Вісник Харківського національного університету внутрішніх справ 41 - Вісник (Комзюк А.Т.)

Заходи щодо забезпечення фізичної безпеки людей і об’єктів у разі загрози «вибухового тероризму»

Профілактичні заходи щодо захисту від вибухів терористичного характеру є найбільш ефективним засобом, хоча треба визнати, що ідеальних заходів немає взагалі. Фахівці в галузі вибухотехніки стверджують, що не існує ефективних універсальних заходів безпеки та ніякі антитерористичні методи й засоби не зможуть забезпечити 100\% гарантії безпеки від «терористичного вибуху». Заходи безпеки від вибуху залежать від особливостей цілей, що намітили терористи. Особлива система захисту, яка розроблена для кожного окремого випадку різними фахівцями, містить у собі безліч організаційних і технічних питань.

Дослідженнями, що присвячені тероризму найбільше займалися іноземні вчені Александер Й., Фінгер С., Рапопорта Д., Маллісон С., Столь М., Вьордеманн Ф., Лякер В., Беєр-Катте В., Біндер С., Ерік Давід, Сід-Ахмед М., Антонян Ю. Їх дослідження стали класичними. Українські вчені Ємельянов В., Глушков В., Кондратьєв Я., Ліпкан В. та інші досліджують проблему тероризму і зазначають, що сьогодні є нагальна потреба створення і прийняття міжнародним співтовариством Єдиної конвенції з питань боротьби з тероризмом, у якій, з урахуванням міжнародного досвіду захисту прав людини, було б визначено поняття тероризму та терористичного акту, передбачено чіткий порядок взаємодії держав та умови обов’язкової видачі терористів зацікавленій країні, правовий статус держав, що здійснюють терористичну політику.

Однак на сучасному етапі існує проблема дослідження найпоширеного прояву тероризму – «вибухового тероризму». На наш погляд, слід розглянути питання забезпечення фізичної безпеки людей і об’єктів у разі загрози «вибухового тероризму», як складову вирішення проблем національної та міжнародної безпеки.

Метою даної роботи є упорядкування стандартних та особливих заходів забезпечення фізичної безпеки людей і об’єктів від загрози вибуху, насамперед, терористичного характеру. На перший погляд, вони занадто очевидні й прості, але саме ці заходи ефективні й становлять надійну основу елементарної безпеки. Отже заходи забезпечення фізичної безпеки полягають:

– у створенні необхідних зон безпеки від впливу можливих вибухів;

– у веденні розвідки й своєчасному реагуванні на тривожні попередження;

– у створенні системи тривожного оповіщення про можливий теракт;

– в обліку й контролі транспорту, підприємств, організацій і інших об'єктів і їхніх власників;

– у контролі за дорожнім рухом і стоянками автотранспорту;

– в обліку практики правоохоронних органів про сформований стандарт поводження терористів при установці вибухового пристрою;

– у розробці програми навчання фахівців у області боротьби з «вибуховим тероризмом»;

– у здійсненні контролю доступу на об'єкти.

Термін «зона безпеки» – це вільний простір між будинками й об'єктами, а також дорожньою частиною і будинками. Збільшення відстані між будинками або від дороги (стоянки автотранспорту) до будинку зменшує вплив задуманого терористами акту. Наприклад, відповідно до норм Держдепартаменту США, відстань від будинків до найближчих стоянок машин повинна бути не менш 30 метрів. В Англії встановлена мінімальна відстань від стоянки до будинку в містах – 400 метрів. В Україні та країнах СНД безпечні відстані від стоянок автомашин до будинків нормативними актами не регулюється. Підприємства і організації мінімальну відстань установлюють самостійно без врахування заходів безпеки. При цьому стоянки неконтрольованого автотранспорту часто займають тротуари й інші місця, що розташовані поблизу будинку. Відсутність нормативної бази про стоянки автотранспорту робить людей не готовими до захисту від терактів, пов’язаних з вибухом.

Ведення розвідки й своєчасне реагування на тривожні попередження є найважливішими елементами стандартних заходів безпеки. Особливо ці заходи важливі у випадку терактів з використанням вибухових пристроїв, оскільки вони дають можливість службам безпеки розробляти й застосовувати більш обґрунтовані й надійні методи й засоби безпеки, що можуть змусити терористів перенести виконання теракту на інший час або взагалі відмовитися від нього.

Система тривожного оповіщення про можливий теракт складається із двох частин, зв'язаних між собою системою керування, контролю й комунікації: системи замкнутого телебачення (СЗТ) та служби охорони, що розташовується поза межами периметру об’єкту. СЗТ дозволяє забезпечити схований відеоогляд периметру та зон, які прилягають до нього у реальному масштабі часу. Досвідчені оператори можуть вчасно виявляти ворожі розвідувальні дії й підозріле поводження терористів. Служба охорони забезпечує фізичну охорону периметрової зони й евакуацію підозрілих громадян і машин. Ці компоненти системи тривожного оповіщення, будучи зв'язаними загальною телекомунікаційною мережею, можуть подавати сигнали тривоги незалежно один від одного й застосовувати необхідні контрзаходи у випадку виявлення в кожній з них наявності небезпеки.

Крім стандартних заходів і засобів забезпечення безпеки, що включають розвідувальну діяльність, фізичну безпеку, активні методи спостереження й контролю, розроблені унікальні прикладні комплекси, адаптовані до різних видів оперативної обстановки, які сприяють зниженню загроз терактів із застосуванням вибухових пристроїв. Одним з них, наприклад, є облік і контроль автотранспорту і його власників. Маючи цю інформацію, правоохоронні органи можуть відслідковувати їхні можливі зв'язки з терористичними й злочинними угрупованнями. Очевидно, що для цього повинні бути створені загальнонаціональні банки даних про Державний автопарк і його власників. Якщо яка-небудь машина була використана в теракті, то користуючись автоматизованою довідковою системою, можна буде оперативно встановити її власника, що дасть певний напрямок для розслідування. Безсумнівно, такий централізований облік може зменшити загрозу використання терористами машин, як знаряддя терактів. Якщо терорист спробує уникнути реєстрації машини, яка призначена для теракту, то використання системи контролю за номерними знаками допоможе виявляти «невраховані» машини і їхніх незаконних власників і згодом здійснювати затримання.

Більш чіткий контроль правоохоронних органів за дорожнім рухом і стоянками автотранспорту може також стати гнучким і корисним інструментом для боротьби з вибухами. Він повинен включати наступні основні заходи:

– зміна режиму дорожнього руху;

– ізолювання стоянок автотранспорту;

– суворий контроль за правилами дорожнього руху й паркуванням автомашин;

– навчання працівників правоохоронних органів методам і заходам виявлення потенційних терористів і розпізнавання тактики застосування ними вибухових пристроїв.

Тимчасова або постійна зміна дорожнього руху може забезпечити безпеку певної зони від можливого теракту. Постійна зміна означає закриття вулиць для руху автотранспорту на невизначений час. Тимчасова зміна означає зміну режиму руху тільки, наприклад, у нічний час або у святкові дні, що одночасно вирішує й інше завдання – забезпечення сприятливих умов для несення патрульної служби.

