Правові засади боротьби органів прокуратури усрр з податковими правопорушеннями у перші роки непу

Звернення до історичного досвіду діяльності прокуратури в УСРР у перше десятиріччя її існування з позицій сьогоднішніх ідеологічно неупереджених підходів, введення до наукового обігу нового фактичного матеріалу, переоцінки існуючих відомостей, використання модерної методологічної бази, зроблене під кутом зору з’ясування місця і ролі органів прокуратури в державному механізмі УСРР, має і наукову, і практичну актуальність. Те, що протягом 20-х рр. ХХ ст. органи прокуратури УСРР мали єдину за увесь радянський період вітчизняної історії можливість діяти в умовах наявності суттєвих елементів ринкової економіки, доволі широкого цивільного обігу, зумовлює важливість використання історичного досвіду при вдосконаленні правових та організаційних засад боротьби прокуратури з фінансовими і, зокрема, податковими правопорушеннями у незалежній Україні.

Звичайно, у минулі роки проводилися дослідження окремих аспектів проблеми. Серед наукового доробку слід відзначити праці правознавців та істориків: С. Альошина, С. Г. Березовської, С. І. Власенка, В. А. Греченка, О. Н. Ярмиша, С. В. Кульчицького, О. А. Гавриленка, В. В. Мурзи та ін. [1; 2; 3; 4; 5; 6]. Але все ж після десятиріч розвитку радянської історіографії, якою штучно було створено суттєві лакуни та перекручення в історичному пізнанні, потреба адекватного історичного описання та аналізу процесів боротьби прокуратури з податковими правопорушеннями у 1922–1923 рр. вбачається достатньою підставою для вибору теми дослідження.

Як відомо, прийняття нового курсу було для більшовицького керівництва кроком вимушеним. І лише завдяки вмілому застосуванню політики «батога та пряника» – часткових ринкових перетворень в умовах існування держави «диктатури пролетаріату» – комуністичній олігархії вдалося втримати владу в своїх руках. Але реальні заходи непу були далекими від того прилизано-блискучого ідеалу, який В. І. Ленін так палко обстоював, що навіть вдався до погрози піти у відставку з посади голови Раднаркому, в разі якщо новий курс не буде прийнято. Згадуючи ці події, «улюбленець партії» М. І. Бухарін писав: «Коли всі ми, як барани, стояли за крайній воєнний комунізм і розстрілами примушували клятих селян віддавати нам увесь їхній хліб хто, як не Ленін, побачивши, що ми не сьогодні-завтра загуркочемо і негідник Пахом відкрутить нам голову, закричав нам: «Стій! Досить, бовдури, повертайте голоблі!». І в останню хвилину змусив нас перейти до «продподатку»… Хто, як не Ленін, насмілився, на жах «чистих» комуністів, (а значить і на мій жах), проголосити «НЕП» і тим самим врятувати становище усієї партії?» [4, с. 44].

І все ж, незважаючи на такий шалений тиск з боку В. І. Леніна, більшість партійних керівників, серед них і українських, формально погоджуючись з ним, трактували неп зовсім інакше, ніж вождь. З самого початку розгортання нової економічної політики в губерніях та округах мав місце великий опір керівних радянських та партійних працівників щодо створення приватного виробничого сектора. Так, навесні 1921 р. на засіданні Полтавської губернської економічної ради проводилась думка, що краще закрити державні млини, ніж допустити експлуатацію їх приватними власниками [7, арк. 4]. Однак сила жорстко централізованої партії виявилась достатньою, аби заплановані в центрі зміни курсу дійшли «до низів» [5, с. 64].

Дієвим інструментом, за допомогою якого було досягнуто цієї мети, стала прокуратура, що була створена відповідно до норм Положення про прокурорський нагляд в УСРР від 28 червня 1922 р. [8, с. 268]. В умовах ринкових перетворень 20-х років діяльність прокуратури, яка вже з перших днів свого існування шукала ефективні методи роботи [9, с. 90], окрім іншого, була спрямована на забезпечення завдань нової економічної політики й, зокрема, на боротьбу з правопорушеннями у галузі оподаткування.

