Тема № 9. компенсационные механизмы в системе природопользования

§ 1. Принцип компенсации

В литературе иногда можно встретить примеры, указывающие на возможность получать доходы от природоохранной деятельности. Например, в аналитическом обзоре «Социально-правовые механизмы природопользования», приведен факт, когда южно-калифорнийская корпорация «Нортроп» сумела сэкономить за 3 года 20 млн дол. при проведении программы сокращения отходов[1] Социально-правовые механизмы природопользования: Аналитический обзор / Ю.Г. Марков, В.Н. Турченко, Е.А. Чиркин, С.А. Юрков. Новосибирск, 1995. С. 50-54.. Названа компания «Поляроид», которая намерена получать еще большие доходы от реализации программы сокращения масштабов использования токсичных веществ и образования токсичных отходов. Прибыльный экобизнес часто бывает возможен в условиях, когда эффективно действуют развивающиеся в последнее время различного рода компенсационные механизмы. Эти механизмы перекачивают финансовые средства от фирм с грязным производством к фирмам, активно занимающимся природоохранной деятельностью. В результате выбросы загрязняющих веществ в одном месте как бы компенсируются их сокращением в другом месте. Без соответствующих правовых регуляторов это сделать было бы невозможно, поскольку ни одна из фирм, загрязняющая своей деятельностью окружающую среду, не согласится добровольно на передачу своих средств в пользу тех, кто осуществляет компенсационную, природоохранную деятельность.

Общая идея компенсации достаточно проста и в то же время важна настолько, что может быть возведена в принцип: при хозяйственной деятельности нарушение состояния природной среды неизбежно. Поэтому неблагоприятные экологические последствия, которые уже имеют место или только ожидаемы, должны компенсироваться мероприятиями по улучшению, воспроизводству природной среды. Вырубаемый под новострой лес должен быть возмещен лесопосадками. Пусть он будет высажен там, где его мало. Вылавливаемая рыба должна компенсироваться улучшением состояния нерестилищ, строительством рыборазводных заводов, отвод земель под промышленные, транспортные и прочие нужды - улучшением земель на соседних территориях и т.д.

Там, где возможно, компенсация обеспечивается проведением соответствующих работ силами организаций, нарушающих состояние природной среды, там, где это невозможно, - денежными средствами.

Опыт освоения природных ресурсов Сибири показывает, что принцип компенсации здесь часто нарушался. Природные богатства Сибири представлялись поистине неистощимыми. Никому не приходило в голову требовать компенсации при сведении лесов под строительство дорог, городов и поселков. К тому же в условиях Сибири искусственное выращивание лесов - проблема достаточно сложная. Что касается бореальных лесов, то их воспроизводство практически невозможно, как невозможно восстановление тундрового покрова после его нарушения гусеницами вездеходов. Тем не менее вопрос о компенсации всплыл в совершенно неожиданной и даже в резкой форме, когда выяснилось, что малочисленные народы Крайнего Севера оказались под угрозой полного исчезновения. Поясним, о чем идет речь.

Компенсация негативных последствий малочисленным народам в местах проживания с традиционной хозяйственной деятельностью, где ведется добыча полезных ископаемых и осуществляются меры по промышленному освоению территории, включают в себя, как минимум, возмещение ущерба, обусловленного снижением продуктивности отдельных стад, охотничьих угодий, рыбохозяйственных водоемов и т.д. Но принцип компенсации требует большего. Должны быть выделены средства для создания рабочих мест и профессиональной подготовки кадров из коренного населения после неизбежного ограничения возможностей продолжать традиционную хозяйственную деятельность.

Остается неясным, чем компенсировать ущерб, который наносится природным экосистемам, а также исторически сложившимся формам этнического бытия. А если новые рабочие места не устраивают аборигенное население и оно не желает мириться с утратой своих культурных традиций?

Принцип компенсации, реализуемый в чисто экономическом плане, не дает желаемого результата в сфере социально-экологической, не обеспечивает требований устойчивого развития. Более предпочтительной является натуральная компенсация. В узком смысле слова это означает, например, что природопользователь обязуется провести работы, связанные с воспроизводством нарушенных экосистем, рекультивацию земельных участков и т.д.

В широком смысле слова натуральная компенсация включает в себя весь тот комплекс мер, которые осуществляет общество в целях сохранения природной среды и биосферы. Этот комплекс нельзя возложить на природопользователей. Требуются новые формы деятельности - природоохранная и природоформирующая. Это фактически означает, что исполнение компенсационной функции во многих случаях ляжет на плечи государства, на его регулирующие природопользование органы.