Ізолювання стоянок автотранспорту забезпечує безпечну відстань припаркованих машин від службових і житлових будинків, а також від пішохідних зон.

Встановлення суворого контролю за правилами дорожнього руху й паркуванням автомобілів може змусити терористів відмовитися від постановки вибухового пристрою в місцях, де на їх погляд, може бути нанесений максимальний збиток.

Варто підкреслити, що не тільки співробітники правоохоронних органів, але й прості громадяни можуть виявити дії терористів при підготовці ними теракту з використанням вибухового пристрою, тому що терористи своїми неординарними діями або поводженням можуть ненавмисно видати свої злочинні наміри.

Для забезпечення можливості виявлення вибухових пристроїв й потенційних терористів, їхніх дій при підготовці терактів з використанням вибухового пристрою необхідно, у першу чергу, робити глибокий аналіз тактики підготовки й проведення вибухів і вже на цій базі розробляти програми навчання фахівців в області боротьби з «тероризмом».

Для забезпечення фізичної безпеки людей і об’єктів від загрози вибуху життєво необхідний контроль доступу на об’єкти, який обов’язково повинен передбачати наступні заходи:

– здійснення фізичного огляду людей та транспорту;

– проведення огляду периметра об’єкта та службових приміщень перед початком робочого дня;

– проведення огляду автотранспорту кожного разу перед паркуванням його поблизу об’єкта та перед посадкою в нього;

– придбання мінімального комплекту оглядової техніки для обстеження підозрілих предметів з метою виявлення вибухового пристрою;

– навчання персоналу служби безпеки об’єкта з питань виявлення вибухового пристрою.

Необхідно зазначити, що для організації ефективної боротьби з тероризмом необхідна тісна координація дій правоохоронних органів і населення, створення ефективної комунікаційної системи попередження загрози вибуху, насамперед терористичного характеру.

Список літератури: 1. Антонян Ю. М. Терроризм. Криминологическое и уголовно-правовое исследование. – М., 2003. 2. Васильев В. Терроризм: прогноз на завтра. – М., 1999. 3. Гаврилин Ю. В., Смирнов Л. В. Современный терроризм: сущность, типология, проблемы противодействия. – М., 2003. 4. Долгин Н., Малышев В. Терроризм – угроза обществу // Основы безопасности жизнедеятельности. – 2004. – № 3. 5. Ємельянов В. П. Тероризм і злочини терористичної спрямованості. – Х., 2001. 6. Емельянов В. П. Терроризм как деяние и состав преступления. – Х., 1999. 7. Миньковский Г., Ревин В. Характеристика терроризма и некоторые направления повышения эффективности борьбы с ним // Государство и право. – 2003. – № 8. 8. Полежаев А. П. Терроризм и антитеррористические меры. – М., 2003. 9. Салимов К. Н. Современные проблемы терроризма. – М., 1999.

Надійшла до редколегії 01.04.08

О. А. Севідов

Об’єкти авторського та суміжного прав як елемент криміналістичної характеристики злочинів у сфері інтелектуальної власності

 

Особливістю злочинів у сфері інтелектуальної власності є те, що у відповідних нормах Кримінального кодексу України (далі КК України) використовуються поняття, зміст яких розкривається у цивільному законодавстві. При цьому між понятійним апаратом кримінального права і цивільного (зокрема, такого його інституту як інтелектуальне право) є певні розбіжності, що породжує труднощі при розробці методики розслідування названих злочинів та практичної реалізації її положень. Зокрема, йдеться про такі юридичні поняття як «об’єкт злочину», «предмет злочину», «об’єкт авторського права», на які зверталася увага в літературі в кримінально-правовому аспекті [1]. Але ця проблема заслуговує уваги й в площині розробки криміналістичної характеристики злочинів у сфері інтелектуальної власності.

При розслідуванні злочинних порушень авторських і суміжних прав (ст.ст. 176, 203-1, 216 КК України) необхідно враховувати специфіку їх об'єкту. Безпосереднім об’єктом злочинів вказаної категорії є авторські та суміжні права особи, якій належать авторські права на твір або особи, що володіє суміжними правами.  Обов’язковими ознаками об’єкта злочину як елемента складу злочину є потерпілий від злочину і предмет злочину (речі матеріального світу, на які діє винна особа при вчиненні злочину).

В авторському праві використовується поняття «об’єкт авторського або суміжного права», під яким розуміється продукт творчої діяльності, який володіє такими ознаками:

– належить певній особі чи особам;

– має творчий характер (результат творчої діяльності);

– має матеріальне втілення (об’єктивну форму вираження);

– охороняється авторським правом.

Спираючись на положення, що предметом злочину є матеріальний предмет, з приводу якого або шляхом дії (впливу) на який вчиняється злочин [2, с. 14], цілком логічним є висновок, що саме об’єкти авторського або суміжного права виступають як предмети злочинів у сфері інтелектуальної власності. У ст. 176 КК України, яка є загальною оскільки охоплює будь-які прояви порушень авторського і суміжних прав, перераховуються можливі предмети злочину. Але аналіз законодавства, яким регулюються відносини інтелектуальної власності, дає підстави для висновку про те, що такий перелік є значно ширшим. Зокрема, відповідно до ст. 8 Закону України «Про авторська та суміжне право» об'єктами авторського права є твори у галузі науки, літератури і мистецтва, а саме:

– літературні письмові твори белетристичного, публіцистичного, наукового, технічного або іншого характеру (книги, брошури, статті тощо);

– виступи, лекції, промови, проповіді та інші усні твори;

– комп'ютерні програми;

– бази даних;

– музичні твори з текстом і без тексту;

– драматичні, музично-драматичні твори, пантоміми, хореографічні та інші твори, створені для сценічного показу, та їх постановки;

– аудіовізуальні твори;

– твори образотворчого мистецтва;

– твори архітектури, містобудування і садово-паркового мистецтва;

– фотографічні твори, у тому числі твори, виконані способами, подібними до фотографії;

– твори ужиткового мистецтва, у тому числі твори декоративного ткацтва, кераміки, різьблення, ливарства, з художнього скла, ювелірні вироби тощо;

– ілюстрації, карти, плани, креслення, ескізи, пластичні твори, що стосуються географії, геології, топографії, техніки, архітектури та інших сфер діяльності;

– сценічні обробки творів, зазначених у пункті 1 цієї частини, і обробки фольклору, придатні для сценічного показу;

– похідні твори;

– збірники творів, збірники обробок фольклору, енциклопедії та антології, збірники звичайних даних, інші складені твори за умови, що вони є результатом творчої праці за добором, координацією або упорядкуванням змісту без порушення авторських прав на твори, що входять до них як складові частини;

– тексти перекладів для дублювання, озвучення, субтитрування українською та іншими мовами іноземних аудіовізуальних творів.

В юридичній літературі існує такий розподіл об’єктів авторського права: літературні твори; драматичні твори; музичні твори; сценарні твори; аудіовізуальні твори; твори образотворчого мистецтва; твори декоративно-прикладного мистецтва; фотографічні твори; твори архітектури, містобудування і садово-паркового мистецтва; твори хореографії та пантоміми; картографічні твори; збірки та інші складені твори; тексти для озвучення, дублювання, субтитрування іноземних аудіовізуальних творів; бази даних [3, с. 130–135].