Стрижнем законодавчої бази радянської держави стосовно запровадження непівських основ на селі був комплекс нормативних актів, які регламентували відносини, пов’язані з визначенням обсягу, форми сплати та процедури стягнення продподатку. Саме на їх дотримання і орієнтувалися органи прокуратури, борючись із порушеннями селянами податкового законодавства. Загальновідомо, що продовольчий податок, як систему оподаткування сільського населення, було запроваджено завдяки наполегливості В. І. Леніна, який обґрунтував його необхідність у цілому ряді виступів та теоретичних робіт [10, с. 304; 11, с. 220]. Саме продподаток у 1921/22 та 1922/23 роках був основним засобом утворення продовольчого фонду УРСР та радянської Росії [12, с. 12].

Загальні засади оподаткування сільського населення були сформульовані у відповідній резолюції Х з’їзду РКП(б). В ній наголошувалося, що податок стягуватиметься «у вигляді відсоткового та пайового відрахування від вироблених у господарстві продуктів, виходячи з урахування врожаю, кількості їдоків у хазяйстві та фактичної наявності худоби в ньому…» Розміри продподатку повинні були визначатися наперед (до початку весняної сівби). Усі запаси продовольства, сировини та фуражу, які залишалися у селян після виконання ними податку, держава віддавала у повне їхнє розпорядження, і останні мали можливість використовувати їх «для покращання та зміцнення свого господарства, підвищення рівня особистого споживання та для обміну на продукти фабрично-заводської та кустарної промисловості і сільськогосподарського виробництва» [13, с. 370–371].

Виходячи з цих принципів деякі дослідники доходили висновку: заміна продрозкладки натуральним податком докорінно змінила характер економічних взаємовідносин між державою та селянством, забезпечила раціональне поєднання загальнодержавних та особистих інтересів селян і означала перехід від позаекономічних методів утворення хлібного фонду до заготівель, які стимулювали розвиток селянських господарств [12, с. 370–371]. Але проведений ними аналіз не враховував усього комплексу найважливіших нормативних актів, що регулювали означене коло відносин, і це позначилося на адекватності зроблених висновків складним і неоднозначним реаліям того часу.

11 квітня 1922 р. ВУЦВК та РНК УРСР прийняли постанову «Про організацію апарату по обкладенню та стягненню єдиного продовольчого податку». Вона являла собою кодифікацію всіх законів, виданих з цього приводу раніше, і була перероблена у зв’язку із запровадженням єдиного натурального податку. Постанова складалася з п’яти розділів: І – Про органи стягнення продподатку; ІІ – Про порядок вираховування податку; ІІІ – Про порядок здачі податку; ІV – Оскарження неправильного обкладення податком; V – Про складання, відстрочення та відклади податку; VІ – Про стягнення за порушення законоположень про податок [14, 1922. – № 17. – Ст. 277; 15, 1922. – № 116, 25 травня].

Вже одразу після створення прокуратури УСРР вона взяла на озброєння цей акт. Згідно з постановою стягнення за порушення селянами податкового законодавства мали накладатися як в адміністративному порядку (губернськими та повітовими продкомісарами), так і в судовому (продовольчими сесіями Народних судів та Революційних трибуналів). В адміністративному порядку переслідувалася не здача податку окремими платниками, за що передбачалися штраф та арешт. Продсесії Народних судів мали розглядати справи про здачу податковим органам неякісних продуктів, приховування продуктів та про нездачу податку, якщо продуктів для покриття його у платника не виявилося і для забезпечення виконання податку накладався арешт на відповідну частину майна. Продсесіям Ревтрибуналів були підсудними справи про відмову від надання відомостей та надання неправильних відомостей про кількість землі та їдців у селянських хазяйствах, про агітацію проти продподатку та про відмову від його виконання, а також про масову нездачу податку чи про масову здачу неякісних продуктів. За ці правопорушення продсесії могли стягувати нездану частину податку і, крім того, застосовувати як загальні заходи покарання, так і штраф у розмірі, що не перевищував би половини розміру податку, а також часткову конфіскацію майна [16, 1922 . – № 5–7. – С. 67].

