и нормативные акты, которые открывают принципиальную возможность развития процессов самоорганизации на различных территориальных уровнях, в первую очередь на уровне отдельных районов и населенных пунктов. Становится очевидной не только возможность, но и целесообразность «делегировать» населению широкие полномочия в вопросах охраны окружающей среды и управления природопользованием.

Компетенция органов местного самоуправления в данной сфере определяется, прежде всего, Конституцией РФ, Законом РФ о местном самоуправлении (1991 г.), а также Земельным кодексом РФ (1991 г.) и другими законодательными и нормативно-правовыми актам.

До начала реформирования местного самоуправления (осень 1993 г.) ряд важных полномочий в области природопользования осуществляется представительными органами местного самоуправления - местными Советами. В настоящее время указами Президента РФ по вопросам местного самоуправления полномочия Советов существенно ограничены.

«Большинство вопросов в области землепользования и охраны природы решает теперь местная администрация. Органы местного самоуправления в лице администрации планируют использование земель, находящихся в их владении; организуют проведение работ по землеустройству; осуществляют полномочия, связанные с оформлением права собственности на землю, а также иными действиями по владению, пользованию и распоряжению землей; взимают плату за землю; участвуют в осуществлении контроля в области природопользования и охраны окружающей среды».[6] Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 113.

Ст. 39 Закона РСФСР о местном самоуправлении гласит, что местная администрация района, города определяет квоту на разработку полезных ископаемых, находящихся в муниципальной собственности. Она же определяет плату за их использование.

В формировании и выполнении территориальных экологических программ законодательство предусматривает участие федерального финансирования. Федеральные ведомства и структуры управления могут предлагать территориям альтернативные варианты программ, не прибегая к методам жесткого администрирования. Должно соблюдаться следующее правило. Выбор экологических программ для той или иной территории остается за местной администрацией, если выполнение программы предполагается осуществлять за счет местного бюджета. Для зон экологического бедствия должна предусматриваться возможность федерального финансирования территориальных экологических программ.

Обязательным атрибутом разработки и реализации долгосрочных производственно-экономических проектов и схем выступают различные методы привлечения населения к решению вопросов прогностического характера. Социально-экологическое прогнозирование и планирование должны предшествовать подготовке документов по производственно-экономическим разработкам. Такой порядок особенно важен при промышленном освоении новых территорий.

В настоящее время происходит процесс все большего возрастания роли местных и территориальных органов управления в вопросах развития производительных сил. Этот процесс, похоже, не обратим. В целом действующая ранее пирамида территориальной иерархии в обосновании развития и размещения производства - от федерального уровня к местному - принимает в условиях регионализации управления обратный характер - от местного уровня к федеральному.

Роль местных самоуправляемых структур в решении вопросов территориального планирования и развития достаточно велика во многих странах Западной Европы (Германии, Швеции, Швейцарии и др.). В Германии, например, местные общины даже обладают некоторыми преимуществами по отношению к администрации земель. Возможность и форма участия земель в федеральной процедуре составления планов законодательно не определена, в отличие от общин, участие которых как самостоятельных носителей прав (субъектов права) в процедуре составления планов, затрагивающих интересы общин, давно законодательно определено.

«В Великобритании местным органам самоуправления предписывается подготавливать планы рециклизации отходов. Теперь эти органы выступают инстанциями, выполняющими функции по удалению отходов и по надзору за ними. В целом правовой статус муниципалитетов довольно ограничен: они могут совершать лишь те действия, которые прямо предписаны законом».[7] Баранчиков В.А. Правовое регулирование организации и деятельности муниципальных органов Великобритании / Реформы местного управления в странах Европы. М., 1993. С. 10-24.

Тенденции усиления привлечения общин к участию в природоохранной деятельности имеют место в Австрии. Там общины получили право взять под охрану различные природные комплексы, имеющие эстетическое, культурное или экологическое значение.

В США распространена процедура дарения прав на освоение земель (экологический сервитут) различным местным организациям и частным лицам с целью охраны земель. Благодаря экологическому сервитуту в США поставлено под охрану 0,4 млн га частных земель, представляющих экологическую ценность. Условиями дарения обычно запрещаются такие виды землепользования, как жилищное строительство, возведение туристических комплексов, коммерческая или промышленная деятельность, лесозаготовки, выпас скота и т.д.

Дарение земель происходит на определенный срок. Компетентным организациям, таким как окружной или земельный фонд, дарственное право выдается на долгие годы с одновременным освобождением от налогообложения. Передача земель на ограниченное время от налога не освобождает.