В Западных странах с развитыми формами частной собственности вопрос о компенсации нередко возникает при попытках восстановить контроль над особо ценными природными комплексами и территориями. Например, природоохранное законодательство, принятое в США, начиная с 1970-х годов, на федеральном, штатном и местном уровнях, зачастую входит в противоречие с правами собственников на землю. Противоречие это настолько острое, что в США даже сформировалось «движение за права собственников», имеющее много активных сторонников.

Правовой основой его развития стала 5-я поправка к Конституции США, гласящая, что частная собственность, отчуждаемая в интересах общественного использования, подлежит «соответствующей компенсации». Собственник может добиться компенсации через суд. В палату представителей конгресса США поступили законопроекты, направленные на защиту прав собственников. Один из них - законопроект Дж. Хейса о классификации национальных водно-болотных угодий по их экологической ценности - дает право собственнику требовать соответствующей финансовой компенсации от государства, если оно хочет сохранить ту или иную заболоченную территорию в неприкосновенности.

Подобная форма компенсации носит упреждающий характер: компенсируются возможные экологические последствия, которые могут наступить при хозяйственном использовании принадлежащих собственнику земель. Принцип компенсации широко используется также в системе здравоохранения при возмещении ущерба здоровью населения, обусловленного загрязнением окружающей среды.

§ 2. Компенсационные механизмы рыночного типа

Два источника загрязнения можно связать отношением, в рамках которого увеличение выбросов на одном источнике автоматически влечет за собой эквивалентное снижение выбросов загрязняющих веществ, и предоставить предприятиям возможность договориться о распределении квот. На практике оказалось удобнее заменить договорные отношения отношениями купли-продажи квот на выбросы.

Такая система торговли правами на выброс была введена в США в соответствии с Законом о чистом воздухе 1990 г. Первоначально предметом торговли стали разрешения на выброс сернистого газа (SO2). Каждое разрешение давало право его владельцу на выброс 1 т SO2 в год. Ориентировочная стоимость (цена) одного разрешения составляла 750-1500 дол.

Суммарный выброс по всем разрешениям устанавливался ниже фактических выбросов 1987 г. С другой стороны, возник спрос на воздухоочистительное оборудование. Компании, выпускающие такое оборудование, устремились на рынок торговли разрешениями. У предприятий появилась возможность делать выбор: либо скупать разрешения на выбросы, либо проводить мероприятия по установке воздухоочистительных сооружений.

Естественно, что предприятия, которым в силу специфики производства или используемого производственного оборудования проведение природоохранных мероприятий обойдется слишком дорого, будут приобретать разрешения на выброс. Таким образом, в целом компенсационный механизм обеспечивает минимизацию затрат на проведение природоохранных мероприятий при фиксированной величине суммарного выброса.

В США было подсчитано, что внедрение компенсационного механизма дает экономию около 1 млрд дол. в год. Предполагалось применить этот механизм для регулирования выбросов NO2 и других загрязнителей. В Калифорнии торговлю разрешениями на выброс этих загрязнителей планировали начать с 1994 г. Причем для предприятий, у которых масса выбросов составляла 4 т в год и более, участие в торговле было обязательным.

Описанный компенсационный механизм по регулированию выбросов пользуется в США большой популярностью. На Конференции ООН в Рио-де-Жанейро (июнь 1992 г.) представитель Чикаго выступил с предложением создания глобальной программы торговли разрешениями на выброс углекислого газа с целью предотвращения угрозы потепления климата. Подобное предложение позднее выдвинула и Индия.

В апреле 1993 г. была организована аукционная распродажа разрешений на выбросы SO2 и заработано на этом 21 млн дол., распродав 150 тыс. разрешений. Любопытно, что 95 \% разрешений приобрели угольные электростанции. По всей видимости, использование оборудования по очистке дыма угольных электростанций от SO2 представляет пока значительные трудности. Тем не менее, есть надежда, что к 2000 г. выбросы SO2 удастся сократить на 10 млн т по сравнению с уровнем 1980 г.

К торговле правами на выбросы готовятся правительства Мексики и Польши.

Интересный эксперимент был поставлен в шт. Северная Каролина США по регулированию сбросов азотных и фосфорных соединений городами и сельскохозяйственными районами, с использованием компенсационного механизма. Был задан общий лимит по сбросам. Оказалось, что в сельскохозяйственных районах затраты на снижение сбросов меньше, чем в городах в силу простоты методов удержания навозной жижи (устройство ложбин и отстойников). За счет продажи разрешений городам был создан фонд помощи сельскому хозяйству в предотвращении вредных стоков, из которого фермеры брали средства для покрытия своих затрат на природоохранные мероприятия.