У справі боротьби з податковими неплатежами органи прокуратури УСРР співпрацювали й з іншими інститутами держави та органами самоврядування. До справи вилучення хліба у селянства почали залучати й управлінців низової ланки. Згідно з постановою ВУЦВК та РНК УРСР від 11 квітня 1922 р. «Про залучення сільрад та волвиконкомів до проведення натурподатку» на них покладалися відповідальність «за правильне складання списку платників та збирання натурподатку», а також «обов’язок примушування платників до здачі податку» [15, 1922. – № 17. – Ст. 279; 14. –1922. – 9 травня. – № 102].

Майже водночас з утворенням прокуратури, у серпні 1922 р. Раднарком УСРР та Президія ВУЦВК затвердили Кримінальний кодекс УСРР, рецепійований з російського законодавства, але ще жорсткіший – «зі змінами, викликаними умовами України» [17, с. 66]. Саме його статтями у значній мірі й керувалися каральні органи, притягаючи до карної відповідальності порушників норм податкового права.

Так, за допомогою вже звичних силових методів на початку 20-х років в українського селянства вилучалися продукти його тяжкої праці. Внаслідок цього мільйони людей, переважно у Південній Україні, почали голодувати. За підрахунками Д. Ф. Солов’я, кількість голодуючих в УРСР у 1922 р. досягла 10 млн чоловік [18, с. 172]. Але, незважаючи на це, за вказівкою з Москви тисячі тонн продовольства вивозилися за межі України. Цей факт відзначали навіть іноземці, які відвідували в той час УРСР. Наприклад, П. Феденко наводить цитату з книги американця Х. Фішера, виданої у Нью-Йорку в 1927 р., де очевидець згадував: «Треба зауважити дивну річ, що транспорти харчових продуктів, наладовані в Києві й Полтаві, мусили їхати сотні кілометрів, щоб дійти до голодуючих над Волгою, замість того, щоб їх перевезти недалеко в губернії Одеську та Миколаївську, де тоді лютував страшний голод» [19, с. 134]. За офіційними даними у період з жовтня 1921 по вересень 1922 р. з України до РРФСР та інших республік було вивезено 28,5 млн пудів хліба, що становило 36,1 відсотка зібраного в УРСР у 1921–1922 рр. як продподаток [20, с. 10].

Народний опір складанню продподатку призвів до того, що, як реакція на нього державних органів, навесні 1922 р. в Україні склалася парадоксальна ситуація: внаслідок «активної діяльності» органів стягнення продподатку значна частина селян-землеробів перебувала за ґратами в той час, коли держава була зацікавлена у проведенні весняної сівби вчасно і в повному обсязі, оскільки від цього залежав процес збирання продподатку з наступного врожаю. Тому вже 5 квітня ВУЦВК прийняв постанову «Про звільнення засуджених за невиконання продподатку». Згідно з цим документом всі неплатники продподатку, які знаходились у попередньому ув’язненні чи відбували покарання у вигляді позбавлення волі, звільнялися для проведення весняних польових робіт. Показово, що звільнення не супроводжувалося поверненням конфіскованого у селян майна. Окремо зазначалося, що на осіб, які ”здійснили продподаткові порушення з явно злісною або контрреволюційною метою», постанова не розповсюджувалась [14, 1922. – № 16. – Ст. 264; 15, 1922. – 26 квітня. – № 91].