Літературні твори в залежності від їх форми вираження поділяються на усні та письмові. До усних літературних творів відносять : лекції, доповіді, виступи, промови та інше.

Драматичні твори – це літературні твори написані в діалогічній формі і призначені для виконання на сцені, але вони можуть бути опубліковані шляхом видання.

Музичні твори це твори в яких художні образи втілюються за допомогою звуків [4, с. 35]. Музичні твори можуть використовуватися як самостійно так і як фонова музика або як частина аудіовізуального твору. Також охороняється сучасна електронна музика

Сценарні твори призначені для виконання на сцені. Сценічні твори реалізуються у формі аудіофільмів, балетних та інших спектаклів, масових видовищ.

Аудіовізуальні твори – це твір, що фіксується на певному матеріальному носії (кіноплівці, магнітній плівці чи магнітному диску, компакт-диску тощо) у вигляді серії послідовних кадрів (зображень) чи аналогових або дискретних сигналів, які відображають (закодовують) рухомі зображення (як із звуковим супроводом, так і без нього), і сприйняття якого є можливим виключно за допомогою того чи іншого виду екрана (кіноекрана, телевізійного екрана тощо), на якому рухомі зображення візуально відображаються за допомогою певних технічних засобів. Видами аудіовізуального твору є кінофільми, телефільми, відеофільми, діафільми, слайд-фільми тощо, які можуть бути ігровими, анімаційними (мультиплікаційними), неігровими чи іншими.

Твори образотворчого мистецтва. Ці твори мають тісний зв’язок з матеріальним носієм в якому вони втілені та у більшості випадків існують в одному примірнику. До творів образотворчого мистецтва відносять живопис, скульптуру та графіку.

Скульптура – твір, які має тримірну форму та виконується з твердих або пластичних матеріалів.

Живопис – твори які створюються за допомогою фарб, що наносяться на будь яку поверхню.

Графіка – твори які поєднують малюнок та друковане художнє зображення.

Необхідно також зазначити, що підлягають правовій охороні також об’єкти підготовчої роботи митця, а саме ескізи, окремі малюнки, макети та інше.

Твори декоративно-прикладного мистецтва – художні твори, які використовуються в промисловості. Поділяються на дві групи: перша – художні вироби (різного роду прикраси, речі побуту, тощо), друга – способи та форми прикрашення промислових виробів (меблі, одягу, посуди, тощо).

 Фотографічні твори – фотокадри та інші твори отримані засобами близькими до фотографії.

Твори архітектури, містобудування і садово-паркового мистецтва. Об’єктом правової охорони є як проектна документація, так і її реалізація (ескізи, фасади, перспективи, проекти забудови, малюнки, плани, моделі, макети, а також самі будинки та споруди).

 Твори хореографії та пантоміми. Хореографія це композиція рухів для танцю або будь-яка інша об’єднана одним задумом система жестів, створена для виконання. Пантоміма твір у якому основним засобом створення художнього образу є пластика, жест, міміка виконавця.

Картографічні твори – різного роду карти (географічні, політичні, фізичні, кліматичні).

Збірки та інші складені твори – твори по добору, координації або упорядкуванню змісту інших творів або різноманітних відомостей та даних (енциклопедії та антології, збірники звичайних даних, збірники обробок фольклору, збірки творів). Самостійними об'єктами авторського права визнаються також збірки і інші складені твори, що створюються шляхом творчого з'єднання в єдине ціле творів, автором яких укладач не є.

Тексти для озвучення, дублювання, субтитрування іноземних аудіовізуальних творів українською та іншими мовами також є об’єктами авторського права.

Бази даних – об’єктивна форма подання та організації даних систематизованих таким чином, щоб ці дані могли бути опрацьовані за допомогою комп’ютера.

Об’єктами суміжних прав, незалежно від призначення, змісту, оцінки, способу і форми вираження, згідно зі ст. 35 Закону України «Про авторське право і суміжні права» є: 1) виконання літературних, драматичних, музичних, музично-драматичних, хореографічних, фольклорних та інших творів; 2) фонограми, відеограми; 3) передачі (програми) організацій мовлення.

Виконанням є подання за згодою суб'єктів авторського права і (або) суміжних прав творів, виконань, фонограм, передач організацій мовлення шляхом декламації, гри, співу, танцю та іншим способом як безпосередньо (у живому виконанні), так і за допомогою будь-яких пристроїв і процесів (за винятком передачі в ефір чи по кабелях) у місцях, де присутні чи можуть бути присутніми особи, які не належать до кола сім'ї або близьких знайомих цієї сім'ї, незалежно від того, чи присутні вони в одному місці і в один і той самий час або в різних місцях і в різний час.

Фонограмою є звукозапис на відповідному носії (магнітній стрічці чи магнітному диску, грамофонній платівці, компакт-диску тощо) виконання або будь-яких звуків, крім звуків у формі запису, що входить до аудіовізуального твору. Фонограма є вихідним матеріалом для виготовлення її примірників (копій).

Відеограмою є відеозапис на відповідному матеріальному носії (магнітній стрічці, магнітному диску, компакт-диску тощо) виконання або будь-яких рухомих зображень (із звуковим супроводом чи без нього), крім зображень у вигляді запису, що входить до аудіовізуального твору. Відеограма є вихідним матеріалом для виготовлення її копій.

Під програмою мовлення слід розуміти публічно сповіщену передачу в ефір телерадіоорганізацією (організацією ефірного мовлення чи організацією кабельного мовлення) створену нею чи іншим первинним суб’єктом суміжного права у прямому ефірі чи у запису певну радіо чи телевізійну передачу будь-якого змісту і форми; телевізійний фільм, концерт, інтерв’ю, телевізійна гра, репортаж з місця події (радіо чи відео), круглий стіл тощо.

Таким чином, предметом злочинного порушення авторських і суміжних прав може бути досить широке коло творів, які можуть мати різне матеріальне втілення. Саме особливості матеріального втілення творів обумовлюють способи вчинення злочинів названої категорії – варіанти незаконного використання, які є важливим елементом їх криміналістичної характеристики. Але слід зауважити, що при вчиненні злочину винна особа незаконно використовує не матеріально виражені предмети, а ідеальні образи творіння, вираженого в об'єктивній формі і доступного для сприйняття третіх осіб.

Список літератури: 1. Коваль А. Кримінально-правова характеристика об’єкту злочину «порушення авторського права та суміжних прав» // crime-reaserch.ru. 2. Науково-практичний коментар Кримінального кодексу України від 5 квітня 2001 року / За ред. Заслуженого юриста України, канд. юрид. наук М. І. Мельника, канд. юрид. наук М. І. Хавронюка. – К.: Каннон, 2001. – 1102 с. 3. Право інтелектуальної власності : підручник для студентів вищих навч. закладів / За ред. О. А. Підопригори. О. Д. Святоцького. – К.: Видавничий Дім «Ін Юре», 2002. – 624 с. 4. Дворянкин О. А. Защита авторских и смежных прав. Ответственность за их нарушение. Уголовно-правовой аспект. С предисловием Э. П. Гаврилова. – М.: Весь Мир, 2002. – 464 с.