Наряду с механизмом компенсации рыночного типа иногда используют также залоговый принцип, где предусматривается компенсация ранее произведенных затрат. Например, при продаже автомобилей с покупателя берется дополнительная сумма (залог), которая ему впоследствии компенсируется при условии, если владелец автомобиля сдает отработанное моторное масло в соответствующий приемный пункт.

Обращаясь к механизмам компенсации рыночного типа, нетрудно заметить одну особенность: наиболее распространены они в области регулирования выбросов в атмосферу.

Торговля правами на загрязнение водных ресурсов получила существенно меньшее распространение, чем торговля лицензиями на атмосферное загрязнение. Это связано со спецификой гидросферы, представленной в основном речными системами.

К 1989 г. было лишь две попытки внедрить торговлю правами на сброс: на р. Фокс (шт. Висконсин) и на водохранилище Диллон (шт. Колорадо). Первоначальные права на загрязнения распределяли в соответствии со стандартами загрязнения - допущенными объемами загрязнения (аналог наших стандартов ПДС).

«Однако свобода продаж ограничивалась требованием к продавцу обеспечить на своей фирме наилучшую из существующих технологий. Лишь в этом случае фирма получала разрешение на продажу своих прав на загрязнение».[2] Гайнутдинова О.Г., Мезенцева Л.А. К вопросу о регулировании использования и загрязнения водных ресурсов // Экологическое регулирование природопользования. Новосибирск. 1992. С. 44.

Особенность «торговли правами» состоит в том, что данная система фактически препятствует созданию в регионе новых предприятий. Если такое предприятие создается, то возникает непростая задача перераспределения прав на загрязнение между существующими предприятиями с соответствующим уменьшением допущенных объемов загрязнения. В подобных случаях развитые страны используют компенсационные механизмы иного типа. Их называют системами компенсационных расчетов (СКР).

«Смысл такой системы заключается в следующем. Предприятие, заинтересованное в расширении или в новом строительстве, сопровождающемся увеличением выбросов в регионе, получает на это право при условии, что оно оплатит другим предприятиям проведение мероприятий по соответствующему снижению выбросов. Естественно, что средства нужно направлять туда, где добиться снижения выбросов будет легче всего. Причем затраты включают в смету проекта расширения или нового строительства с самого начала (на стадии проектирования).

Формирование региональных рыночных систем природоохранного регулирования (типа СКР) является сложной задачей, до конца не решенной пока и в США».[3] Львовская К.Б., Ронкин Г.С. Окружающая среда, рынок и регион. М., 1993. С. 9-10. Главная трудность - отсутствие обоснованных критериев компенсации. Часто приходится сопоставлять выбросы различного химического состава. Но даже выбросы одинакового химического состава бывают далеко не равноценны, если они имеют место в различных условиях (например в черте города и в пригородной зоне).

Тем не менее, сама идея компенсации представляется практически значимой. Случаи, когда мы вынуждены соглашаться на строительство заведомо грязного производственного объекта, нередки. Но тогда логично потребовать от финансирующей строительство организации средства на природоохранные мероприятия в тех местах, где они могут эффективно осваиваться. Допустимо, если величина компенсационных платежей будет рассчитана чисто экспертным путем, скажем, компетентной комиссией при территориальных органах власти.

Наиболее общим критерием допустимости торговых сделок с разрешениями на выбросы между различными источниками загрязнения региона является требование неухудшения контролируемых показателей качества воздуха после сделки по сравнению с их значением до проведения сделки.

Впрочем, вариантам компенсационных расчетов могут быть предъявлены и более жесткие требования, например требование улучшения качества воздуха на некоторую заданную величину. Однако выполнять это требование на практике бывает далеко не просто, поэтому оно может быть предъявлено на отдельные виды поллютантов.

В целом СКР предстоит долгий путь совершенствования, прежде чем они станут обычным явлением в практике.

1. Социально-правовые механизмы природопользования: Аналитический обзор / Ю.Г. Марков, В.Н. Турченко, Е.А. Чиркин, С.А. Юрков. Новосибирск, 1995. С. 50-54. 2. Гайнутдинова О.Г., Мезенцева Л.А. К вопросу о регулировании использования и загрязнения водных ресурсов // Экологическое регулирование природопользования. Новосибирск. 1992. С. 44. 3. Львовская К.Б., Ронкин Г.С. Окружающая среда, рынок и регион. М., 1993. С. 9-10.