Водночас радянський уряд намагався діяти й економічними засобами. Перш за все з метою спростити процес сплати податку 11 квітня 1922 р. ВУЦВК та РНК України видали декрет «Про єдиний натуральний податок на продукти сільського господарства на 1922–1923 рр.», яким замість окремих натуральних податків 1921–1922 рр. передбачався єдиний натуральний податок на продукти сільського господарства. За одиницю обчислення брався пуд жита. Податок селяни мали вносити продовольчим та кормовим хлібом, насінням олійних культур, картоплею, сіном та салом. Незважаючи на неврожаї та голод, селянство України в 1922/1923 рр. було зобов’язане здати продподаток загальним розміром 140 млн. житніх одиниць. Норму заміни жита іншими продуктами повинен був визначати Наркомат продовольства. Розряди обкладання по губерніях встановлював Раднарком; у повітах – губвиконкоми; у волостях – повітові виконавчі комітети. Складання податкових списків покладалося на волвиконкоми та сільські ради. Декрет зобов’язував селян – платників податку здавати податок одразу ж після збирання врожаю. Селяни, які не здали податок у повному обсязі, мали притягатися до відповідальності в адміністративному та судовому порядку [14, 1922. – № 17. – Ст. 276; 15, 1922. – 29 квітня. – № 34]. Окрім того, згідно з постановою ВУЦВК «Про недоплату продподатку» від 12 квітня 1922 р. продподаток, який не було внесено селянами до 15 січня, зараховувався як недоплата з нарахуванням 2-х відсотків пені на місяць. Сплачувати недоплату та пеню селяни повинні були у наступному податковому році (але до 1 вересня 1922 р.). Якщо ж «за господарчою потужністю» платника можливе негайне стягнення податку, то відносно таких осіб могли застосовуватися «всі засоби адміністративного та судового впливу» [14, 1922. – № 18. – Ст. 284]. Щоправда, з постанови залишалося незрозумілим, хто і за якими критеріями повинен був визначати «господарчу потужність» селянських господарств.

У торговельній та промисловій сфері також не обійшлося без недоліків. Часто-густо приватний підприємець в умовах постійного, а часом і просто шаленого податкового тиску з боку держави, настільки загартовувався, набував такої здатності вивертатися з «обіймів» робітничо-селянської держави, у першу чергу податкових, про яку й мріяти не міг його дореволюційний колега. Перш за все це стосувалося крупних підприємців. Органам прокуратури достатньо часто доводилося виявляти випадки закриття підприємств перед самим настанням терміну податкового платежу, а потім знову їх відкриття, адже згідно з положенням про прибутковий податок та податок на надприбуток стягнення цих податків здійснювалось через п’ять місяців по закінченню того року, за який вони нараховуються. Широко застосовувалась «підміна» – переведення підприємств на ім’я підставних осіб, фіктивні продажі та дарування. Окрім того, додатковий надприбуток, який надходив до приватного підприємця за умови вправного використання ним ринкової кон’юнктури (а якщо простіше – то напруги на ринку внаслідок нестабільності й непередбачуваності в окремих питаннях економічної політики радянської держави), давав можливість до певної міри компенсувати втрати від посилення податкового пресу [21, с. 20–21]. Доволі ефективним способом ухилення від оподаткування продовжувало залишатися й створення «лже-кооперативів» [22, с. 9, 20], використання надомної праці тощо [23, с. 158–193].

У той же час варто звернути увагу на висловлювання відомого правознавця в галузі фінансового й адміністративного права з дореволюційним стажем І. Авербаха, старшого референта податкового управління Народного комісаріату фінансів УСРР, яке, на нашу думку, зважаючи на його досвід роботи, можна вважати доволі об’єктивним: «Податкова практика показала, що найбільша частина порушень, які допускаються платниками у сфері податків і зборів, особливо з промислового податку, є результатом незнайомства їх з вимогами чинних законів» [24, с. 3].

Саме тому ще однією формою нагляду за відповідністю діяльності підприємств та установ вимогам законності було обстеження прокуратурою їх юридичних частин. Вони почали здійснюватись в середині 20-х рр. ХХ ст. Майже одразу прокуратура республіки постала перед необхідністю уніфікувати цю діяльність, виробити однотипну схему. Вона була надана в обіжнику від 14 квітня 1925 р. Зверталася особлива увага на те, щоб поза юридичними частинами юридична діяльність державних підприємств, установ та закладів не здійснювалась: «Чи приймає неодмінну участь юрчастина в діяльності установи, що має юридичні наслідки… Чи поради й висновки юрчастини обов’язкові для адміністрації і чи не спостерігаються випадки непогодженості вчинків адміністрації з висновками юрчастин» [25, с. 218].