Надійшла до редколегії 23.03.08

Удосконалення державного управління в Україні

М. П. Запорожець

Процедурні форми управлінської діяльності в судах. Якими їм бути?

Постійне ускладнення суспільних відносин, які виникають за участю органів державної влади, вимагає пошуку належних форм, у межах яких би ці суспільні відносини знаходили, з одного боку, своє закріплення, а з іншого – зовнішнє вираження. З цього приводу в сучасній юридичній літературі висловлено вже досить багато думок, автори яких ведуть мову про необхідність розробки та прийняття консолідованих нормативних актів, що містили б, насамперед, процедурні норми, тобто норми, які мають визначати порядок виникнення, реалізації та припинення відповідних правовідносин. У цьому плані найбільш часто згадується про Адміністративно-процедурний кодекс, який, за переконанням науковців, має стати основним нормативним актом, покликаним визначати та регулювати відносини між приватними особами та суб’єктами публічного управління [1, с. 253–254].

Забігаючи дещо наперед, зазначимо, що автора цих рядків у ракурсі розмови про поступове окреслення процедури управлінської діяльності цікавить питання про можливість використання положень Адміністративно-процедурного кодексу, в разі його прийняття, в процесі управлінської діяльності, яка наявна в судах. Зазначене питання, на нашу думку, має повне право на існування, оскільки управлінська діяльність судів, власне кажучи, нічим принципово не відрізняється від управління, яке здійснюється за участю органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування. Крім цього, не можна забувати також і про те, що на сьогодні ще не до кінця вирішене питання про правову природу діяльності судів, пов’язану з притягненням осіб до адміністративної відповідальності. Як відомо, в літературі часто висловлюється думка, що судді, приймаючи рішення у справах про адміністративні правопорушення, виконують управлінські функції [2].

Отже, завданням даної статті є пошук відповіді на запитання щодо напрямів процедурного забезпечення управлінської діяльності у судах.

Для вирішення зазначеного завдання насамперед необхідно, на нашу думку, з’ясувати зміст терміна «адміністративна процедура» та проаналізувати його основні ознаки, що дозволить зробити висновок про можливість або неможливість його використання у сфері так званого судового управління.

Дослідження наукової літератури з адміністративного права показує, що нині чимала кількість науковців зосереджує свою увагу на аналізі адміністративно-процедурної діяльності органів публічного управління, пропонуючи власні варіанти тлумачення терміна «адміністративна процедура». Так, наприклад, на думку авторів колективної монографії «Державне управління: європейські стандарти, досвід та адміністративне право», під адміністративною процедурою необхідно розуміти закріплений нормами адміністративного права порядок вчинення дій органами публічного управління [3, с. 214]. Дещо інакше до розуміння, а власне, й до назви вказаного поняття підходять автори академічного курсу адміністративного права, пропонуючи під адміністративним провадженням розуміти певну сукупність послідовно здійснюваних дій і процедур, спрямованих на розгляд і вирішення індивідуально-конкретних (адміністративних) справ [4, с. 487]. З останньою точкою зору, на наш погляд, погоджується і В. П. Тимощук, який визначає адміністративну процедуру як встановлений законодавством порядок розгляду та вирішення адміністративними органами індивідуальних адміністративних справ [5, с. 24]. Отже, виходячи з викладеного, можна зробити висновок про відсутність у науковій літературі єдиної точки зору на питання про сутність та зміст адміністративної процедури.

Детальний аналіз наведених визначень, а також інших, які зустрічаються в юридичній літературі, свідчить, що їх автори щодо одних ознак адміністративної процедури висловлюються більш-менш однаково, тоді як щодо інших мають принципово різні позиції.

Найбільшу єдність учені виявляють, коли ведуть мову про внутрішнє наповнення адміністративної процедури, зазначаючи, що вона являє собою певний набір, певну послідовність дій, які вчинюються тим або іншим суб’єктом для досягнення мети адміністративної процедури. З цього твердження випливає, що адміністративна процедура має стадійний характер, складаючись із певної сукупності дій, які здійснюються в певній послідовності та за певними правилами. До таких стадій, наприклад, О. М. Бандурка та М. М. Тищенко відносять аналіз ситуації; прийняття рішення у справі; оскарження чи опротестування рішення по справі; виконання прийнятого рішення [6, с. 25].

Що ж до суперечок, то вони частіше за все виникають через зміст тих справ, які можуть бути вирішені в адміністративно-процедурній формі, а також через суб’єктний склад учасників адміністративної процедури.

У процесі здійснення публічного управління його суб’єкти вирішують чималу кількість завдань, приймають чималу кількість управлінських рішень, які зазвичай утілюються в формі нормативних або індивідуальних актів управління. Виходячи з цього, науковці ставлять питання про взаємозв’язок адміністративної процедури з процедурою прийняття нормативних та індивідуальних актів управління. Стосовно цього існують дві точки зору. Так, наприклад, В. Перепелюк, що адміністративна процедура має відношення виключно до прийняття індивідуальних актів управління. На підтвердження своє позиції він наводить декілька міркувань, зазначаючи, наприклад, що в ході прийняття нормативного управлінського акта конкретні процедурні правовідносини існують переважно між підрозділами органа. Така структура процедур нормотворчості, на його погляд, не дає змоги поєднати їх із правозастосовчими процедурами. В останньому випадку процедурна форма складатиметься із владних відносин між лідером процесу, уповноваженим на ведення справи, та учасниками провадження (фізичними та юридичними особами). Процесуальна діяльність такого лідера буде підвидом соціального управління. У нормотворчих відносинах же між підрозділами органу управління мають місце переважно горизонтальні, невладні адміністративні відносини [7, с. 203–205].

Аналізуючи позицію В. Перепелюка, зауважимо, що з нею важко погодитися. На нашу думку, автор під час її формулювання зробив декілька помилок. По-перше, В. Перепелюк залишив поза увагою той факт, що нині у всіх розвинутих країнах світу в процесі управлінської нормотворчості беруть участь приватні особи, яким надається право висловитися з приводу змісту майбутнього правового акта. Завдяки цьому приватні особи отримують можливість брати участь у здійсненні публічного управління, тим самим беручи на себе частину відповідальності як за прийняття нормативного акта, так і за його реалізацію в майбутньому. Подібні форми співпраці населення та влади відомі й у нашій державі, де відповідно до Указу Президента України «Про додаткові заходи щодо забезпечення відкритості у діяльності органів державної влади» [8], органи державної влади зобов’язані створювати можливості для участі громадськості в обговоренні проектів нормативних актів. Виходячи з цього, на сьогодні надзвичайно актуальним є питання належного та всебічного забезпечення даного права, що, зокрема, може бути здійснено за рахунок включення нормотворчої процедури до кола адміністративних процедур із подальшим визначенням порядку її здійснення в Адміністративно-процедурному кодексі.

