Господарські товариства як об’єкт управління

За роки незалежності в Україні відбулися складні процеси формування правових, економічних і соціальних засад демократизації суспільства. Подальша розбудова державності передбачала розвиток адміністративно-політичної системи, удосконалення державної участі в економічній, соціально-культурній та духовній сферах. Таким чином, роль державного управління в міру становлення та розвитку сучасного суспільства з кожним днем зростає. За таких умов постає потреба у необхідності переосмислення підходів до державного управління, об’єктом якого є господарська діяльність, забезпечення переваги у застосуванні уповноваженими державними органами непрямих методів, зменшення безпосереднього втручання до сфери господарської діяльності.

Нове вирішення деяких аспектів правового статусу різних суб’єктів господарювання, в тому числі і юридичної особи запропоновано в багатьох Законах України, серед яких доцільно назвати Закон України «Про господарські товариства» [1], Закон України «Про підприємництво» [2], Закон України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців» [3] та ін., Цивільному та Господарському кодексах України [4; 5]. Потребують правової регламентації повноваження багатьох державних органів, що здійснюють державний контроль у сфері господарської діяльності. Вони повинні діяти у межах власної компетенції, але з метою виконання загальнодержавних завдань. При цьому у сфері регулювання адміністративно-господарських правовідносин має бути дотриманий баланс між загальнодержавними і приватними інтересами, забезпечення якого дозволить реалізувати норму ст. 42 Конституції України про право кожного на підприємницьку діяльність, що не заборонена законом [6].

Метою статті є розкрити поняття господарського товариства як об’єкта управління та його правове становище. Для цього насамперед слід звернутись до різних точок зору вчених, які досліджували в тій чи іншій мірі адміністративно-правові засади управління господарськими товариствами.

Процеси управління мають місце там, де відбувається спільна діяльність людей для досягнення певних цілей. У найзагальнішому вигляді управління можна визначити як комплекс необхідних засобів впливу на групу, суспільство або його окремі ланки з метою їх упорядкування, збереження якісної специфіки, вдосконалення і розвитку [7, с. 10]. Таким чином, наша держава не стоїть на місці, взятий курс на впорядкування відносин державного регулювання діяльності господарських товариств, усунення порушень процесу господарювання, адміністрування. Будь-яке управління може бути організоване лише за наявності об’єкта управління, який би характеризувався своєю єдністю. Таким об’єктом доцільно вважати господарські товариства.

Одним із рівнів організаційно-структурного аналізу системи управління, як зазначає І. Л. Бачило, є врахування її суб’єктно-об’єктної структури. Відсутність суб’єкта управління обумовлюється відсутністю об’єкта управління. Це означає, що кожен елемент управляючої системи завжди орієнтований на об’єкт управління [8, с. 7–8].

Дослідження об’єкта управління ускладнюється різноманітністю поглядів науковців на це поняття, що є навіть взаємо протилежним. У межах цього одні вчені розглядали окремих індивідів і групи людей, багатогранні прояви їх соціальної активності, сфери, галузі суспільства (В. Авер’янов, Г. Атаманчук, О. Бандурка, Н. Глазунова, Ю. Козлов, О. Машков, Н. Нижник, І. Панкратов, Ю. Шем­шученко), а інші – окремі неприродні явища та речі (В. Афанасьєв, М. Піскотін, Ю. Старілов, В. Цвєтков).

Так, О. Бандурка, Н. Нижник, О. Машков об’єкт управління розглядають у двох аспектах: елементно-структурному – як сукупність людей та груп і функціональному – як діяльність, поведінку індивідів і груп людей. Специфіка об’єктів управління закладена в особливостях і характері діяльності конкретного індивіда або спільності індивідів, що становлять результат їх цілеспрямованої поведінки [7, с. 11; 9 с. 21–22].

В. Авер’яновим розглядається два види об’єктів управління: а) будь-який нижчий суб’єкт управління, що належить до конкретної системи управління; б) організоване соціальне утворення (трудовий колектив) народногосподарського чи іншого профілю, що здійснює виробничу чи іншу спільну діяльність людей [10, с. 16].

Крім того, відповідно до основних сфер суспільства, цілей і напрямків функціонування об’єктів управління, матеріальних, соціальних і духовних результатів діяльності об’єкти, щодо яких здійснюється управління, поділяються на видові – економічні, соціальні, духовні, політичні. Суть цих об’єктів характеризується діяльністю, що проявляється у різних галузях людської спільноти [11, с. 121–124].