Запровадження до податкової системи УСРР непівських начал означало й спроби держави упорядкувати місцеве оподаткування. Більше того, як на нашу думку, це було одним із найважливіших завдань радянського податкового законодавства, що діяло на території УСРР, періоду нової економічної політики. В іншому випадку неможливо було б забезпечити і належне надходження коштів до державного бюджету, і соціальну стабільність, і розвиток приватного сектора економіки. «Непман», який допускався до господарської діяльності, не міг працювати і розвивати свою підприємницьку діяльність в умовах сваволі місцевої влади у справі оподаткування.

Держава намагалася упорядкувати місцеві податки і збори, однак це не давало належного результату. Випадків самочинного, незаконного запровадження місцевих податків у роки «введення революційної законності», тобто у добу непу, було чимало, причому порушували закон – постанову ВУЦВК від 18 січня 1922 р. «Про місцеві податки і збори» [14, 1922. – № 2. – Ст. 37] не лише у глухих повітах, а й у великих містах – таких, як Київ. Тут 12 вересня 1923 р. губвиконком самочинно і незаконно ввів новий місцевий податок – збір за проїзд по Наводницькому та Русанівському мостах, який був опротестований прокуратурою і скасований малою президією ВУЦВК [26, с. 35–36]. Таких випадків було чимало. Серед скарг на незаконні дії місцевих виконкомів питома вага неправильного оподаткування складала 8,61\% [27, с. 2].

Навіть 8 березня 1924 р., коли податкова система в УСРР набрала обертів, податки всіх видів набули грошової форми, місцева незаконна «податкотворчість» ще мала досить широкий розмах. Свідченням цього є циркулярний лист, підписаний головою Ради народних комісарів УСРР В. Я. Чубарем, народним комісаром фінансів С. М. Кузнецовим та народним комісаром юстиції – прокурором УСРР М. О. Скрипником. Він був адресований всім губвиконкомам, копії направлялись губернським прокурорам і начальникам губернських фінансових відділів. Цей документ, на нашу думку, дуже виразно ілюструє умови і чинники, в яких формувались і реалізовувались правові основи податкової політики в Україні в роки непу. Зокрема, у ньому зазначалося: «Внаслідок випадків встановлення на місцях незаконних місцевих податків і зборів, які почастішали за останній час, цим під особисту відповідальність і завгубфо пропонується: Невідкладно переглянути всі види стягуваних місцевих податків і зборів у відношенні узгодженості їх з чинними на цей предмет законоположеннями і вжити заходи до повного знищення незаконного обкладення. Встановити суворий нагляд за випадками самообкладення, допускати таке лише з точним і суворим дотриманням вимог постанови ВУЦВК «Про добровільні збори» від 5 вересня 1923 р. Органам НКЮ і РСІ мати постійний нагляд за проведенням місцевого обкладення, притягаючи винних… до судової відповідальності» [28, арк. 340].

Усе наведене дає, на нашу думку, підстави для певних висновків щодо особливостей першого етапу реалізації податкової політики в Україні у роки непу, котрі позначилися й на практичній діяльності органів прокуратури. Незважаючи на основне завдання забезпечити єдність законності на всій території держави прокуратура УСРР будувала свою роботу не лише на правових, але й на неправових засадах; протягом досліджуваного періоду спостерігається тенденція від переважання юридичних норм як регулятора діяльності прокуратури до домінування корпоративних норм формально недержавної політичної структури – ВКП(б). У подальшому, по мірі поступового згортання непу, прокуратура перетворювалася на один з «караючих мечів революції» і чітко виконувала завдання сталінського керівництва партії в соціально-економічній та політичній площині. Нагляд за законністю почав суттєво поступатись каральній функції, забезпеченню придушення класової боротьби, яка мала буцімто загострюватись по мірі просування до соціалізму.