Повертаючись до точки зору висловленої В. Перепелюком, відзначимо також, що навряд чи можна погодитися з тим, що нібито обов’язковим елементом адміністративної процедури є наявність владних відносин між її учасниками. Справа в тому, що адміністративна процедура, навпаки, покликана мінімізувати владний характер відносин, які виникають між приватною особою та суб’єктом управління під час вирішення адміністративних справ. Це досягається завдяки введенню до її змісту системи кореспондуючих прав та обов’язків учасників адміністративної процедури, які становлять один з її основних елементів. Саме внаслідок цього адміністративна процедура і втрачає владно-управлінські властивості, перетворюючись досить часто в діяльність із надання приватним особам публічних (адміністративних) послуг. Отже, відсутність владних правовідносин у змісті правотворчої процедури не є достатнім обґрунтуванням неможливості зарахування останньої до кола адміністративних процедур.

У зв’язку з викладеним більш переконливою виглядає позиція тих авторів, які наголошують на необхідності включення діяльності, пов’язаної з прийняттям нормативних актів управління, до системи адміністративних процедур, адже тут установлюється порядок діяльності органів публічної адміністрації [3, с. 215], створюються правила, які можуть суттєво зачіпати інтереси конкретної людини чи групи людей.

Крім цього, вчені дискутують також і щодо можливості віднесення до кола адміністративних процедур внутрішньоорганізаційної діяльності, яка виявляється в процесі функціонування суб’єктів управління. Думки вчених із цього питання також розділилися. Категорично проти виступає В. П. Тимощук. Підґрунтям його позиції є ідея, згідно з якою головне призначення адміністративної процедури полягає в гарантуванні прав приватних осіб під час спілкування останніх із суб’єктами публічного управління. Характеризуючи адміністративну процедуру, він зазначає, що вона не стосується внутрішньоорганізаційної діяльності адміністрації. І це, на його думку, цілком виправдано, тому що як для особи, якої стосуватиметься рішення органу влади не так важливо, виконуватиметься певна робота всередині органа влади, яким буде спілкування між службовцями даного органа [5, с. 22]. Натомість інші автори бачать вирішення цього питання в іншому, наголошуючи на тому, що процедури відносин у системі органів публічного управління є одним з видів адміністративних процедур [3, с. 214].

Аналізуючи зазначені точки зору, відмітимо, що правильна відповідь на поставлене запитання є досить важливою, оскільки від цього буде залежати, по-перше, зміст майбутнього Адміністративно-процедурного кодексу і, по-друге, можливість віднесення до кола адміністративних процедур внутрішньоорганізаційної за структурою та управлінської за змістом позапроцесуальної діяльності суду або позазаконодавчої діяльності Верховної Ради України.

На нашу думку, внутрішньоорганізаційна діяльність будь-якого органа державної влади або органа місцевого самоврядування має отримати достатню правову регламентацію, бо, як абсолютно справедливо відзначив свого часу А. І. Єлістратов, вільний розсуд, який присутній у відносинах між правлячими суб’єктами, неминуче перетвориться на джерело беззаконня й для самого населення [9, с. 42]. Проте ми не можемо погодитися з думкою, що регламентація внутрішньоорганізаційної діяльності суб’єктів управління має здійснюватися за допомогою Адміністративно-проце­дурного кодексу через те, що внутрішньоорганізаційні та зовнішні процедури, учасниками яких є суб’єкти управлінської діяльності, мають принципово різне призначення й відрізняються як за своїм змістом, так і за колом осіб, які залучаються до участі в них. З огляду на це більш доречним та виправданим є поширення дії Адміністративно-процедурного кодексу виключно на ті відносини, в межах яких відбувається зовнішнє спілкування суб’єктів управління з приватними особами.

Досить часто в літературі йдеться також і про визначення системи суб’єктів адміністративної процедури. Під час таких розмов у першу чергу відзначається, що, з одного боку, в адміністративній процедурі беруть участь приватні особи, а з іншого – суб’єкти публічного управління, під якими зазвичай розуміються органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові або службові особи, а також інші суб’єкти, в разі делегування останнім державно-владних повноважень. Разом із тим, подібна точка зору поділяється не всіма авторами. Деякі з них до названої вище системи суб’єктів включають також і суди. Так, наприклад, О. М. Бандурка та М. М. Тищенко зараховують до суб’єктів, які здійснюють адміністративно-процесуальну діяльність, суди, коли вони розглядають справи про адміністративні правопорушення або вирішують адміністративно-правові спори [6, с. 97–98]. Зазначена точка зору є досить принциповою для досягнення мети даної статті, оскільки від вирішення питання про можливість або неможливість віднесення суду до кола суб’єктів адміністративної процедури буде залежати відповідь на питання про можливість використання Адміністративно-процедурного кодексу у сфері судового управління.

Аналізуючи наведену вище думку О. М. Бандурки та М. М. Тищенка, зауважимо, що ми не можемо погодитися з нею через ряд причин. По-перше, тому, що вона певною мірою суперечить принципу розподілу влади, відповідно до якого, як відомо, органи судової влади здійснюють свої функції незалежно від органів виконавчої влади. Така незалежність забезпечується як особливим колом завдань, покладених на ці органи, так й особливостями регулювання процесу їх функціонування. Остання теза має безпосереднє відношення до адміністративних процедур, оскільки зосереджені в їх межах адміністративно-процедурні норми виступають засобом регулювання діяльності саме органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Тому навряд чи можна погодитися з можливістю одночасного перебування під дією норм адміністративно-процедурного законодавства як органів судової влади, так і органів виконавчої влади. При цьому зазначимо, що наведений висновок є одночасно й відповіддю на питання про правову природу діяльності суду, пов’язану з розглядом справ про адміністративні правопорушення, що, безумовно, є окремим напрямком правосуддя, який не має нічого спільного з процесом здійснення публічного управління.

Виходячи з викладеного, можна зробити висновок, що позапроцесуальна діяльність судів або, інакше кажучи, діяльність, пов’язана зі здійсненням судового управління, не може знаходити своє зовнішнє вираження у формі адміністративних процедур. Проте це не означає, що судове управління не може набувати процедурних форм. З огляду на важливість належного правового регулювання внутрішньоорганізаційної діяльності в судах, надзвичайно актуальним є питання про створення кодексу або закону про управлінські процедури, в межах якого мають бути зосереджені як основні види управлінських процедур, так і вимоги до їх змісту. Такий крок пояснюється насамперед необхідністю забезпечення незалежності суддів у процесі здійснення ними правосуддя. Управлінські процедури мають чітко окреслити те коло питань та сфер, у яких суддя виступає не як представник органу судової влади, а як звичайний виконавець управлінських рішень вищих за організаційною ієрархією суб’єктів.

Список літератури: 1. Права громадян у сфері виконавчої влади: адміністративно-правове забезпечення реалізації та захисту / За заг. ред. В. Б. Авер’янова. – К.: Наукова думка НАН України, 2007. 2. Кубко Є. Про предмет адміністративного права // Право України. – 2000. – № 5. – С. 3–6. 3. Державне управління: європейські стандарти, досвід та адміністративне право / Авер’янов В. Б., Дерець В. А., Школик А. М. та ін.; За заг. ред. Авер’янова В. Б. – К.: Юстініан, 2007. 4. Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч.: У 2-х т.: Том 1. Загальна частина / Ред. колегія: В. Б. Авер’янов (голова). – К.: Видавництво «Юридична думка», 2004. 5. Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для України / Автор-упорядник В. П. Тимощук.­ – К.: Факт, 2003. 6.  Бандурка А. М., Тищенко Н. М. Административный процесс: Ученик. – Х.: Изд-во НУВД, 2001. 7. Перепелюк В. Співвідношення процедур управлінської нормотворчості та адміністративного процесу // Українське адміністративне право: актуальні проблеми реформування: Зб. наук. праць. – Суми, 2000. – С. 203–205. 8. Про додаткові заходи щодо забезпечення відкритості у діяльності органів державної влади: Указ Президента України від 01.08.2002 р. № 683 // Офіційний вісник України. – 2002. – № 31. – Ст.  1463. 9. Елистратов А. И. Основные начала административного права. – М., 1914.