Представник першої точки зору І. Панкратов відзначив, що оскільки об’єктом державного управління є діяльність людей, таким об’єктом не можуть бути речі, матеріальні об’єкти, фонди (фондами розпоряджаються, але не управляють) [12].

Проте, як пояснюється в сучасній науковій літературі з державного управління, у радянських наукових публікаціях домінувала думка, що державне управління – це виключно управління людьми. І для цього було досить підстав, оскільки державне управління як політична та владно-примусова діяльність, делегована державою – політичною організацією як представником публічної влади, вважалося суто політичною, класовою категорією, покликаною впливати лише на поведінку людей у потрібному для панівного класу напрямі. Тим самим знічувалися ознаки управління як специфічного виду суспільної діяльності [13, с. 33–34].

Прихильники другого аспекту розуміння об’єкта управління М. Піскотін, Ю. Старілов поряд із головним об’єктом державного управління – людьми, колективом, соціальною спільнотою – в його якості розглядають території, матеріальні і фінансові ресурси держави, техніку, механізми, технологічні процеси, апарати. Розпорядження цими речами, як вважають дослідники, не позбавляє їх характеру самостійного і важливого об’єкта державного управління [14; 15, с. 137].

Не заперечуючи проти того, що управлінська дія спрямована перш за все на поведінку людей, В. Цвєтков разом із тим стверджує, що держава управляє не тільки людьми, а й речовими елементами виробничого й духовного життя людини – природними, матеріальними і фінансовими ресурсами, територіями, матеріальними об’єктами культури, всіма «речами», що перебувають в її розпорядженні.

Вивчаючи внутрішню структуру об’єкта управління, вчений розглядає зміст поняття «об’єкт управління» як, по-перше, об’єктивне явище, процес матеріального світу, що підлягає впливу, перетворенню та використанню в інтересах людини, та, по-друге, організовану підсистему управління, організований об’єкт управління, підготовлений до впливу на нього з боку системи управління та упорядкований у системі управління як один із його елементів [13, с. 59].

Більш розширено порівняно з висновками радянських вчених-юристів визначається об’єкт управління також у Концепції адміністративної реформи в Україні: це сфери та галузі суспільного життя, що перебувають під організуючим впливом держави [16]. Об’єкт (від лат. оbjectus «предмет») – це матеріальний предмет пізнання і практичного впливу з боку людини (суб’єкта); будь-який предмет думки, дослідження. Тому слід визнати слушною точку зору про те, що об’єкт теорії управління існує незалежно від нашого знання, він існував і до його появи [17].

В Україні тривають процеси реформування державного управління. Нині постають завдання удосконалення економічної, соціальної, політичної та гуманітарної сфер, подолання глибоких деформацій, що виникли на початковому етапі трансформаційного процесу. Їх реалізація потребує формування сильної держави, активізації її регулювальних функцій [18, с. 3].

Як слушно зазначає професор А. П. Коренєв, управління господарюванням – це цілеспрямована організаційна діяльність державних органів підприємницької та виконавчої влади, органів управління по практичній реалізації задач і функцій держави в галузях господарювання. Управління полягає у правовому забезпеченні господарської діяльності, у розробці цільових програм розвитку галузей, організаційному забезпеченні управління господарюванням, нагляді, оперативному управлінні суб’єктами господарювання [19, с. 245].

Учасниками (сторонами) адміністративно-правових відносин є різні за своїм правовим статусом організації, що створюють матеріальні і духовні цінності. Під організацією розуміється колектив працівників різної чисельності (від декількох осіб до десятків тисяч), очолюваний своїм органом управління і що має у власності, господарському віданні або оперативному управлінні відокремлене майно.

Органом управління організації є адміністрація. Це може бути одноосібний керівник (директор, генеральний директор) і його заступники, або одночасно одноособовий і колективний (рада директорів, правління, дирекція) або інший орган, що призначається, або орган, якому колектив працівників делегував право по управлінню організацією. Адміністрація здійснює управлінські функції усередині організації в межах наданих нею повноважень. Це повноваження по організації роботи трудового колективу, забезпеченню трудової і державної дисципліни. Стосовно колективу працівників адміністрація володіє дисциплінарною владою. Що стосується зовнішнього управління, то, на відміну від органів виконавчої влади, вона його не здійснює, оскільки не володіє відповідними державно-владними повноваженнями. У зовнішні адміністративно-правові відносини з органами виконавчої влади адміністрація організації вступає як об'єкт управління у зв'язку із здійсненням функцій організації. Вона має право звертатися до них з відповідними клопотаннями, оскаржити їх дії як в адміністративному, так і в судовому порядку [20, с. 52].