В США имеются примеры, когда отведение территорий под опеку местных органов самоуправления, предоставление этим органам широких полномочий позволило решить многие вопросы эффективного землепользования и охраны природы. В этом отношении особый интерес вызывает опыт долины р. Теннесси (приток Миссисипи), которая 60 лет назад была самым экологически неблагоприятным и экологически отсталым районом США. Теперь эта долина не только одна из самых процветающих в стране, но и регион, где уже сформировалась и сохраняется тенденция к устойчивому развитию. Об этом в сентябре 1994 г. на конференции в Улан-Удэ был сделан доклад ведущего специалиста, занимающегося разработкой и реализацией программы развития данного региона, - Джона Лоуни. Его доклад заслуживает самого внимательного изучения. Пока же отметим основные особенности рассматриваемого проекта.

По сложившейся ситуации в долине р. Теннесси был принят соответствующий закон, согласно которому была создана администрация долины р. Теннесси (TVA) с широкими полномочиями для реализации программы устойчивого социально-экономического развития при сохранении окружающей среды. Для руководства проектом согласно этому закону был создан Совет (из трех членов), назначаемый президентом и утвержденный сенатом, которому представлялась полная свобода в определении организации структуры и методов управления. Следует подчеркнуть, что государственный закон определил для TVA несколько широких сфер ответственности без определенных ограничений, возложив на новую администрацию планирование в области рационального использования, сохранения и развития всех ресурсов водного бассейна и прилегающих территорий. Очень важно предоставить региональной администрации возможности самой определять необходимые виды деятельности. TVA получает от федерального правительства специальное, но ограниченное (по сравнению с масштабом задач) внешнее финансирование, определяемое ежегодным планом и отчетом за предыдущее время. TVA не подвергается какой-либо регламентации сверху (кроме права, касающегося покупки земли для промышленного освоения, и права утверждения проектов, влияющих на водные ресурсы).

«Способы разрешения конфликтных моментов - о полномочиях и масштабе деятельности TVA, ее взаимоотношениях с правительством штата и органами местного самоуправления - не предусмотрены Законом, а гибко определяются в процессе работы через системы административных и бюджетных приоритетов, взаимодействие со всеми заинтересованными организациями, а также путем защиты судебных исков. TVA ориентируется на перспективную эксплуатацию природных ресурсов и обеспечение долгосрочных интересов населения. Она постоянно обращается к научным консультантам и, соответственно, корректирует при необходимости ранее принятые проекты и планы».[8] Бородина Н. Вот такой опыт надо перенимать (интервью с Дж. Лоуни) // Наука Сибири. 1994. № 44. С. 3.

Все предпринятые администрацией меры дали свои плоды. Так, с 1976 г. выбросы SO2 с 11 угольных ТЭС долины Теннесси уменьшились с 2,4 до 1,1 млн. т в год. Планируется дальнейшее сокращение выбросов SO2 и NO2 на 40 \% (от уровня 1980 г.). В 1995 г. будут введены в строй новые очистные сооружения. Часть энергетических нагрузок возьмут на себя новые блоки АЭС, что позволит администрации создать «экологический резерв» по выбросам, который можно будет продать частным ТЭС. Выгоды от такой продажи кажутся очевидными, если учесть, что стоимость разрешения на выброс 1 т SO2 к 1995 г. прогнозировалась в 600 дол. Опыт самоуправления долины р. Теннесси может быть полезен для использования в других странах, в том числе в России.

В частности, он может быть полезен для районов, находящихся в бедственном экологическом положении. Конечно, заимствовать можно далеко не все, поскольку Россия находится в состоянии глубокого экономического и политического кризиса. Тем не менее сама идея создания специальной региональной администрации с широкими полномочиями для обеспечения социально-экономической и экологической стабилизации привлекательна и реализуема. Для этого необходимо принять нормативно-правовой акт на уровне Госдумы и Президента. Предоставленные местной (региональной) администрации широкие полномочия в выборе организационных структур и методов управления природопользованием могли бы обеспечить самый высокий уровень творческой активности населения, его участия в контроле за экологическим состоянием территории и принятии жизненно важных решений[9] Марков Ю.Г. и др. Указ. соч. С. 104-106..

1. Право охраны окружающей среды в СССР и Великобритании. М., 1988. С. 72-73. 2. Экономика на службе экологии. М., 1992. С. 190-201. 3. Моргачев В.Н. Формы и методы территориального управления в США и Канаде. М., 1987. С. 108-110. 4. О государственном суверенитете РСФСР: Декларация // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1990. № 2. Ст. 22. 5. Рио-де-Жанейровская декларация по окружающей среде и развитию // Экология и закон. 1993. № 1. С. 8-12. 6. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 113. 7. Баранчиков В.А. Правовое регулирование организации и деятельности муниципальных органов Великобритании / Реформы местного управления в странах Европы. М., 1993. С. 10-24. 8. Бородина Н. Вот такой опыт надо перенимать (интервью с Дж. Лоуни) // Наука Сибири. 1994. № 44. С. 3. 9. Марков Ю.Г. и др. Указ. соч. С. 104-106.