Надійшла до редколегії 05.04.08

Ю. Г. Барабаш

Парламентська відповідальність уряду як форма врегулювання державно-правових конфліктів

Мабуть важко знайти в сучасному конституційному праві більш популярне питання ніж питання конституційно-правової відповідальності. Зрозуміти це цілком можливо. Адже подібна проблематика якщо і підіймалась в радянські часи, то носила переважним чином суто ідеологічний характер, а сама відповідальність не виступала повноцінним засобом охорони норм цієї галузі публічного права.

Питання парламентської відповідальності були об’єктом аналізу таких вчених, як Ю. М. Тодика, В. Б. Авер’янов, С. Г. Серьогіна, А. З. Георгіца, В. С. Журавський, І. І. Дахова, Р. М. Павленко та ін. Практично кожного разу, коли ми звертаємо увагу до питання про форми врегулювання державно-правових конфліктів, неодмінно фігурує така санкція відповідальності в конституційному праві, як оголошення недовіри Уряду чи відмова йому в довірі. А отже, виникає необхідність у з’ясуванні політико-правової природи інституту парламентської відповідальності Уряду та її конфліктогенний потенціал. Це і становить основну мету цієї статті.

Аналізуючи конституційно-правовий статус Уряду не можна не помітити наскільки яскраво проявляється індивідуальне та колективне начало функціонування цієї інституції у такому елементі статусу, як відповідальність урядовців, точніше говорячи – підстави їх відповідальності. Мова йде, насамперед, про конституційно закріплені підстави. Їх умовно можна поділити на дві групи: «добровільні» підстави припинення та «примусові». Перша представлена такої підставою як відставка урядовця. До другою групи ми відносимо такі підстави, як оголошення недовіри члену Уряду, імпічмент урядовця, оголошення недовіри Уряду та відставка Прем’єр-міністра (голови Уряду). Досить своєрідними, на перший погляд, виглядають останні дві підстави. Їх поява таких підстав пов’язана із визнанням у західному конституціоналізму принципу солідарності в діяльності Уряду. Він означає, що «міністри несуть солідарну відповідальність за політику та рішення Уряду, навіть якщо який-небудь міністр формально не приймав участь у прийнятті того чи іншого рішення або був проти нього» [1, c. 186]. Інколи цей принцип знаходить своє конституційне втілення. «Уряд несе солідарну відповідальність перед Конгресом депутатів за свою політичну відповідальність» (ст. 108 Конституції Іспанії). «Члени Ради Міністрів несуть перед Сеймом солідарну відповідальність за діяльність Ради Міністрів» (ч. 1 ст. 157 Конституції Польщі).

Важливе значення має дослідження характеру відповідальності, яку несе Уряд у цьому випадку. В літературі висловлюється позиція, що відповідальність Уряду, насамперед перед главою держави, не можна розглядати, як конституційно-правову. Так, А. О. Кондрашов, аналізуючи можливості Президента Росії відправити Уряд у відставку, стверджує, що «навряд чи правомірно вважати, що конституційна відповідальність залежить від суб’єктивного розсуду Президента, який вирішує, чи відправити Уряд у відставку, враховуючи розстановку політичних сил у парламенті, особисту відданість глави Уряду або інші фактори». У зв’язку з цим, він пропонує розглядати відставку Уряду за рішення Президента, як владно-організаційну санкцію [2, c. 51]. Хоча повністю прирівнювати відставку Уряду внаслідок відповідного рішення глави держави та внаслідок оголошення недовіри парламентом навряд чи доцільно, попри те відсутність чіткого переліку конституційних підстав прийняття рішень про «урядову» відставку Президентом і парламентом робить правову природу відповідальності Уряду перед цими двома вищими владними інституціями достатньо схожими.

Можна лише з практично абсолютною впевненістю стверджувати, що спір про те відносити оголошення парламентом недовіри Уряду (відправлення главою держави Прем’єр-міністра у відставку) до заходів конституційної відповідальності [3, c. 127] чи до заходів політичної відповідальності, буде вестись ще тривалий час. Спробуємо ж більш детально проаналізувати це питання.

Підстави оголошення недовіри можуть бути найрізноманітнішими (це і економічна криза, і скандал в урядовому середовищі, і розпад парламентської коаліції, і суперечки всередині кабінету), тобто у переважній своїй більшості вони носять політичний характер. Важливою в цьому зв’язку є історія інституту недовіри. Появу цього інституту в Англії пов’язують із розвитком парламентаризму та розділенням політичної і юридичної відповідальності Уряду. Зазначається, що підставою відставки кабінету з 1742 р. визнається не скоєння злочину, а втрата політичної підтримки [4].

З іншої боку, в кожному випадку, коли відповідно до схеми розподілу владних повноважень парламент наділяється правом відправити Уряд у відставку, це право обов’язково закріплюється на рівні Конституції. Так, відповідно до ч. 1 ст. 114 Конституції Словаччини, Національна рада Словацької Республіки може в будь-який момент виразити Уряду недовіру. Отже, в кожному випадку вотум (резолюція) недовіри отримує правове оформлення.

Тому, говорити про виключно правовий або ж політичний характер відповідальності Уряду в таких конституційних умовах не видається можливим. Для того, щоб встановити максимально правильний варіант відповіді на це питання, слід ще раз звернутись до сутності двох видів соціальної відповідальності, до яких найбільш тяжіє парламентська відповідальність Уряду. Як зазначається у літературі відповідальність Кабінету Міністрів перед Верховною Радою має політичний характер, а з іншого – є формою конституційної відповідальності, одного із різновидів юридичної відповідальності [5, c. 433], тому саме політична і юридична відповідальності є тими двома видами соціальної відповідальної, які перетинаються в парламентській відповідальності Уряду.

Одним із найпоширеніших поглядів є розгляд юридичної відповідальності, як «виду соціальної відповідальності, сутність якої полягає у застосуванні до правопорушників (фізичних та юридичних осіб) передбачених законодавством санкцій, що забезпечуються у примусовому порядку державою» [5, c. 437]. Тобто принциповими для нас речами, є наявність порушення норми права та передбачення законодавством покарання за порушення цієї норми права. При цьому мова йде, насамперед, про ретроспективний аспект юридичної відповідальності.