Питання діяльності, повноважень організацій є в різних аспектах предметом вивчення деяких галузей вітчизняного права: адміністративного, цивільного, фінансового, трудового і ін.

Управління будь-яким процесом починається з того, що цей процес виокремлюють як певний об’єкт. Для впливу на нього з метою реалізації потрібних цілей створюється відповідна організація. Організація здійснює планування заходів, спрямованих на досягнення цілей. Коли створено організацію та визначено плани її діяльності, виникає необхідність регулювання. Останнє здійснюється через встановлення правил поведінки кожного члена організації в межах планових заходів. Добирається персонал, здатний здійснити заплановане. Виникає динаміка управління, яка потребує постійного контролю [18, с. 17].

Останнім часом в Україні широко використовується термін «державна регуляторна політика». Його поява пов’язана з утворенням Державного комітету з питань регуляторної політики і підприємництва України. Відповідно до цього було прийнято Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 р. [21], який визначає правові та організаційні засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності. Принципами державної регуляторної політики є: доцільність, адекватність, ефективність, збалансованість, передбачуваність, прозорість та врахування громадської думки (ст. 4) [21].

Нілов К. Н. пропонує нам наступне поняття державного регулювання підприємницькою діяльністю, яке представляє собою різноманітність цілеспрямованого впливу держави на створення і діяльність суб’єктів господарювання, яке має вираз у визнанні статусу суб’єкта підприємництва, наданні права на заняття такою діяльністю, встановлення обов’язкових вимог і визначення порядку здійснення зазначеної діяльності, відповідному контролі за веденням підприємництва з метою недопущення несприятливих наслідків господарської діяльності; у стимулюванні, підтримці підприємництва та інших заходах економічного впливу [22, с. 13].

Відтак, провівши аналіз щодо поняття об’єкта управління можна зробити висновок про те, що уявлення про нього формується під впливом не лише надбань адміністративної науки, але й залежить від якісного змісту політичної, економічної та правової системи держави. На нашу думку, під об’єктом управління слід розуміти все те, що може змінюватись, зазнавати перетворень під свідомим впливом або окремої людини, або організованої сукупності людей.

Продовжуючи тему господарських товариств як об’єкту державного управління тобто керованої підсистеми, доцільно перейти до безпосереднього дослідження виникнення та розвитку цього явища. Слід зазначити, що свого часу цією проблемою займалися вчені різних напрямів діяльності, зокрема і юридичного. Дискусії на тему місця та ролі господарських товариств у системі органів державного управління розгортались ще з радянських часів, але з набуття незалежності нашої держави ці проблемні питання набули більшої актуальності.

Доцільно зауважити, що питання державного регулювання у сфері господарювання представники адміністративного права мало досліджували. Ми спробуємо зробити аналіз тих робіт науковців у галузі адміністративного права, які нам відомі і більше стосуються даного напрямку дослідження. Так, Т. М. Кравцова у своєму дисертаційному дослідженні ставить питання про доцільність запровадження правового інституту державного регулювання господарської діяльності як елемента адміністративно-господарського права, норми якого регулюють суспільні відносини, що виникають між органами публічної влади та суб’єктами господарювання з приводу здійснення першими функції регулювання господарської діяльності [23, с. 5].

Наприклад, В. Г. Воронкова дає перелік загальних ознак об’єктів-організацій (у даному випадку господарських товариств):

а) визначення їхнього правового положення в спеціальних правових актах;

б) встановлення широкої сфери самостійної діяльності на основі саморегуляції;

в) закріплення функціональної підпорядкованості вищим органам;

г) надання об’єктам гарантій щодо участі у вирішенні завдань на всіх рівнях управління;

д) забезпечення участі колективу, організації будь-якого профілю в розгляді і вирішенні питань управління в межах установ, підприємств, галузевих і територіальних систем управління [24, с. 91].