Список літератури: 1. Алешин С. Судебно-следственные и прокурорские органы Крыма в 1926 г. // Еженедельник советской юстиции. – 1927. – № 20. 2. Березовская С. Г. Образование советской прокуратуры и развитие законодательства о прокурорском надзоре // Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов управления в СССР. – М., 1959. 3. Власенко С. И. Правоохранительные органы Украинской ССР в период восстановления народного хозяйства (1921-1925 гг.): Дис. … канд. юрид. наук. – Х., 1987; 4. Гавриленко О. А. Правова політика радянської влади щодо українського селянства у перші роки непу // Вестник Международного славянского университета. – Х., 1999. – Т. 2. – № 1. 5. Кульчицький С. В. Між двома війнами (1921–1941 рр.) // Сторінки історії України: ХХ століття. – К., 1992. 6. Мурза В. В. Структура та організація роботи органів прокуратури УСРР (20-і – початок 30-х рр. ХХ ст.) // Вісник Національного університету внутрішніх справ. – Х., 2001. – Вип. 15. 7. ДАПО. Ф. Р-3873. Оп.1. Спр.16а. 8. Бабій Б. М. Українська радянська держава в період відбудови народного господарства (1921–1925 рр.). – К.,1961. 9. Про доповіді про діяльність прокурорів на з’їздах і про використання матеріалів в робітничій пресі з метою тісного контакту з широкими трудовими масами: Обіжник від 7 березня 1923 р. № 29 до всіх губпрокурорів // Бюлетень Народного комісаріату юстиції УСРР. – 1923. – №7. 10. Ленин В. И. Доклад о продовольственном налоге, 22 мая: Х конференция РКП(б), 26-28 мая 1921 г. // Полн. собр. соч. Т. 43. 11. Ленин В.И. О продовольственном налоге (Значение новой политики и ее условия) // Полн. собр. соч. – Т. 43. 12. Мовчан О. Н. Трудящиеся УССР в борьбе с продовольственным кризисом при переходе к нэпу. – К., 1988. 13. О замене продразверстки натуральным налогом. Резолюция Х съезда РКП(б) // КПСС в резолюциях и решениях съездов конференций и пленумов ЦК. – М., 1983. – Т. 2. 14. Вісті ВУЦВК. 15. СУ Украины. 16. Вестник Советской юстиции. 17. Усенко И. Б. Первая кодификация законодательства Украинской ССР. – К., 1989. 18. Соловей Д. Ф. Голгота України. Московсько-большевицький терор в УРСР між першою та другою світовою війною. Дрогобич, 1993. Ч. 1. 19. Феденко П. Український громадський рух у ХХ столітті. Подєбради, 1934. 20. Народное хозяйство Украины в 1921/22 г. Р.VII. – Х., 1923. 21. Демчик Е. В. Частный капитал города в 1927 – 1930 гг.: вытеснение или ликвидация? // Вестник Ленингр. ун-та. Серия 2: История. Языкознание. Литературоведение. – 1990. – Вып. 1. 22. Арсеньев Б., Галаган А. Лжекооперация и борьба с ней. – М., 1929. 23. Исаев А. А. Проблемы правового регулирования советской многоукладной экономики // Экономическая политика Советского государства в переходный период от капитализма к социализму. – М., 1986. 24. Авербах И. А. Справочник по обложению промысловым налогом частной торговли и промышленности. – Мелитополь, 1926. 25. Схема догляду за юрчастинами: Обіжник від 14 квітня 1925 р. № 63 до всіх губпрокурорів // Бюлетень Народного комісаріату юстиції УСРР. – 1925. – № 27. 26. Протесты административного надзора прокуратуры УССР по поводу постановлений и распоряжений органов власти. – Х., 1924. – Вып.1. 27. Фалькевич И. Административный надзор прокуратуры // Вестник советской юстиции. – 1925.– №1. 28. ЦДАВО України. – Ф. 340. – Оп.1. – Спр. 3572.

Надійшла до редколегії 20.05.08

Ю. І. Кульпан