Що стосується політичної відповідальності, то вона характеризується як «різновид соціальної відповідальності, котрий означає моральну-психологічну настанову суб’єктів політики, засновану на глибокому розумінні сенсу і наслідків політичної діяльності» [6, c. 142]. Її сутність проявляється у «негативній оцінці політичного вчинку суб’єкта з боку певного класу, групи чи суспільства» [7, c. 596]. Ретроспективний аспект політичної відповідальності полягає у створенні для порушників політичних норм, несприятливих умов внаслідок застосування санкцій. (Доречі, однією із причин наявності різного розуміння природи парламентської відповідальності Уряду, ми вважаємо відсутність порівняно із теорією юридичної відповідальності більш-менш одностайного підходу до характеру політичної відповідальності. Вражає і сам діапазон підходів – від «одного із видів соціальної відповідальності» [8] до «виду конституційної відповідальності» [9]).

Слід зазначити, що до використання термінології «політична відповідальність» вдались і судді Конституційного Суду України: «…відставка Кабінету Міністрів України може бути наслідком політичної відповідальності як результат прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінету Міністрів України, яка не має ознак юридичної відповідальності. Для останньої характерним є порушення юридичних норм, без чого неможлива реалізація санкції правової норми» (Рішення КСУ №8-рп/2002 від 07.05.2002 р. (справа щодо підвідомчості актів про призначення або про звільнення посадових осіб).

Як вже зазначалось раніше, диспут про належність конституційно-правової відповідальності до юридичної чи політичної відповідальності триває в науці і до цього часу. В окремих випадках у літературі можна зустріти і «комплексний» підхід до сутності цього інституту. Так, на думку Л. Р. Наливайко, конституційно-правова відповідальність є одночасно видом соціальної та юридичної відповідальності [10, c. 7]. І. А. Кравець пропонує розрізняти політичну відповідальність та юридичну відповідальність у конституційному праві. При цьому розмежування відбувається за метою відповідальності: «політична відповідальність у тих країнах, де вона застосовується, переслідує мету усунути невідповідність між політикою, яка проводиться урядом чи окремими міністрами, і вимогами більшості парламентаріїв» [11, c. 261].

Що стосується вказаного диспуту, то найбільш поширеними є такі правові позиції вчених.

Н. В. Ісаєва вказує на домінування серед дослідників поглядів, відповідно до яких при встановленні природи конституційно-правової відповідальності слід виходити з фактичних обставин відповідальності: «якщо відставка є результатом порушення конституційних обов’язків, умисним невиконанням Урядом встановлених законом функцій – це конституційно-правова відповідальність, якщо ж відставка пов’язана з вирішення політичної кризи, перегрупуванням владних повноважень, її слід розглядати, як політичну відповідальність» [12, c. 22].

І. Сокольщик йде в цьому напрямку далі, і вказує, що «однієї «деліктної» підстави не достатньо для проведення відмінності між політичною й конституційно-правовою відповідальністю. Виділення додаткового критерію необхідно, оскільки нерідко ті самі примусові заходи можуть використовуватися як санкції конституційно-правової відповідальності, так і як заходи політичної відповідальності». «Будь-який вид юридичної відповідальності з необхідністю припускає участь (на тому або іншому етапі) органу правосуддя, який би авторитетно констатував: чи було правопорушення чи ні. І у випадку з конституційно-правовою відповідальністю належною є така процедура, яка обов'язково передбачає на тому або іншому етапі її реалізації участь органу правосуддя (конституційного суду, верховного суду, спеціального трибуналу тощо), який здатний об'єктивно встановити, чи було зроблено суб'єктом конституційного права конституційне правопорушення, що в подальшому буде (або може стати) підставою для застосування конституційно-правових санкцій. Якщо ж участь органу правосуддя в процедурі притягнення до конституційно-правової відповідальності не передбачена, то навіть за наявності «деліктних» підстав, визначених у конституції, конституційно-правовій відповідальності немає, а існує тільки політична відповідальність. Це доводить практика багатьох країн, і зокрема, Словаччини й США» [13].

Тобто, сьогодні можна спостерігати поступове обмеження наукового пошуку щодо питання природи конституційно-правової відповідальності виключно проблематикою належності цієї відповідальності до того чи іншого виду соціальної відповідальності.

Ми ж пропонуємо зосередити увагу на вказаній неоднорідності форм відповідальності в конституційному праві. Така неоднорідність проявляється найбільш яскраво на прикладі парламентської відповідальності Уряду. Специфіка та складність природи парламентської відповідальності Уряду полягає в тому, що вона не вписується на всі сто відсотків ані в модель політичної, ані в модель юридичної відповідальності. Можемо припустити, що парламентська відповідальність Уряду має свою особливу природу і є особливим видом відповідальності в конституційному праві, що вміщує в собі риси як політичної, так і юридичної, тобто знаходиться на стику цих двох видів відповідальності.

Такий підхід щодо розуміння природи парламентської відповідальності Уряду дозволить, на наш погляд, більш чітко відмежувати конституційно-правової відповідальність від політичної та побудувати теорію відповідальності в конституційному праві на чітких засадах.

Слід зазначити, що такий «двоелементний» склад відповідальності характерний і для деяких інших галузей права. Так, у трудовому праві застосовується одночасно і дисциплінарна, і матеріальна відповідальності.

 Якщо більш детально продемонструвати нашу модель відповідальності в конституційному праві, то вона буде виглядати таким чином. Парламентська відповідальність – це, закріплена на рівні Конституції, відповідальність органу влади чи посадової особи, яка полягає у припиненні його повноважень за рішення представницької владної інституції в разі втрати довіри суб’єктом відповідальності з боку цієї представницької інституції. Ключовим є поняття «довіри», до якого ми вже неодноразово звертались як при розгляді поняття «дискреційних» повноважень, так і інституту розпуску парламенту. «Довіра» – це суто оціночне поняття, яке не можна описати конституційною термінологією та встановити чіткі ознаки на нормативному рівні. Та це і непотрібно. Загалом же система «довірчої» відповідальності має спрацьовувати комплексно в конституційному праві. Тобто самі підстави та процедура відповідальності мають забезпечити можливість інституцій, задіяних у механізмі відповідальності, усунути з владного «Олімпу» того суб’єкта, який втратив довіру.

На відміну від цього, конституційно-правова відповідальність настає лише в разі наявності в діях суб’єкта конституційного права такої підстави відповідальності, як конституційний делікт (що має характер правопорушення). У свою чергу – конституційний делікт слід розглядати як чітко визначене в конституційному законодавстві порушення нормативних приписів, за яке особа має зазнавати негативних наслідків, і в результаті протягуватися до конституційно-правової відповідальності. Як приклад, оголошення Центральною виборчою комісією попередження кандидатові у депутати у разі встановлення судом при розгляді виборчого спору в порядку, передбаченому законом, факту підкупу ним виборців або членів виборчих комісій (п. 1 ч. 4 ст. 64 Закону України «Про вибори народних депутатів України»).