Доречі, О. П. Рябченко, також розглядає двохаспектний підхід щодо дослідження об’єкту – економіки і відповідно виділяє певні ознаки структурування. Вона зазначає те, що якщо структурувати за умовами господарювання, то можливо виділити державний та ринковий сектори економіки. Залежно від соціально-економічних, національно-історичних умов розвитку кожної країни держава здійснює управління економкою шляхом ефективної взаємодії секторів.

З іншого боку, економіка України, як об’єкт державного управління, являє собою сукупність виробничих відносин, врегульованих чинним законодавством. Дія виробничих відносин зумовлена економічним механізмом. Економічний механізм можливо визначити як сукупність методів, засобів господарської та управлінської діяльності. До нього належать: відносини власності, засоби державного регулювання (податкова політика, антимонопольна політика, контроль за цінами), методи господарювання. Економічний механізм надзвичайно рухливий, відповідає формі конституційної структури держави. Суб’єктом дії економічного механізму постають органи державного управління. Об’єктом дії економічного механізму є певні структурні одиниці, виділені за такими ознаками: сфера суспільного виробництва, компонентна, територіальна ознака [25, с. 206].

Вітвицький С. С. також розглядає у своєму дисертаційному дослідженні питання державного впливу на господарську діяльність у вигляді особливостей ліцензійних правовідносин, правового режиму ліцензування, а також підстав запровадження ліцензування та умов здійснення підприємницької діяльності, що ліцензується. Тобто розглянуто ліцензійну діяльність як об’єкт державного контролю [26, с. 5].

Голоядова Т. О. розглядає персонал акціонерних товариств як об’єкт управління. У результаті приватизації колишні державні підприємства змінили форму власності, ставши в основному акціонерними товариствами. В Законі України «Про господарські товариства» виділяють п’ять основних організаційно-правових форм господарських товариств (ст. 1, ч. 2) [1], серед яких акціонерні товариства посідають вагоме місце. Вона зазначає у своїй роботі, що апарат управління акціонерних товаритсв формується саме з учасників внутрішньої структури управління, до складу якого входять члени спостережної ради, члени ревізійної комісії, члени правління і акціонери. Об’єктом діяльності апарату управління акціонерного товариства є численні структури, яким визначаються права і обов’язки, а також встановлюється механізм взаємин учасників акціонерного товаритсва [27, с. 13].

Таким чином, доцільно зауважити, що невелика кількість науковців у галузі адміністративного права досліджували тему господарських товариств як об’єкт державного управління. Це свідчить про те, що цей напрямок є не досить розкритим і в законодавчому забезпеченні. Нашою метою було проаналізувати загальнотеоретичні аспекти поняття об’єкту управління саме в контексті господарської діяльності.

Отже, об’єкт державного управління – це система, що управляється, елементами якої є люди, соціальні групи, що взаємодіють між собою з приводу загальнодержавних і приватних інтересів.

Об’єкт державного управління – визначальний елемент системи управління, якому адресовано управлінський вплив з боку суб’єкта управління. Особливості об’єкта управління визначають організацію та діяльність суб’єктів управління, місце конкретної системи державного управління [29, с. 259–260].

Враховуючи ту обставину, що господарським товариствам властивий соціальний аспект, вони як об’єкт управління становлять собою комплексне, динамічне утворення, що містить систему взаємовпливу господарських об’єднань та організаційних структур. Включення до об’єкту управління цих органів обумовлюється тим, що вони в свою чергу піддаються безпосередньому цілеспрямованому впливу центрального органу виконавчої влади з питань охорони господарської діяльності, а їх відсутність у системі господарських відносин виключає існування господарських утворень, оскільки між ними розриваються відносини.

Список літератури: 1. Закон України «Про господарські товариства» від 19.09.1991 р. // ВВР України. – №49. – Ст. 682 (з наступними змінами та доповненнями). 2. Закон України «Про підприємництво» від 7 лютого 1991р. // ВВР УРСР. – 1991. – №14. – Ст. 168 (з наступними змінами та доповненнями), втратив чинність, крім ст. 4. 3. Закон України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців»: Прийнятий 15 травня 2003 р. №755-IV // ВВР України. – 2003. – №31–32. – Ст. 263. 4. Цивільний кодекс України: Прийнятий Верховною Радою України 16.01.2003 р. // Голос України. – 2003. – 12–13 березня. 5. Господарський кодекс України: Прийнятий Верховною Радою України 16.01.2003 р. № 436-ІV // Голос України. – 2003. – 14 березня (№49–50). – С. 5–27. 6. Конституція України від 28 червня 1996 року // ВВР України. – 1996. – №30. – Ст. 141. 7. Бандурка О. М. Управління в органах внутрішніх справ України: Підручник. – Х.: Ун-т внутр. справ, 1998. – 480 с. 8. Бачило И. Л. Организация советского государственного управления (правовые проблемы). – М.: Наука, 1984. – 237 с. 9. Нижник Н. Р., Машков О. А. Системний підхід в організації державного управління: Навч. посіб. / За заг. ред. Н. Р. Нижник. – К.: Вид-во УАДУ, 1998. – 160 с. 10. Аверьянов В. Б. Проблемы соотношения содержания деятельности и организационных структур аппарата советского государственного управления: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.2 / ордена Ленина и ордена Дружбы Народов Академия наук Украинской ССР; Институт государства и права. – К., 1987. – 35 с. 11. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. – 2-е изд., доп. – М.: Омега-Л, 2004. – 584 с. 12. Панкратов И. Ф. Теория и практика государственного управления в области природопользования и охраны природы // Проблемы охраны окружающей среды в юридической науке и практике (тезисы научно-практической конференции). – М.: Московский гос. ун-т им. М. В. Ломоносова, юрид. фак.; Прокуратура СССР. – 1984. – С. 26–31. 13. Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи / [Колектив авторів. Наук. керівн. Цвєтков В. В.]. – К.: Оріони, 1998. – 364 с. 14. Пискотин М. И. Об объектах и содержании социалистического государственного управления // Советское государство и право. – 1979. – № 12. – С. 20–28. 15. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: В 3 т. / Норма-Инфра М. – М., 2002. – Т. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. – 728 с. 16. Концепція адміністративної реформи в Україні // Офіційний вісник України. – 1999. – №21. – Ст. 943. 17. Нижник Н., Мосов С. Про державне управління, об’єкт і предмет його теорії // Вісник Української Академії державного управління при Президентові України. – 2000. – №3. – С. 56–62. 18. Державне регулювання економіки: Навч. посіб./ C. М. Чистов, А. Є. Никифоров, Т. Ф. Куценко та ін. – Вид., 2-ге, доопрац. і доповн. – К.: КНЕУ, 2004. – 440 с. 19. Административное право России. Часть вторая. Учебник / Под ред. д-ра юрид. наук, проф. А. П. Коренева. М.: МЮИ МВД России. Издательство «Щит-М». 1998. – 313 с. 20. Овсянко Д. М. Административное право: Учебное пособие // Изд. 3-е, перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2002. – 468 с. 21. Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» №1160-ІV від 11 вересня 2003 // Відомості Верховної Ради України. – 2004. – №9. – С. 79. 22. Нилов К. Н. Государственное регулирование предпринимательской деятельности: Учеб. пособ. Калининград: Изд-во КГУ, 2001. – 142 с. 23. Кравцова Т. М. Адміністративно-правові засади здійснення державної регуляторної політики в сфері господарювання: Автореф. дис... д-ра юрид. наук: 12.00.07 / Національний університет внутрішніх справ. – Х., 2004. – 35 с. 24. Воронкова В. Г. Менеджмент у державних організаціях: Навч. посіб. – К.: ВД «Професіонал», 2004. – 256 с. 25. Рябченко О. П. Держава і економіка: адміністративно-правові аспекти взаємовідносин: Монографія / За заг. ред. О. М. Бандурки. – Х.: Вид-во Ун-ту внутр. справ, 1999. – 304 с. 26. Вітвицький С. С. Державний контроль у сфері ліцензійної діяльності: Автореф. дис...канд. юрид. наук: 12.00.07 / Національний університет внутрішніх справ. – Х., 2004. – 18 с. 27. Голоядова Т. О. Організаційно-правові аспекти управління персоналом в акціонерних товариствах: Дис. ... канд. юрид. наук/ Національний університет внутрішніх справ – Х., 2002. – 212 с. 28. Державне управління в Україні: наукові, правові, кадрові та організаційні засади: Навч. посіб. За заг. ред.: Н. Р. Нижник, В. М. Холуйко, С. П. Мосов та ін. Академ. прав. наук України, Київ. регіон. центр та ін. Львів: Вид-во Нац. ун-ту «Львів. політехніка», 2002. – 351 с.

Надійшла до редколегії 08.05.08

А. Є. Рубан