З’ясування питання про розмежування в конституційному праві політичної та конституційно-правової відповідальності має не тільки теоретичне, але і суто практичне значення, наприклад, з точки зору можливості оскарження рішення про притягнення Уряду до парламентської відповідальності в судових органах. Запропоноване нами розуміння парламентської відповідальності, дозволяє чітко виділити предмет судового оскарження згадуваного рішення. Виявляється, що в силу того, що юридичний характер має лише процедура притягнення до парламентської відповідальності (окрім, звичайно, самої конституційної санкції притягнення до відповідальності) – саме цей аспект може бути оскаржений в Конституційному Суді України, юрисдикція якого розповсюджується на такі випадки. Так, відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 15 Закону України «Про Конституційний Суд України», підставами для прийняття Конституційним Судом України рішення щодо неконституційності правових актів повністю є порушення встановленої Конституцією України процедури їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Тоді ж як застосування багатьох санкцій, що на сто відсотків є проявом політичної відповідальність не може бути оскаржено до суду. Наприклад, як у ситуації із застосування внутрішньопартійних заходів відповідальності, що мають статутний характер (п. 4 ч. 2 ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України).

Ще одним досить важливим питанням є питання про сутність індивідуальної парламентської відповідальності в Україні. В засобах масової інформації висловлюється думка, що згідно з останніми змінами до Конституції, міністр може в будь-який момент бути звільнений парламентом. При цьому Верховна Рада може ухвалити таке рішення за власної ініціативи [14].

Сьогодні в Україні єдиним вирішенням цього питання на нормативному рівні є врегулювання питання дострокового припинення повноважень урядовця в Законі Україні «Про Кабінет Міністрів України»: «Повноваження члена Кабінету Міністрів України припиняються Верховною Радою України також… у разі звільнення з посади за поданням Прем’єр-міністра України» (п. 1 ч. 2 ст. 19 Закону). Проблема полягає в тому, що порівняно із повноваженнями парламенту щодо припинення повноважень інших посадових осіб, правомочність Верховної Ради щодо звільнення урядовців закріплена в такій формі, яка викликає чимало запитань.

Так, згідно з п. 21 ч. 1 ст. 85 Конституції України парламент призначає та звільняє членів ЦВК за поданням Президента. Аналогічна ситуація має місце у випадку призначення і звільнення Голови СБУ (п. 12-1 ч. 1 ст. 85 Конституції). Отже, для виділення суб’єкта ініціювання певного питання законодавець помістив його на останнє місце у відповідній нормі. В таких умовах словосполучення «за поданням» можна сміливо відносити до усіх дій, що передують цьому словосполученню. Однак, якщо йти за такою логікою, то для звільнення Прем’єра і інших членів Уряду зовсім не обов’язкова наявність подання Президента і глави Кабінету Міністрів відповідно. Проте до зовсім протилежних висновків доходимо, коли співставляємо норму ст. 85 з іншими конституційними нормами, що визначають статус Уряду.

По-перше, ч. 2 ст. 113 Конституції передбачає колективну відповідальність Уряду, бо саме Кабінет Міністрів, а не окремі урядовці, відповідальні перед главою держави і Верховною Радою. Досить цікавий матеріал для роздуму дає нам аналіз Конституцій низки європейських країн. Так, відповідно до ч. 1 ст. 116 Конституції Словацької Республіки, член Уряду за здійснення своїх функцій несе відповідальність перед Національною Радою Словацької Республіки. Поряд з цим, ч. 1 ст. 114 цієї Конституції, встановлює, що відповідальність перед парламентом несе і сам Уряд. В інших випадках на рівні Конституції чітко передбачається можливість парламенту виловити недовіру окремому міністру. Як, наприклад, це зроблено в ч. 1 ст. 74 Конституції Австрії.

В окремих випадках на рівні Конституції передбачається можливість притягнення урядовця не до парламентської відповідальності, що носить політико-правовий характер, а до конституційної відповідальності, яка полягає не тільки у звільненні члена Уряду з посади, а понесенні ним додаткових покарань. При цьому така відповідальність має яскраво виражений правовий характер. Згідно з ч. 1 ст. 156 Конституції Польщі члени Ради Міністрів несуть відповідальність перед Державним Трибуналом за порушення Конституції або законів, а також за злочини, що були вчинені ним у зв’язку із займаною посадою.

Певним чином ситуацію навколо індивідуальної парламентської відповідальності членів Уряду спробував прояснити Конституційний Суд у справі про порядок припинення повноважень членів Кабінету Міністрів України (рішення від 11 грудня 2007 р. № 12-рп/2007). Правда, єдине, на що спромігся суд, так це виступити із правовою позицією, відповідно до якої «Верховна Рада України може реалізувати своє повноваження щодо звільнення з посад Прем'єр-міністра України, Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України і без подання Президента України». Тому залишилось незрозумілим, чи може парламент реалізувати це право самостійно, чи повноваження щодо звільнення може реалізовуватись ним виключно за поданням Прем’єра.

З огляду на вищенаведену аргументацію, ми вважаємо, що в умовах запровадження на рівні Конституції колективної парламентської відповідальності, максимально пов’язаною із перебуванням на посаді Прем’єра, запроваджувати індивідуальну парламентську відповідальність, що застосовується Верховною Радою самостійно, є недоцільним. Адже законодавець запровадив на рівні Конституції «командний» спосіб функціонування Уряду, і видалення навіть одного гравця без згоди лідера команди означатиме початок протистояння між виконавчої владою та єдиним законодавчим органом. До того ж мало зрозуміло навіщо таке право парламенту в сучасних конституційних умовах. Оскільки звільнення парламентаріями за власною ініціативою одного і з міністрів може мати місце лише в одному випадку – випадку розколу коаліції, коли частина депутатів, що належали до парламентської більшості виступлять єдиним «фронтом» з опозиційними парламентськими силами. А це не що інше, як переформатування самої парламентської більшості.

Список літератури: 1. Черкасов А. И. Глава государства и правительство в странах современного мира (Конституционно-правовое регулирование и практика). – М., 2006. 2. Кондрашев А. А. Конституционно-правовая отвественность в Российской Федерации: теория и практика. – М., 2006. 3. Шевердяев С., Филлипов И. Проблемы конституционно-правовой отвественности (по материалам конференции на юридическом факультете) // Вестник МГУ.Серия 11. – Право. – 2001. – №3. 4. Павленко Р. М. Парламентська відповідальність Уряду: світовий та український досвід: Автореф. дис…канд. політ. наук // https://www.nbuv.gov.ua/ 5. Юридична енциклопедія. – К., 1998. Т. 1. 6. Відповідальність політична // Філософський словник соціальних термінів. – Х., 2005. 7. Теория государства и права / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. – М., 2002. 8. Карпов А. Ответственность власти // https://www.versii.com/material.php?pid=8500. 9. Политическая ответственность // Большая юридическая энциклопедия // https://law-terms.astcom.ru/­4498_politicheskaya_otvetstvennost/ 10. Наливайко Л. Р. Конституційно-правова відповідальність: питання теорії та практики: Автореф. дис... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Київський національний ун- т ім. Тараса Шевченка. – К., 2000. 11. Кравец И. А. Формирование российского конституционализма (проблемы теории и практики). – М.– Новосибирск, 2002. 12. Исаева Н. К. К проблеме ответственности в конституционном праве // Правоведение. – 2004. – №2-3. 13. Сокольщик И. Конституционно-правовая ответственность и политическая ответственность. Основные различия. // https://www.yurclub.ru/docs/other/article24.html 14. Ведерникова И. Кабмин в законе // Зеркало недели. 2006. № 33(612).

Надійшла до редколегії 14.04.08

Ю. М. Глущенко